目前我国农业保险补贴政策有待完善之处，主要表现为：补贴金额相对规模小、补贴种类单一、地方政府承担了较高的补贴责任、补贴环节的监管链条不完整，改善农业保险补贴政策应主要围绕“增力度、调结构、提效率”三方面进行。
田辉
凭借2007年中央财政启动补贴政策的杠杆效应，我国农业保险快速发展，不仅在国内农业自然风险管理方面发挥了日益显着的积极作用，而且次年就跃升为仅次于美国的全球第二大农险市场。然而随着规模的不断扩大，我国农业保险市场出现了很多问题，多数都与补贴政策直接相关。为了防止农业保险“成也补贴，败也补贴”，促进这一被世贸组织鼓励的绿箱制度可持续发展，有必要尽快对现行补贴政策进行调整。
主要表现为以下四个方面：
（1）补贴金额相对规模小。以农业保险补贴深度（即政府提供的各类农业保险补贴占农业GDP的比重）来衡量，2007年全球65个国家的平均水平为0．63％，美国高达4．4％，日本为1．3％。相比之下，2007年我国这一比例只有0．16％，即使补贴总额逐年增长，2012年也只达到了农业GDP的0．4％左右，显着低于全球平均水平，与美国等发达国家更是相差甚远。
（2）补贴种类单一。全球范围看，政府对农业保险的补贴主要包括对农民的保费补贴、对保险公司的经营费用补贴和通过再保险方式对超赔损失进行分担的超赔补贴三大类。根据世界银行的数据，2007年全球农业保险补贴占农业保险保费收入的比重平均为68％，其中保费补贴为44％，费用补贴和超赔补贴为24％。美国和印度都是三项补贴俱全，日本有保费补贴和超赔补贴，加拿大有保费补贴和费用补贴。相比之下，我国只有保费补贴，没有费用补贴和超赔补贴。
（3）地方政府承担了较高的补贴责任。我国农业保险实行多级财政共担的补贴格局。以种植业保险为例，中央财政补贴比例为35％—40％，各级地方财政为40％—45％，其中省级财政至少为25％，其余主要由县级财政负担，农民自担比例平均为20％。总体来看，地方政府在农业保险中承担的补贴责任重于中央政府。相比之下，在美国联邦农作物保险计划下，保费补贴主要来自于联邦政府，州及以下政府并不需要出钱配套。
（4）补贴环节的监管链条不完整。简单来说就是“重投入，轻产出”，即重视前期的补贴确定和中期发放，忽略补贴的后期绩效评估和整体风险控制。
1．主要农作物没有做到“应保尽保”，特别是最需要农业保险支持的地区参保率反倒偏低
根据保监会数据，2013年我国农业保险承保农作物面积为11亿亩，占全国播种面积的45％，还有一多半没有被保险覆盖。在黑龙江等粮食主产区，由于县级财政资金配套困难等因素的制约，农业保险覆盖率甚至低于全国平均水平。
2．保障水平低、品种少，使得农业保险对农民的吸引力日趋下降
目前多数地区种植业保险的平均保障金额很低，连种植成本都无法充分覆盖，更不要说起到对农民收入保护的作用。此外，目前补贴的品种以中央财政介入支持的15类为主，设施农业、特色农产品等农民需求很大的品种由于缺乏补贴支持而几乎没有保险覆盖。这些问题显然与农业保险补贴力度偏小直接相关。
3．地方政府过度介入农业保险经营过程，加重了道德风险和保险欺诈现象
近年来，农业保险经营过程中虚假赔案、套取补贴等案件频发，许多都表现为地方政府与保险公司的“共谋”行为。这固然与财政补贴的后续监管不力有关，同时也与地方政府在补贴结构中担负着过高的比例从而有相当大动机实施过度行政干预有一定关系。
4．市场机制发挥的作用有限，农业保险可持续运营的基础薄弱
根据国际经验，财政补贴的一大风险在于可能对市场产生“挤出”效应。我国目前正是如此，由保险公司自主研发的不需要补贴的商业险种几乎空白，农业保险几乎成了政策性保险的代名词。此外，由于补贴形式单一，只有针对投保人的保费补贴，再加上补贴后续监管链条的缺失，使得保险公司的着眼点集中于如何与地方政府搞好关系从而顺利获取业务经营资格、获得补贴上，而在产品开发、风险定价、服务管理、风险控制、防灾防损等方面的创新动力不足，投入不够。
应主要围绕“增力度、调结构、提效率”三个方面对农业保险补贴政策进行调整。
1．增力度
以农业保险补贴深度这一指标为基础，并综合考虑粮食安全、财政承受能力、农业现代化发展要求等因素来确定未来补贴力度。建议近期目标（2015年）是将农业保险补贴深度从目前的0．4％提高到2007年全球平均水平0．63％，对应的农业保险补贴总额为315亿元左右；中长期目标（5—10年）为1．2％—2％，对应的补贴总额为600亿—1000亿元。
增加的补贴主要用于以下方面：确保主要农作物的保险全覆盖，即应保尽保；适当提高主要农作物的保险金额，从目前平均为直接物化成本的1／3提高到60％，并逐步扩大产量保险、收入保险等新型险种的试点；适当扩大财政补贴支持的农产品范围，并丰富补贴形式。
2．调结构
补贴力度的增加包括中央财政和地方财政两个层面，但对二者的补贴职责和范围予以调整。
在中央政府层面，仍然以补贴目前15个关系国计民生的农业保险品种为主，但扩大中央负担比例，减轻地方配套责任。建议种植业中央财政补贴比例由目前的40％提至60％，提高的20％主要用于取消县级配套。此外，中央财政还需承担保费补贴之外的其他新补贴的主要职责。
省级和县级财政则加大对地方特色品种的补贴力度，扩大纳入补贴范围的农作物类型。
3．提效率
一是适度增加新的补贴方式，以激励市场机制更好地发挥作用。建议采用以下方案：将符合条件的农村和县域地区的农业保险经营机构纳入金融机构费用补贴范围；建立全国—省—县三级的农业再保险体系，即通过超赔补贴的方式增强农业保险的可持续运营基础；以定向奖励方式鼓励农业保险机构开展创新业务和服务，例如对保险公司开发的不需要保费补贴的险种（例如冰雹保险）、与银行信贷／资本市场联动的险种予以奖励。
二是加大对补贴后续绩效的评估和风险控制，以遏制农业保险运营过程中补贴资金相关的欺诈案件频发的现象。基本原则是“谁提供补贴，谁负责风险监控”。具体而言，以中央补贴为主的农业保险项目，由中央政府通过审计、现场和非现场检查等方式加强风险管理和案件查处力度，建立激励和约束相容的机制；地方政府补贴为主的项目则主要由地方政府实施风险监管。
（作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）
