政府债务既是财政政策工具，也是金融政策工具，对调节经济运行具有举足轻重的作用。4月17日召开的中共中央政治局会议再次强调，“积极的财政政策要更加积极有为，提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用”。政府债务的增加意味着政府可支配资金的增加，逆周期调节能力的增强。在新冠肺炎疫情蔓延以及全球经济增长承压的特殊时期，积极发挥政府债务作用可以有效对冲新冠肺炎疫情对经济社会发展产生的负面冲击。
从国际比较视角看，当前我国增发政府债务尚有一定空间，且风险可控。第一，从宏观杠杆率来看，根据国际清算银行2019年统计数据，虽然我国257%的宏观杠杆率已经高于44个样本国家平均水平(美国254%，欧盟267.1%，日本379.9%，印度124.8%)，但从杠杆率结构上看，我国政府部门杠杆率为52.5%，处于世界较低水平(美国98.7%%，欧盟86%，日本202.7%，印度68.8%)。政府部门杠杆率相对较低，意味着增发适当规模的政府债务仍然有一定空间。第二，从偿债能力上看，我国政府的偿债能力在世界主要国家中名列前茅。我国政府拥有大量社会净财富既提高了政府偿债能力，也增添了应对各种风险的底气。第三，在风险可控的情况下，适当增发政府债务反而有利于防范系统性金融风险。增发政府债务应对疫情对企业的冲击，可以缓解企业杠杆率上升的压力，减少企业违约风险。企业杠杆率的上升趋缓或者下降，会使宏观杠杆率的结构更加合理，从而有利于防范系统性金融风险。
在社会信用收缩的特殊时期，积极发挥政府债务作用，可以有效激发和带动社会投资与消费，为扎实做好“六稳”工作，落实“六保”任务提供坚实保障。借鉴以往政府债券发行与认购的成功经验，此次发行方式或仍以定向发行为主，主要由商业银行认购，少部分面向社会公开发行。与此同时，货币政策可以通过降准、降息、再贷款等多种方式，为配合政府债券发行提供流动性支持，确保流动性合理充裕。同时，为避免政府投资对社会投资的挤出效应，政府债务资金应主要投向民生社会事业和公共基础设施建设领域。对确需支持的经营性项目，可以采取资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式撬动社会资本投入。为提高资金使用效果，应明确政府债务资金使用的范围及原则、决策程序、投资计划、项目实施、事中事后监管等具体要求。
增加对中小微企业的扶持力度。保持中小微企业稳定发展对稳定经济运行具有举足轻重的作用。受疫情影响，许多中小微企业面临着短期债务偿还和生产销售等多重压力，资金链断裂风险加大。今年一季度民营企业到期债券违约率已达15%，急需得到政策支持。增发政府债务可以使政府有足够的财力通过转移支付、利息补贴、发放补助等手段，扶持中小微企业发展，防止企业大规模破产、工人大规模失业，及时对冲短期经济波动。政府债务中的特别国债，资金用途没有明确限定，而是根据发行时的特殊需要做出灵活安排，可以考虑将部分特别国债资金注入到金融机构，直接或者间接地增加对中小微企业的金融支持。例如，财政部将发行特别国债所获资金部分用于补充银行资本，或者用于支持银行的永续债发行，可以提高银行的信贷投放能力和投放意愿，引导银行加大对实体经济，特别是中小微企业的信贷支持力度。
扩大居民消费，合理增加公共消费。消费需求连续5年成为拉动我国经济增长的第一动力，2019年的贡献率已达57.8%。但受国内外疫情影响，1—2月份我国社会消费品零售总额同比下降20.5%，消费需求受到严重冲击。因此，要进一步发挥政府债务的积极作用，通过利用政府债务资金支持，着重扩大占比70%左右的居民消费，适当增加占比30%左右的公共消费，最大限度地激发消费潜力。一是扩大日常消费重在“精准发力、全面覆盖”。当前已有7省20多地市发放了消费券，但主要集中在餐饮业。下一步要充分利用大数据等先进手段，制定包括发放对象、发放金额、使用范围等在内的差别化方案，努力做到精准投放。二是促进新兴消费应当“培育壮大、合理引导”两手抓。要促进消费新业态、新模式、新场景的普及应用，把在疫情期间催生的远程教育、远程办公、智慧医疗、智慧零售等新兴消费、升级消费培育壮大起来。同时，通过发放新兴领域消费券、建设线上线下融合的新消费体验馆等方式，引导居民增加新兴消费，促进消费转型升级。三是增加公共消费要注意“统筹协调、合理适度”。要统筹好公共消费与公共投资的关系，使政府债务资金更多投向教育、医疗、社保等领域，发挥好公共消费的短期刺激作用。同时，增加公共消费要合理适度，防止对居民消费产生挤出效应，重点发挥公共消费的基础性作用，为居民提供更多优质公共产品和服务，以充分释放居民消费活力。
增加基础设施建设投资。近年来，我国基础设施投资增速处于低位，2019年全年基础设施投资增速仅有3.8%。今年1—2月，基础设施投资同比下降30.3%，成为经济下行压力的重要来源。积极发挥政府债务作用，将部分增发政府债务所筹集的资金用于增加基础设施建设投资，对稳投资、稳就业、稳预期具有重要意义。利用政府债务资金增加基础设施建设投资有许多渠道。一是可以利用特别国债资金新设基础设施开发机构，集中精力和财力统筹基础设施建设工作，帮助地方政府卸下基础设施开发的职能和负担，有助于化解地方政府债务风险。二是增加公共卫生服务、应急物资保障领域的“补短板”性质的公共基础设施投资，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。三是支持5G网络、大数据中心、人工智能等与未来新兴产业发展相配套的新型基础设施建设投资，补充一些重大项目的资金缺口。四是增加对民生工程项目的支持，利用政府债务资金对社区居家养老项目、老旧小区电梯改造工程项目等提供低息贷款或者项目补贴，带动部分社会资本投资，既可以解决老人生活问题，也可以促进投资和消费，还可以解决一部分人的就业问题。五是将部分政府债务资金投向在建的政府民生工程、基础设施类投资项目，防止因政府财力不足而出现付费项目违约，引发上下游信用危机。同时，也有助于从源头上解决民营企业和中小企业账款清欠问题。这些基础设施建设投资不仅可以在短期内拉动投资需求，而且能够为长期经济增长积累社会分摊资本，为经济高质量发展提供有力支撑。
加大对重点地区、重点行业、重点人群的支持力度。尽管疫情的蔓延使全国的生产生活都受到了影响，但施策过程中要有所区别和侧重，应把政府债务资金更多地用于支持受疫情影响严重的地区、行业和人群。一是加大对武汉、边境口岸等重点地区的支持力度。要加大转移支付力度，支持这些地区做好援企、稳岗、促就业等工作;要保障公共卫生、教育、社保等方面的刚性支出，做好各项民生保障工作;要加大补贴力度，通过对家庭和中小微企业进行现金补贴等方式帮助其渡过难关。二是加大对旅游、餐饮、外贸等重点行业的支持力度。要加大对这些行业的税费优惠力度，降低行业经营成本;加大行业消费补贴力度，促进行业回暖;适当给予专项拨款，解决现金流不足问题;提供防控物资支持，帮助企业尽快复工;提供网络通信等基础设施支撑，助力企业开展线上订餐、无接触配送等新经营模式;通过充分调动外交资源、设立专项基金等方式帮助困难外贸企业扩大销路或转行转产。三是加大对贫困人口、失业人口等重点人群的帮扶力度。要对贫困人口、失业人口等重点人群进行有效甄别，根据不同情况发放适当补助;为农民工外出就业提供免费服务;加大贫困地区的产业扶贫力度;为失业人员提供免费技能培训，帮助其快速适应岗位需求。
