认真研究我国房地产业运行的基本特征，深入分析住房保障与房地产市场存在的主要问题，以有效的财税政策促进我国房地产市场的健康发展，是当前贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，也是加快推动发展方式转变、优化经济结构的客观需要。
一、财税政策体系初步建立，调控效果逐步显现
党中央、国务院历来高度重视房地产业发展与房地产市场调控。近年来，针对新时期我国房地产市场运行态势，突出解决房价上涨过快、结构失衡与畸形消费等主要问题，中央出台了一系列政策措施，并逐步完善调控运行机制，取得了明显的阶段性成果。2005年出台“国八条”和2006年出台“国六条”，对2007年底至2008年初房价上涨趋势起到了有效的遏制作用，呈逐步趋稳态势。2008年第四季度，为应对国际金融危机，发挥房地产业扩大内需和改善民生的作用，中央将加强保障性安居工程建设作为一揽子刺激经济计划的一项重要内容，并相应实施了促进住房合理消费的一系列调控政策，刺激房地产市场逆势而进。但从2009年下半年起，部分城市再次出现房价上涨过快、投资投机性购房活跃等问题。为此，2010年中央出台“国十条”等调控措施，2011年又出台“新国八条”。从某种角度说，房地产业是近几年政府出台政策最多、支持力度最大的行业。作为政府宏观调控经济运行主要工具的财税政策，在促进房地产市场健康发展中，发挥了重要作用。按照党中央、国务院的要求，财税部门积极完善政策体系，创新制度机制，把握政策要点，实施了一系列促进房地产市场健康发展的政策措施。
(一)着力强化土地出让收支管理，增加保障性住房供给。我国房地产市场供求结构失衡的主要特征表现，是满足广大中低收入阶层需求的房源缺乏、供给不足。增加保障性住房供给，稳定广大中低收入阶层的住房预期，是促进房地产市场稳定健康发展的关键环节。财税政策从加强土地出让收支管理着手，着力促进增加保障性住房供给。一是明确土地出让收益按比例用于保障性安居工程建设。从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方政府性基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府性基金预算安排，明确规定土地出让收益用于保障性安居工程建设的比例不低于10%。二是让渡“土地出让收入”换取“保障性住房”。试行“限房价、竞地价”、“限地价、竞保障性住房面积”，以及“在商品住宅用地中配建保障性住房”等供地方式，将配建数量、面积、户型标准、价格、工期、质量等要求及违约责任作为土地出让的前置条件，增加保障性住房供应。三是通过免收土地出让收入，降低保障性安居工程建设成本。对廉租住房、城市棚户区改造中的安置住房、经济适用住房以及政府投资公共租赁住房的建设用地，以“行政划拨”方式供地，除依法支付土地补偿费、拆迁补偿费外，一律免缴土地出让收入。
(二)着力完善财税政策体系，大力支持保障性住房建设。保障性住房建设，是一项规模宏大的系统工程。“十二五”规划纲要确定未来五年建设保障性住房和棚房区改造住房3600万套，并在开局之年实施千万套的目标任务。财税政策着力从资金保障、税费优惠、租金管理等方面，健全完善政策体系。一是明确保障性安居工程资金来源渠道。根据保障性安居工程项目的不同性质，确定了相应的资金来源。比如，廉租住房保障资金全部由政府安排，包括住房公积金增值收益安排的资金、土地出让收益安排的资金、市县公共预算安排的资金、地方债券收入安排的资金、省级安排的专项补助资金、中央安排的专项补助资金、社会捐赠资金以及其他资金等。公共租赁住房建设资金采取财政投入、企业投资、住房公积金贷款、银行贷款等方式筹集。棚户区改造通过财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹、市场开发等多渠道、多方式筹集资金。二是明确保障性安居工程税费优惠政策。对廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和棚户区改造中的安置房建设、管理，分别给予营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税等方面的优惠；对廉租住房、经济适用住房和公共租赁住房建设，以及棚户区改造和旧住宅区整治，一律免收各项行政事业性收费和政府性基金。三是规范廉租住房和公共租赁住房租金管理。廉租住房和政府投资建设公共租赁住房的租金收入纳入同级国库，实行收支两条线管理，专项用于廉租住房和公共租赁住房的维护、管理等支出。
(三)着力完善房地产税收制度，合理引导居民住房消费。一是实行差别化税收政策。根据房地产市场运行状况，及时调整房地产交易环节契税、个人所得税和营业税征收政策，比如，2010年9月，将对个人购买自用普通住房减半征收契税，调整为对个人购买属于家庭唯一住房的普通住房，减半征收契税；将对个人首次购买90平方米及以下普通住房减按1%税率征收契税，调整为对个人购买90平方米及以下且属于家庭唯一住房的普通住房，减按1%税率征收契税；对出售自有住房并在1年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。2011年1月，调整了个人转让住房营业税政策，对个人购买住房不足5年转手交易的，统一按其销售收入全额征税，旨在抑制房地产市场投资、投机行为。二是加强土地增值税清算。加强对房地产开发企业土地增值税的清算管理，对定价过高、涨幅过快的房地产开发项目进行重点清算和稽查，防止房地产行业出现暴利现象。三是推进个人住房征收房产税改革试点。从2011年1月28日起在上海、重庆开始实施个人住房房产税改革试点，增加住房持有成本，适度均衡购买与持有环节的税收负担，引导居民树立合理住房消费观念。
与以往相比，当前房地产市场调控具有以下几个明显的特征。一是目标明确。基本目标是促进房地产市场健康发展，重在用经济手段发挥引导效应，抑制负面影响。二是重点突出。在抑制投资投机性需求的同时，加大保障性安居工程建设力度，财政投入力度前所未有。三是多管齐下。综合运用财政、土地、信贷、税收等经济手段，以市场经济原则实施适时适度调控。同时，又针对住房兼具的消费品、投资品、保障品三性特征，辅之以必要的行政措施和政府问责机制。四是督查落实。国务院办公厅组织8个督查工作组，分赴北京、上海、广东、辽宁等16个省（区、市）进行实地督查，督促房地产市场调控政策执行和落实，及时总结推进各地创造的经验和办法。
目前调控政策的效果已开始逐步显现，房地产市场已开始出现四个积极变化。一是过度膨胀的住房需求正在发生变化。在限购和房产税试点等政策作用下，投资投机性购房需求得到抑制，过度超前性需求得到控制。二是过度宽松的信贷环境正在发生变化。信贷总体规模受到限制，房地产融资成本逐步提高。三是过快上涨的房价正在发生趋势性变化。目前多数城市房价涨幅明显趋缓，以赠送家电、车位等变相降价现象比较普遍，部分房价过高城市出现稳中趋降态势。四是过低风险的营利机会正在发生变化。房地产企业依靠房价快速上涨的营利模式开始向加快资金周转模式转变。
二、准确把握房地产市场发展的基本特征，正确应对当前面临的突出问题
我国房地产业的发育发展具有独特的历史路径与特殊的现实环境。进一步健全完善房地产业财税政策体系，需要充分认识和准确把握我国房地业发展的历史和现实特征，妥善解决好当前面临的突出问题。
(一)我国房地产市场发育起步晚、起点低、发展快。由于长期实行高度集中的计划经济体制，与此相适应的住房供给制度呈现出国家、企事业单位“统包统配”的特征，从而导致房地产市场缺失，严重窒息了房地产业的发展，造成住房供给极度短缺。即使在改革开放后的较长时间内，受各种因素制约，我国的房地产市场也迟迟未能起步。直到1994年，国务院出台《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出要建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化。这在我国房地产市场发展史上具有里程碑式的意义，标志着我国房地产业发展从此进入一个新的发展阶段。因此，从一定意义上讲，我国房地产市场是从1994年开始真正起步，1998年进入提速阶段，至今还不到20年时间。房地产市场的迅猛发展，有力地推动了我国经济社会发展和人民群众生活改善。据统计，房地产业增加值占GDP比重由改革开放初期的2%左右上升到2010年的6%左右，并带动50多个相关产业的稳定发展，尤其是在本轮应对国际金融危机过程中，发挥了重要作用。一个直观的现象，就是人民群众的居住水平迅速提高，城镇居民人均住房建筑面积由改革开放初期的6.7平方米提高到目前的30平方米左右，住房内外部配套设施日趋完备，功能质量明显提高。
(二)保障性住房建设从相对滞后，逐步做到由点到面、跨越式发展。在我国城镇化加速推进、房地产市场快速发展过程中，住房保障制度建设相对滞后。一方面，工业化过程中形成的大量棚户区等简易住房，质量低劣、功能简陋，不能满足居民生活基本需要；另一方面，城镇低收入家庭、城镇化过程中产生的“农民工”等流动人口、新毕业大学生和新就业人员的住房问题越来越突出。针对这种情况，国务院于2007年出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，明确将保障性住房纳入政府公共服务的职责范围。这又是我国保障性住房发展史上的一个标志性文件，保障性住房建设由此进入一个跨越式发展阶段。以辽宁省棚户区连片改造为发端，从局部地区开展棚户区改造，发展到目前在全国范围内推进各类棚户区改造；从最初以廉租住房、经济适用住房为主，发展到以公共租赁住房为主。目前已初步建立了包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造，以及农村危房改造和游牧民定居工程在内的七大类、十一个品种的保障性住房体系。“十二五”期间，党中央、国务院又明确保障性住房建设任务为3600万套，覆盖约20%的城镇居民家庭，覆盖范围之宽、投入力度之大、保障速度之快前所未有。
(三)部分城市房价上涨过快，住房供应结构明显失衡。近年来，我国房地产市场一个明显特征，就是首次置业需求突然暴发、改善性需求迅速跟进、投资投机性需求强劲上升，带动部分城市房价上涨过快，明显超过居民收入增长速度，普通居民通过市场解决住房问题面临很大压力。同时，由于历史性原因，还存在明显的住房供应结构不够合理，中低价位、中小套型普通商品住房比例较低，高档大户型住房比重相对偏高等问题。市场投资投机成分较大，加剧了商品房供应紧张矛盾，背离了自住和改善性需求。这些问题不仅直接影响到居民住房条件改善，而且使住房资源在极短的时间内向少数人大量集中，加剧了分配不公，长此以往，不仅会增加金融风险，影响经济又好又快发展，而且不利于社会主义和谐社会建设。为此，党中央、国务院高度重视，及时部署并实施了一系列调控政策措施。
目前房地产市场仍处于深度博弈期，巩固好房地产市场调控取得积极成效，进一步完善财税政策，要在准确把握好当前房地产市场特征的基础上，着力解决好以下几个方面的突出问题。
一是关于加强保障性安居工程建设问题。目前保障性安居工程建设虽已取得明显进展，但任务仍然艰巨、问题突出。首先是保障性住房进展不平衡。一方面，城镇化快速推进带来的新增城镇人口对保障性住房的需求十分巨大，一些大中城市仍然存在较大数量的棚户区需要改造，住房条件急需改善。另一方面，在实际落实工作中，地区之间存在明显不平衡，有的地区进展较快，保障面较大；有的地区进展偏慢，保障面过小。其次是保障性安居工程供给能力不足。概括地说，就是“缺地、缺钱、缺激励”。“缺地”，就是目前土地供给制度还不适应现阶段大规模保障性安居工程建设的需要。“缺钱”，就是资金压力大，渠道相对单一，目前主要依赖政府投资，社会资金的进入渠道不畅、政策缺失。“缺激励”，就是缺乏调动市场主体和社会机构参与保障房建设积极性的激励机制，地方政府、社会机构、企业部门的积极性都有待进一步调动。再就是保障性安居工程管理亟待跟进。比如，工程质量、分配公平、可持续运转等问题都需要研究解决。制度建设滞后会带来更严重的保障效率与公平等社会问题。为此，要加快保障性安居工程建设体制机制创新，坚持“保基本、保重点、分步走，重实情、齐参与、控风险”的基本原则，努力走出一条符合我国国情的保障性安居工程建设管理新路子。
二是关于改革房地产税收制度问题。目前我国与房地产业相关的税种共有10种。其中，在土地、房屋取得环节有耕地占用税、契税；在土地、房屋销售转让环节有营业税、土地增值税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、印花税；在土地、房屋拥有使用环节有房产税、城镇土地使用税。除营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、印花税是5个具有普遍调节功能的税种外，房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税是5个专门针对房地产设置的税种。现行房地产税制存在的主要问题是各环节税负结构不尽合理，开发和交易环节税负相对较高，保有环节使用成本较低，税收调节功能交叉与缺位并存。2010年，在与房地产相关的10个税种收入中，交易环节的税收负担约占90%，保有环节仅占10%。
三是关于完善土地供应制度问题。“十二五”时期是我国大规模开展保障性安居工程建设的特殊时期，也就是保障性住房供给的奠基时期，土地需求量猛然增加已成客观现实，从而带来相应的政策供给问题。按照我国现行政策规定，城镇住房建设只能在国有土地上进行，禁止城镇居民在农村集体土地上建造或购置住房。城镇住房建设用地的供应有两种方式：一是供应现有的国有土地，二是将农村集体土地征为国有后再用于住房建设。前一种方式，地上没有建筑物的国有土地极少，通常情况是地上有着大量的建筑物，需要完成房屋所有权和土地使用权的转移后，才能按照城市规划拆除旧建筑重新建造住房，因而难度较大，时间也比较长；后一种方式也存在同样的问题。这种情况，导致在实际工作中出现一些保障性安居工程建设项目虽然有用地指标，但很难落实到具体地块的情况，致使保障性安居工程建设进展缓慢。再就是，一些地方还出现房地产开发商捂地、囤地行为，也在一定程度上影响了土地有效供给。这些情况表明，当前土地供应方式尚不适应大规模开展保障性安居工程建设的需要，亟待完善保障性住房建设的土地供给政策。
三、进一步完善财税政策体系，促进房地产市场健康发展
促进房地产市场健康发展，加快解决保障性住房这一重大的标志性民生问题，是“十二五”时期财政工作与财政改革面临的一项重要任务。为此，财政部门要进一步发挥职能作用，一手抓资金筹措与管理，加大推进保障性住房建设投入力度；一手抓税收政策的调整与完善，有效调控房地产市场运行。按照“有保有压，结构优化”的原则，促进房地产市场健康发展。“保”就是要加大财政投入，推进保障性安居工程建设。“压”就是要通过税收政策，抑制投资投机性需求。“结构优化”就是要通过税收政策，引导形成合理的住房消费结构，满足居民不同层次的住房需求，努力实现房地产市场长期稳定健康发展。
(一)继续发挥财政职能作用，推进保障性安居工程建设。财政推进保障性安居工程建设，一方面，要大力筹措资金，加大投入力度。通过优化财政支出结构，继续加大公共预算投入力度。同时，要确保土地出让收益、住房公积金增值收益按规定用于保障性安居工程建设。按照“省级负总责、市县抓落实”的原则，省级财政要加大对财政困难市县的资金保障力度，确保各市县保障性安居工程顺利进展。另一方面，要大力创新财政支持方式。充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，改进和规范融资渠道，运用投资补助、贷款贴息、资本金注入、税费优惠等多种方式，吸引社会资金参与保障性安居工程建设及管理运营，以放大政策功能，促进保障性安居工程持续运营。
(二)完善税收制度，促进房地产市场健康发展。房产税作为财产税，对调节收入和财富分配差距、组织财政收入、优化地方财政收入结构具有重要意义。从国际上看，大多数国家和地区在保有环节征收房产税或类似税种，各国做法虽有差异，但也有许多共同特征，包括房产税作为地方政府的主要收入来源、大多采取普遍征收的方式、计税依据多以市场评估值为基础等。“十二五”时期，我们应借鉴国际有益经验，紧密结合我国国情，及时总结两市试点经验，逐步在全国推开房产税。要着力调整和优化房地产税制结构，合理安排房地产开发、交易、持有环节的税收负担，逐步建立起符合市场经济基本规则的比较完善的房地产税收体系。同时，立足人多地少国情，在推进实现“居者有其屋”的同时，以有效房产税重点解决“一户多套”、“超大面积”拥有住房等问题。
(三)完善土地供应及收入管理制度，提高住房用地效率。一是进一步完善土地供应及收入管理模式，促进推广“限房价、竞地价”、“限地价、竞保障性住房面积”，以及“在商品住宅用地中配建保障性住房”等供地方式，控制土地出让收入过快增长，切实加强保障性安居工程建设。二是加大土地闲置费的征收力度，推动房地产企业按照合同约定时限开发土地，尽快形成有效住房供给。三是研究改进相关制度，包括允许集体土地用于建设的办法。要合理分配土地流转收益，在维护农民集体土地权益，保护被征地和被拆迁居民的合法利益的同时，切实增加保障性安居工程建设用地。
(四)推动房地产业体制改革，增加住房有效供给。目前，我国住房供应主体单一，长期处于开发商垄断供应的局面。这种情况导致住房供应不足，住房价格过快上涨。“十二五”时期，应进一步深化房地产行业改革，打破“只有从开发商手中购买住房”的体制，探索建立多渠道、多种方式供应住房的制度。一是借鉴国外经验，完善财税政策，积极探索试行住房合作社制度，降低住房建造成本，增加市场住房供应。二是以有效的财税政策，鼓励房地产开发商投资建设租赁型住房，建立梯度住房消费制度，鼓励先租房后买房。三是完善财税政策和住房公积金政策，大力支持发展住房租赁和二级市场，引导居民多渠道、多形式解决住房问题。
住房是一个庞大而复杂的产业系统，涉及面广、政策性强、民生特征明显，需要有健全的法规体系予以保障和规范，需要综合运用土地、财税、金融等多项政策适时适度的调控，也需要辅之以必要的行政手段，唯此才能保持我国房地产市场的持续健康发展。
（作者系财政部部长助理）
