“水是生命之源、生产之要、生态之基”。城市作为经济、人口和用水最集中的区域，伴随着城市经济的快速发展、城市人口的迅速增加、居民生活水平的不断提高，城市水资源的需求进一步加大，水资源短缺已成为制约城市可持续发展的关键因素。
我国是一个淡水资源缺乏的国家，人均水资源占有量为2100立方米，仅为世界平均水平的28%，列世界第125位，正常年份全国年缺水量536亿立方米。与此相对应，全国658个城市中有约400个城市缺水，110个城市严重缺水。据水利部对4555个城市饮用水水源地的调查，水量不合格的水源地已经达到1233个，占到水源地总数的27%。目前我国正处于工业化、城镇化快速发展的重要阶段，随着工业化的深入推进，城市工业企业不断增多，对于水资源的需求将逐步增加；另外，城镇化水平将不断提高，截至2010年底，全国城镇人口达6.3亿，城镇化水平为47.5%，根据“十二五”规划纲要的目标，到2015年城镇化率将提高到51.5%，即每年将有1000多万的人口转移到城市。另据预测，到2030年城镇人口将再增加近3亿，城镇人口的大幅增加必将导致城市水资源供需矛盾更加凸显。
当前，我国城市水资源极度短缺，但城市水资源污染和浪费现象却较为普遍。一方面，由于工业企业快速发展与城市人口的不断增长，城市工业与居民生活污水排放量大大增加，大量生活污水、工业废水未经处理，偷排进入河道、湖泊、水库，造成水体严重污染。另一方面，城市污水设施建设严重滞后，将近10%的城市还没有污水处理厂。有858个县城没有投入运行的污水处理厂，大部分建制镇还没有污水处理厂，加之一些污水处理厂运行效率不高，致使接近一半的污水得不到有效处理，严重影响了城市的水质。据统计，有50%的城市地下水遭到不同程度的污染。4555个城市饮用水水源地的综合评价结果表明，有638个饮用水水源地水质不合格。另外，长期以来珍惜水资源意识较为淡薄，生产、生活用水使用效率不高，水资源浪费问题非常突出。2010年，我国万元工业增加值用水量高达120立方米（以2000年不变价计），是发达国家的2-3倍。2010年全国城市人均综合日用水量为364.4升/人·天，人均日生活用水量为171.4升/人·天，均远远高于发达国家水平。全国城市污水处理直接回用率尚不足20%。
尽管城市缺水现象日益严重，一些城市的建设项目已经出现了供水紧张的情况，但一直以来，我国对于城市建设项目前期缺乏水资源论证，未能真正根据城市水资源承载能力情况指导当地经济发展与项目建设，往往都是将水资源论证置于事后，即项目建设完成后，再进行水资源的支撑论证，由此，一些高耗水项目得以顺利实施建设，特别是在一些缺水城市，较多高耗水项目的存在，就不可避免地出现项目落地后，供水难以正常保障，再被动协调供水的情形，加之还会出现相关项目单位逃避审查、虚报用水信息等现象，更加剧了供水协调的难度，严重破坏了城市供水的总体规划。
（三）投入不足致使城市水务基础设施建设滞后
当前城市的水务基础设施建设普遍严重滞后于城市经济社会发展，而资金缺乏一直是困扰城市水务设施建设的重要瓶颈之一，资金缺乏的主要原因有：一是政府财政投入水务基础设施占财政总支出的比重普遍较低；二是当前的资金投入主体过于单一，主要依赖政府投入，市场化投资主体的资金进入不足；三是融资方式开发不足，主要是以政府直接投资为主，对于其他项目融资方式涉及较少；四是由于责任主体不明确，“谁污染、谁治理”没有得到明确落实，相关单位的投资责任没有履行，加剧了投资的不足。
近年来，随着城市供水的日益紧张，我国也开始逐步重视城市水资源管理，但是仍严重滞后于城市发展的需要，主要表现在：一是涉水管理部门仍然存在着职能交叉、权责不清。目前，我国许多地区已经推行了水资源统一管理的水务局模式，在水利部门的原有职能基础上再加上供水、节水和排水的行业管理职能，但是，仍然与建设、环保等多个部门存在着职能交叉，如污水处理方面就与环保部门有着很多的交叉。二是目前尚未形成健全完善的水资源价格体系，长期以来的政府定价过低严重抑制了价格杠杆作用的真正发挥，直接影响到用水单位（户）节水的动机与意愿。同时，城市自来水、中水比价关系也不利于水资源合理的调配。三是对于节水、污水处理项目重视程度不够，导致很多城市建设项目缺乏节水和污水处理设施。另外，对于一些节水、污水处理项目的审批周期较长，致使个别项目在申报时的规格，待项目批准落实后，已难以满足实时的应对容量需求。四是水务管理队伍素质有待提高。由于水务工程维护人员多为编外员工，人员流动变化较大，并且文化层次相对较低，严重影响了供水工程的管养维护。五是相关的法律法规及其配套实施细则不到位，使得管理缺乏依据或者由于缺乏有针对性的实施细则，影响了已有法律法规的可执行力。
一是不断开拓城市的来水源。首先，要鼓励城市建立雨水收集系统，充分利用雨洪这一重要的水资源；其次，要把再生水利用作为开拓城市来水源的一个重要方向，加强城市中水回用系统建设，为中水利用创造基础条件；最后，鼓励在一些沿海城市开展海水淡化的研究与推广利用。
二是尽可能地提高水资源的循环利用效率。采用高新技术和先进适用技术对现有水耗大、排污多的项目进行节水技术改造，提高企业内部用水的重复利用率；严格实行建设项目的节水设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，并且建设项目实施阶段，更要强化节水及水循环利用的具体落实；另外，还要加强城市居民生活用水中的节水仪器的推广与利用，提高城市居民生活用水的效率。
三是加快推进水价改革，发挥水价的市场调控作用。合理调整居民生活用水水价，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。推行工业和服务业用水超额累进加价制度，创造条件，加快居民用水阶梯水价的试点与全面推进工作，调整自来水、中水价格比例，充分发挥水价在节水中的经济杠杆作用，力促用水单位（户）自觉提高节水意识。
一是提升城市的污水处理能力。加快城市污水处理设施的建设与全面升级，提高城市污水的集中处理率，要采取行政、法律、市场相结合的方式，可考虑运用利益补偿机制和合理确定污水处理收费标准等，保障污水处理厂的建设和市场化运行；加强污水管线的建设与改造，提高污水的回用率。
二是强化城市水环境保护。首先，依法取缔饮用水水源保护区内的违法建设项目以及污水排放口。其次，坚持污染物排放总量控制，在削减污染物的同时补充生态环境用水，逐步改善水环境质量，恢复和保护水体生态功能。最后，加快制定并落实对水源地的生态补偿机制。当前由于缺乏相应的生态补偿机制，水源保护地人民群众的利益未得到有效补偿，导致在水务执法中的冲突摩擦事件时有发生，应抓紧制定相应的生态补偿机制，通过现金补贴或其他方式对于利益受损群体进行明确合理的补偿。
三要加强宣传，强化居民节约保护水资源意识。通过对城市水情的介绍与宣传，提高居民的水忧患意识、节水意识和水资源保护意识，广泛动员全社会力量参与到水资源节约与保护行动中来。
（三）提高对城市新建项目水资源论证的重视程度，力促建立节水型产业体系
要牢固树立根据城市水资源的承载能力实行以水定产、以水定发展规模的意识。具体来看：一是高度重视建设项目审批的水资源论证。特别是在一些缺水城市，在城乡建设项目规划及立项阶段，就要强化水资源保障支撑能力综合论证，明确建设项目水源利用的条件，将水资源论证作为项目获批的重要判断标准。二是完善用水总量控制和定额管理制度。对用水大户建立监测监管机制，对于总量已达到或超过标准的暂停审批建设项目新增取水，对于用水总量接近控制指标的地区，暂停审批建设项目新增用水，引导将产业布局与用水总量紧密挂钩，鼓励发展能耗小、水耗小、排污少的高新技术产业和环保型产业，严格控制高耗水型项目的发展。三是加快节水、治水等项目的审批进度。在不影响正常审批程序的前提下，不断提高审批效率，避免出现因审批时间过长影响项目实施方案执行效果的情形。
四是强化监管考核，建立明确的管理责任和考核制度。完善目标考核体系和考核奖惩办法，形成完整的管理责任体系，明确责任主体，加强信息核查，确保管理制度得以真正落实。
（四）加快构建多元化的融资体系，保障城市水利基础设施建设
针对水资源行业的水源防护、防洪、供水、排水、水环境、再生水利用、节水等各个方面工程的不同性质和不同环节，明确政府与企业的主体责任，充分调动各方的积极性，更好地为城市水务行业健康发展提供资金保障的同时，要注重构建多元化的融资体系。具体可以：一是继续加大公共财政资金的投入。在保证将土地出让收益的10%保证投入城市水务行业外，尽可能地加大公共财政的投入力度，鼓励通过发行市政债券等方式，多方筹集资金。二是引导金融机构资金的投入。鼓励与引导银行信贷、融资租赁公司等金融机构资金加强对城市水务项目的投入。三是加强社会资金的引入。在城市水务行业的一些领域和环节，在政府资金的引导下，可以采取BOT、BT、项目代建制等多种方式，吸引社会建设资金的投入。
（五）加强相关法律法规建设，提升水资源管理能力
一是完善相关的法律法规。尽管已经颁布了一些城市水资源管理的法律法规，但各个地区的水资源差异较大，因此，敦促各地因地制宜出台相关的配套实施管理办法与细则，保障法律效力的正常发挥。另外，在一些如节约用水、排污权交易等方面仍然缺乏一些法律，应该逐步加以完善。
二是厘清相关部门的责任，改变多头治水的局面。对涉水事务进行统筹考虑，强化水务统一管理，推行建立集防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用一体化管理的水资源管理模式。
三是加强水务管理队伍建设。首先要加快推进水利工程维护管理改革，按照公益性、准公益性和经营性三种标准对水务工程管理单位进行分类，推动定岗定编改革，逐步实行聘用制，提高水务管理人员的积极性。另外，要注重提高水务工作人员的业务素质，加大管理人才、专业技术人才、技能人才、基层水务人才的培养与引进力度。
（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）
