农村土地三权分置是继家庭联产承包责任制后的又一制度创新，两者一脉相承，都是在总结农民群众实践的基础上逐步转化为全国性政策。同时，两大制度创新产生和实施的历史背景、时代条件不同，在落实三权分置的过程中，一定要坚持市场导向，着力健全促进其自我实施的体制机制，确保充分发挥政策创设的积极作用。
三权分置源于市场经济环境下实践需求的推动
上世纪七八十年代实行联产承包责任制，同样源于农民群众的实践创造，但当时处于计划经济时代，无论是改革前的生产队还是改革初期的承包农户，其农业生产经营行为都附属于计划种植、统购统销的宏观调控。因此，联产承包责任制的变革，主要体现了短缺经济的时代特征，其绩效更多地表现为刺激产量的提高，离通过市场优化配置资源还有很大的距离。与承包制相比，三权分置孕育于社会主义市场经济环境，其实质是典型的诱致性制度变迁。在承包地流转形成的三权分置格局中，流出承包地的农户可以获得租金收入，并因其劳动力的解放而获得非农就业收入;新型农业主体则可以通过扩大经营规模提升农业效益，在同样的承包土地上获得比支付租金更高的农业生产经营收入。可以说，通过土地经营权流转，流出农户和新型经营主体都获得了好处，政府也可以实现促进二、三产业发展，提升农业规模经营水平等政策目标。因此，这是一个市场经济条件下各方共赢的帕累托改进。实践中，三权分置最早在经济发达地区出现也说明了这一点。如上世纪90年代中期，浙江一些地区就已经给新型经营主体发放流转土地他项权证，在山东枣庄等一些农村改革试验区也给流入方发放流转土地使用权证。因此，如果说承包制率先在比较贫困的农村突破，是因为太穷太苦，受生活所迫、逼上梁山，主要体现社会发展规律的话，三权分置最早在经济发达地区出现，则是因为非农就业机会增多，是市场配置资源的必然结果，主要体现了市场规律的作用。
三权分置的政策取向是发挥市场在农地资源配置中的主导作用
实行家庭联产承包责任制，将农民集体的土地所有权与农户的土地承包经营权两权分离，主要是为了调动农民群众的生产积极性，解决温饱问题。两权分离的实施，主要是农村集体经济组织内部的事情，由农民群众按照国家法律政策平均承包集体土地，更多地体现了生产资料分配的公平性。实行三权分置，是以两权分离机制的确立为前提，其创新之处主要在于赋予经营权相对独立的权能，并允许各类市场主体按照竞争法则配置土地经营权，以推进农地资源的优化配置，促进土地适度规模经营和现代农业发展。集体所有权与土地承包经营权的分离，主要体现在农村集体经济组织内部的生产组织方式的变化。而三权分置中经营权的放活，则超越了传统集体社区的边界，只要给的流转价格合适，无论是否本集体经济组织成员，都可流转到土地经营权发展农业生产。
落实三权分置要着力健全市场导向的自我实现机制
如前所述，三权分置源于市场经济环境下的实践需求推动，政策目标是促进农地资源的优化配置，落实三权分置也一定要坚持市场导向，着力健全相关保障制度，为其自我实施创造良好的外部环境。
第一，就流转内容而言，经营权的权能多少应由市场主体自行决定。与农户承包权权能由法律规定不同，经营权的权利内容应由流转双方协商确定。这主要是因为，不同经营主体利用流入土地从事的产业不同，对土地租期、改善农田设施、培肥地力等方面的要求各异，国家不可能通过整齐划一的方式规定所有经营主体获得的经营权内容。把权力交给市场，让双方通过签订流转合同来约定，以适应农业生产实践对土地权能需求的丰富性、多样性。因此，政府也不宜直接颁发经营权证书，因为不可能设计一个包罗万象的证书式样，可以涵盖成千上万新型主体的各种需求。到底流转多少权能，让流转双方自己权衡，流转的权能少，租金就可能低一些，流转的权能多，租金就可能高一些。
第二，就流转进程而言，承包土地经营权流转率多高要遵循市场规律。我们搞承包制，实行两权分离，强调的是公平，遵循的是公开、公平、公正的原则。在实施时就要求步调一致，充分保障农户的土地承包经营权。现在实行三权分置，强调的是效率，遵循自愿、有偿、协商的原则。在实施时，就要坚持因地制宜、因势利导，体现差异性、多样性，不能依靠行政命令要求某地在什么时候达到多高的流转比率，更不能要求流转率达到100%。
第三，政府的任务主要是做好制度设计和权利保护工作。强调市场机制在落实三权分置中的主导作用，并不是说政府在其中无所作为。实施三权分置需要政策法律的保障和引导。要尽快完善土地承包相关法律政策，维护好农民土地集体所有权、农户土地承包权，在此基础上平等保护流入方依流转合同取得的土地经营权。同时，要通过健全土地经营权流转市场、培育市场中介组织等方式，为流转双方提供信息发布、政策咨询、价值评估等服务，为三权分置有序实施提供重要保障。
(作者系农业部经营管理司副司长)
