“今年要优先稳就业保民生。”综合研判当前形势，今年的政府工作报告作了如此表述。
报告指出，无论是保住就业民生、实现脱贫目标，还是防范化解风险，都要有经济增长支撑，稳定经济运行事关全局。要用改革开放的办法，稳就业、保民生、促消费，拉动市场、稳定增长，走出一条有效应对冲击、实现良性循环的新路子。保障就业和民生，必须稳住上亿市场主体，尽力帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关。
稳就业、保民生，这同样是联办财经研究院专家、中国经济50人论坛成员、国家税务总局原副局长许善达关注的重点。他认为，当前形势下，保障就业和民生，尤其是解决中小企业和普通劳动力的就业问题，是现在最重要、最迫切的问题。
“就业和民生是关系着整体经济筋骨的问题。要稳住经济，首要任务就是稳住就业。”许善达在接受《中国新闻周刊》专访时表示，“进一步加大减税降费力度，扩大普通劳动力就业，扩大消费和投资等措施，都是稳就业、保民生的重要措施”。
中国新闻周刊：这次政府工作报告中提出要加大减税降费力度，继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元。你对此如何看待?
许善达：目前，宏观税负水平依然总体偏高。现在的判断认为，国家税收制度的竞争力仍然是不足的，所以减税降费还要继续做。那种认为不能再减税降费的主张是不符合实际的。
从2016年全面推开“营改增”试点起，中央对宏观税负水平的判断已从稳定宏观税负转变为降低宏观税负，确定了减税降费的重大战略调整。直到现在，继续降低宏观税负水平、继续加大减税降费力度依然是中央的决策。
需要注意的是，在判断宏观税负高低时，直接以税负百分比与外国对比的方法是不科学的。从根本上看，税负水平的判断是政治判断，应从四个方面综合研判：一是国家安全，要考虑国防军事的投入;二是居民福利，要考虑医疗教育的开支;三是行政管理，要考虑行政范围和效率;四是经济的国际竞争力，这一个因素在当前美国对华贸易战的形势下尤为重要。
现阶段，我国经济的国际竞争力的变化正是支撑税收政策变化的关键。减税降费是支撑经济发展的重要措施，尤其对制造业有重大意义。全球化发展多年，税制的竞争力功能进一步凸显。因为在全球化情况下，任何一个经济体的企业都是在一个国家或经济体税制范围内经营，但是要在全世界参与市场竞争，如果这个经济体税制缺乏竞争力，那么经济发展就会受到制约。美国实行大幅度减税措施后，使中国的税制竞争力总体低于美国。因此，中国的减税降费还将继续。
中国新闻周刊：今年一季度，全国累计实现减税降费共计7428亿元，叠加去年超2.3万亿元的大规模减税降费效应，接下来减税降费的空间还有多大?
许善达：目前已减免的税款中，有一部分是真正减掉了，有一部分是推迟了收税时间。从当前情况看，减税降费还有很大空间。
第一，解决留抵扣税的问题，扩大退税规模。现行留抵税款规模已超万亿元，在“营改增”之后，还迅速上升，增速高于税收增速，冲掉了一部分高科技重资产企业减税的红利。本质上，留抵税款是政府的负债，相当于政府占用了企业的资金，此项预缴税款会抑制企业投资，尤其对于高科技、重资产的企业负面影响很大。最近两年，政府已经在通过一般预算收入推行留抵税款退税，但由于预算收支困难，退税规模只有千亿元规模。因此我们研究院建议，发行特种国债或者专项国债一次性全部退还，利息由政府承担，这样一来，整个国民经济能节约好几百亿的成本，可以大大减轻高科技重资产企业的融资成本负担。
第二，进一步深化税制改革，加大对企业研发的支持力度。当前，对比美国和中国在研发投入上的税制差距，美国的海外回流税款中有三分之一会流入研发。2018年，科技资源研发投入占GDP的比重超过4%，而中国的投入2019年占比仅为2.17%，投入总量差距则更大。因此，中国在普惠制降低税率减税之后，还要进一步加大科技研发的税收投入，更好地鼓励、引导企业向增加科技含量上发展。比如所得税加计扣除，即企业投入研发的费用，在税前，按照150%扣除，现在提高到175%，建议将来这个比例提高到200%、250%，甚至300%。
第三，进一步完善减税结构，继续降低高科技重资产企业税收负担。当前，中国强调经济转型，也就是高质量发展，核心是增加经济发展中的科技含量。政府需要引导企业加强对产品科技的投入来适应全球市场的需求。例如，当前工薪收入个人所得税最高税率为45%，比发达国家高得多，实际上对高科技人才加税了，也就加大了高科技企业的劳动力成本，建议可以降低税率，同时减少税档、扩大级距。此外，当前全国社会保障缴费率普遍高于35%，可以进一步降低。这些措施都可以针对高科技人才降税，降低企业的高科技人才成本，从而更好地引导企业或者支持企业，鼓励企业雇佣高科技人才，提高科技含量。
许善达：政府考虑财税战略时，要在中国企业竞争力和财税需要之间找到一个平衡点。目前，我认为需要重点考虑两个重要的财税领域——消费税和社保费。
第一项是关于消费税的问题。我们几年前建议国家调整消费税的税收环节，改到在零售环节征收。早在 1994 年，国家就计划制定消费税的相关政策，但是当时征收能力有限，只将征收环节提前到生产批发环节。2016年全面推行“营改增”之后，开始特别鼓励消费，消费税改为零售环境征收并改为地方税，消费越多，政府消费税也就越多。这对我国经济发展导向作用有很大的变化，符合中央的精神。以汽车产业为例，若今后将消费税挪到零售环节征收，生产厂商不用交税，能降低融资成本。地方政府就会鼓励当地居民多消费。总之，消费税征收环节后移，不是简单的征收环节变化，它在宏观环节上有很多的导向作用。
第二项是关于社保费的问题。国家已经决定划转国有资本给社保基金，但是进度不快，继续降低社保缴费就缺乏资源，国家也决定在制度上把分省统筹变成全国统筹，只是尚未确定完成时间。中国社保制度的形成有两个关键因素，第一个因素是1998年制定社保制度的时候，中央制定了一个比较高的费率，现在降下来难度很大，但一定要坚持降低，要降低到跟全世界大多数国家基本相适应的水平，社保缴费率虽然是职工的缴费，但它仍然是企业劳动力成本的重要组成部分。第二个因素是体制问题，发达国家的社保制度是全国统一的，而中国在制定社保制度之初，当时的中央财政没有能力去承担全国统筹社保，因此推行分省统筹，将社保制度的责任下移到地方。地方统筹解决了当时职工下岗分流问题和中央财政困难的问题，但是，毕竟和全国统一市场是不协调的，特别是这导致了大量农民工就业者享受不到社保政策。
此外，全面推行“营改增”之后，地方税体系中没有主体税种，考虑到其他税没有成为地方税支柱的能力，我们研究院几年前建议可以把消费税作为地方税体系的主体税种，先征收汽车、摩托车等便于地方监管征收的税目，同时提高增值税的中央分成比重。这样一来，调整了税收结构，调整了财政支出结构，整个中央地方的新财税体制就得以形成，这是一个多方利好的解决方案。
中国新闻周刊：这次政府工作报告提出，今年要优先稳就业保民生，尽力帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关。如何落实这一政策思路?如何评价已出台的减负举措产生的实际效果?
许善达：当前形势下，保障就业和民生，尤其是解决中小企业和普通劳动力的就业问题，是现在最重要、最迫切的问题。今年不提经济增长目标，就是要把就业放在第一位，就业和民生是关系着整体“经济筋骨”的问题。要稳住经济，首要任务就是稳住就业。
首先，要进一步加大减税降费力度，降低企业的负债率和融资成本，降低企业的用人负担，稳住企业员工的就业。
其次，要扩大普通劳动力就业，通过投资项目、投资产业、鼓励高科技重资产企业发展，带动产业链就业。目前，中国的杠杆率仍处于可承受范围，可以考虑发行10年~15年的长期国债来解决财政投资预算不足的问题。
此外，要充分动员新资源进入市场，拉动产业链就业和经济增长。当前，中国还有很多没有进入市场的资源，包括土地、农村宅基地等。现在国家提出300万人口以下的城市放开落户，就是想把这部分资源动员出来，进入市场。对于整个国家的经济增长而言，这部分新注入市场的资源可以创造新的机会和财富，从没有市场价值的资源转化为具备市场价值的资源，这是目前中国一个非常重要的发展战略。
《中国新闻周刊》2020年第19期
