作者简介：齐卫平，华东师范大学终身教授，博士生导师，qwpsh@126.com。上海 200241
内容提要：制定公共政策需要发扬协商民主。协商民主对公共政策制定的作用在于可以优化公共政策的议程设置、完善公共政策制定过程以及促进公众参与和诉求表达，最终形成政策共识。创新协商民主影响公共政策制定的方法，必须加强政策制定过程中公共议题提出和形成的民主协商;努力在公共政策制定中兼顾协商民主各种诉求表达的合理性与合法性;强化公共政策制定中协商过程的公开性和协商意见的透明化;树立公共政策制定中决策型协商的理念。
标题注释：本文系上海市社会科学创新研究基地“党的执政能力建设研究方向”的阶段性成果。
党的十八大以来，社会主义协商民主研究得到大力推进，党中央相关实施意见的颁布，丰富了研究的理论视阈。社会主义协商民主与国家治理现代化有着密切关系，如何将协商民主融入到公共政策制定过程，在科学决策、民主决策中发挥好协商民主的作用，是一个崭新的研究课题，值得深入探讨。
认识公共政策与协商民主的关系，首先要准确把握公共政策的含义和特性。公共政策是涉及资源配置和利益分配的社会政策，其主要特性就是公共性。政策在中国共产党的治国理政中发挥着十分重要的作用，甚至可以说形成了一种政策思维，一切工作都是以政策为尺度，照政策办事。但长期以来我们头脑中的政策概念往往带有浓厚的政治色彩，缺乏政策的公共意识。这是革命战争时期阶级斗争传统思维惯性所致，在特定时期有其运作的环境，但却隐藏着政策违背实际的危险，难以成为公众意志的体现。
所谓公共政策，一般是指公共权力机关经由政治过程所选择和制定，为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案，简单地说，就是指涉及社会公众利益的决策。在许多西方学者的理论研究中，公共政策主要与政府密切相关。詹姆斯·安德森认为，政策就是“由一个或一批行为者为处理有关问题或事务而采取的一种有目的的行动过程”，“公共政策是那些由政府机构和官员们制定并执行的政策”。①托马斯·戴伊也提出了一个相似的定义，他认为“公共政策就是政府选择做哪些事情而不做哪些事情。政府要处理许多事务：调节社会内部的冲突;组织内部社会与其他社会进行斗争;向社会成员分配多种多样的象征性奖励和物质性服务;以税收的形式，从社会中汲取资金。因此可以说，公共政策调节社会行为、组织官僚机构、分配利益、征税，或者同时完成这些任务。②相对来说，中国语境下的政策是一个含义很宽泛的概念，可以作各种类型的划分。如从影响范围来看，有全国性政策或地方性政策;从涉及领域来看，有经济政策、文化政策、教育政策和卫生政策;从制定主体来看，有党的政策、政府政策等等。虽然这些分类的角度不同，但基本都涉及到一定地域甚至全国范围内的公众利益。突出政策的公共性是现代国家治理的必然要求，也体现了中国共产党治国理政理念的转变。
制定公共政策作为一种权力行使行为，必须要以权力的获得为前提。那么，谁拥有这样的权力，如何获得这样的权力?作为对小国寡民下直接民主的反动，约瑟夫·熊彼特通过重新定义民主给出了答案。在熊彼特看来，民主是这样一种方法，“就是那种为做出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票取得做出决定的权力”。③我们看到，就程式而言，现代社会中的公共政策制定与选举民主相连，与协商民主并无直接的关系。但是，选举民主的缺陷正在于，它无法保证那些在选票竞争中获胜的人毫无偏私地做出符合众人利益的决策。不仅如此，当公众利益遭到损害时，人们甚至无法马上撤换他们的代表。在《社会契约论》中，卢梭曾对英国的选举民主进行了无情的嘲讽，他认为“英国人民自以为是自由的;他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的;议员一旦选出以之后，他们就是奴隶，他们就等于零了”。④因此，从维护政策公共性特征、提升公共政策合法性的角度来看，“注重选举政府领导人的选举民主就不如注重决策过程合理化的协商民主更重要。后者显然更有利于集思广益、促进共识，更有利于公共政策合理性和合法性程度的提升，因而也更有利于共同体的稳定和发展”。⑤
中国社会主义民主的本质是人民当家作主，以人为本、执政为民是中国共产党的宗旨，政策制定要充分体现公共性，是社会主义民主政治的内在要求。邓小平说，党的一切政策以人民群众赞成不赞成、答应不答应、满意不满意为标准，这是对公共政策特性的质朴表述。党在治国理政实践中关于公共政策制定的民主思想十分鲜明，提出“科学决策、民主决策、依法决策”的要求，十八届三中全会更进一步提出，要“推进协商民主广泛多层制度化发展……在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。⑥这些思想都内含着公共政策与协商民主关系的内在机理。
协商民主作为中国社会主义民主独到、独有的优势，它的重要意义之一，就是连接了公共政策制定与民众诉求满足的关系，为解决赋权制度下人民参与公共政策制定搭建了平台。在党治国理政的理论和实践逻辑中，权由民所授决定着情为民所系，权为民所用，利为民所谋。然而，人民授权后权力独立运作的规则使它在过程上与人民分离开来，政策的公共性可能因此而受到损害。现实生活中，政策制定与特殊群体利益相捆绑，或者合法不合理的现象，甚至公共政策违背民众利益而引起众怒，都是权力运作常常发生的事情。这些问题仅靠选举民主单一形式无法解决或不能有效解决，协商民主的价值在于它有助于克服选举制度下间接民主的局限，以公共政策制定过程中吸纳民众诉求的直接民主来体现政策的公共性。这就是两种民主形式比一种民主形式更好的道理。由此而言，发挥好协商民主对体现政策的公共性意义重大，制定公共政策需要发扬协商民主。
从制度规范看，决策权掌握于公共权力机关，公共政策是获得民众授权的公共权力机关行使权力的结果，而协商民主不具有权力属性。选举民主与协商民主在公共政策制定上的功能差别产生了两者不同的效用。研究者认为，选举民主与协商民主不能截然分开，中国社会主义民主政治发展中，选举中也有协商，协商中也有选举。这个观点理论上是成立的，但这两种民主形式实践功能和效用的差别，隐藏着公共政策制定的张力。正确认识协商民主对公共政策制定的作用，必须从功能和效用上准确把握协商民主的定位。
首先，协商民主有助于优化公共政策议程的设置。任何一个社会都面临着各种各样的问题或挑战，特别是对中国这样的超大规模社会来说更是如此，但政府应对挑战的各种资源却是有限的。在制定公共政策以解决现实问题时，政府必须做出取舍。在单纯的选举民主体制下，民众虽然可以每隔几年选举一次“决策制定者”，选举之后，则很少能影响决策者针对何种问题、制定什么样的政策，不仅造成民主止于选举的尴尬局面，政策偏离公众利益的可能性也大大增加。但是，由于“决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大，因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会”。⑦正如巴查赫(Peter Bachrach)和巴热兹(Morton Baratz)在《权力的两张面孔》一文中所说的那样，“能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面”。⑧就中国来说，有学者提出存在六种公共政策议程设置模式⑨，将协商民主贯穿于公共政策制定的全过程，意味着民众不仅可以参与讨论党和政府已经拟定要解决的问题，而且参与讨论要解决的问题的优先次序，轻重缓急。民众不仅应当参与有关特定问题的决策过程，甚至有必要参与决定针对什么问题制定相应政策。特别是一些事关民众日常生活的问题，民主协商有助于找出人们真正关心并迫切希望解决的问题。表面上看，这样做会影响党和政府的决策效率，实际上，这样做恰恰能够使党和政府发现真问题，制定有效对策。改革开放前的历次政治运动中，不与民众协商，不顾社会实情，仅凭个别领导人喜好而“迅速”制定的一些政策，不仅未能为人民谋利，反倒造成伤害，最终带来的只能是人民群众的变相抵制甚至是公然反对。这正如李普哈特批评的那样，“快速做出的决策未必就是明智的决策”。⑩因此，通过民主协商的方式，党和政府与参政党、人民群众、企业和社会组织共同商讨确定需要解决的问题，设置政策议程，将比以往那种单由党和政府主导的政策议程设置模式更具优势，在此前提下制定的公共政策也更能赢得民众的认同与服从。
其次，协商民主有益于完善公共政策制定过程。议程设置之后，便是针对具体问题的公共政策制定。公共政策制定涉及公权力的民主运作，民主规则要求公共政策制定必须具有程序化过程。按照现代决策理论，一个完整的决策过程一般包括：信息收集→方案设计→方案评价→方案抉择。这四个阶段揭示的只是程序过程，对公共政策制定来说，其实重要的不是过程性的次序，而是其提出缘由、问题目标、客体范围以及实施风险等的考量。就这四个阶段而言，处于末端的方案抉择是决策的最后一道程序，完成这道程序必须经由选举民主的形式，但前面三道程序如何完成则是决策的关键。与方案抉择阶段的结果形成相比，信息收集、方案设计和方案评价阶段的民主运作难度更高、困难更大、情况更复杂。现实中拍脑瓜决策、凭主观想象决断、关在办公室里作决定的情况并不少见，一些公共政策刚出台就遭遇实施困境，重要原因就是前面三道程序的忽略和粗糙。协商民主的意义在于，它能够最大程度的发挥利益相关者的积极性、主动性，收集相关议题的信息，提升公共政策制定中的信息质量。在政策方案的设计和评价中，通过民主协商的方式，集思广益，群策群力，贡献智慧，为最终选择最优方案打下基础。特别是当今社会，人类面临越来越多的风险，将广大民众排除在外，由公共权力机关及其成员进行“关门决策”已经无法适应社会的发展。“人类应对风险的方式导致新的民主治理形式出现。风险社会的出现赋予人类加深和拓展民主的机会，即构建基于公民参与、理性审视、公开讨论基础上的协商民主……民主政治不能局限于自由民主的常规政治体制之中，而要在由更广泛的社会民主所搭建的协商讨论之中开放”。(11)在公共政策制定的前三道程序中充分发挥协商民主的作用，是优化公共政策制定，维护和实现公共利益的保证。只有如此，才能保证公共政策制定的科学性、民主性。
最后，协商民主能促进公众参与和诉求表达，最终形成政策共识。埃尔斯特指出，协商民主的“民主性”体现在“在集体决策的过程中所有受其影响的人或他们的代表都能够参与进来”。(12)社会主义民主实践中，人民当家作主不是一句空话，它具体表现在人民参与管理国家和社会生活的方方面面，公共政策实现好、维护好、发展好广大人民群众利益则是实质内容。社会主义协商民主作为一种民主形式，最主要的功能是诉求表达，让社会公众对公共问题的各种意见充分表达出来，它对公共政策制定并没有强制性约束力。协商民主不能决定公共政策，其作用只是影响。甚至有的时候是，“往往协商的结果是弹性的，而不是刚性的，即必须执行的。弹性给予政府某种空间来调整政策，在尊重民意的大前提下，政策必须考虑到上级政府的需求，又要兼顾专家的意见或企业家的利益，由此而产生一个折衷的兼顾各方的政策”。(13)但我们决不能因为协商民主这样的功能限度而否定它在公共政策制定中的重要意义。正如习近平指出的那样，“通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的”。(14)这个论述对认识协商民主在公共政策制定过程中的作用很有启迪，它告诉我们，公共政策制定的结果虽然来自于选举民主的形式，但协商民主形式不可或缺。公共政策制定是人民参与国家生活和社会生活管理的具体内容，民主协商的过程就是实现人民当家作主的过程。也只有在广大民众切实表达了自己的政策诉求、参与政策制定的前提下，他们才有可能在理性沟通之后，达成政策共识。
协商民主有助于优化公共政策的制定，特别是促进公共政策的“公共性”，使其更加符合广大人民群众的利益和诉求。但是，现实生活中，公共政策制定中协商民主的实践还远未达到尽如人意的地步，人们就社会主义协商民主在政策制定中的意义和作用还在争论。例如，有的海外学者慨叹中国地方层面的协商与决策的关联性无法向更高层面上扩展(15)，当然也有人强调，这种认为中国的协商民主只能存在于较低政治层面上的观点，“与协商民主理论的内涵是相反的，也不符合中国的政治实践。中国的协商民主事实上存在于各个政治层面”。(16)无论是褒扬还是担忧，甚至是批评，中国的社会主义协商民主总还是要在公共政策制定中发挥其应有的作用，我们可以从以下几个方面，利用协商民主来优化公共政策的制定：
第一，加强政策制定过程中公共议题提出和形成的民主协商。每项公共政策都有针对性，它的制定缘由来自于公共议题的形成和提出。由于决策权掌握在公共权力机关，公共政策主要受公共权力机关的影响。特别是在中国，中国共产党的长期执政地位，很多时候决定了其在公共政策议题形成中的支配性地位。有学者指出，“在多数情况下，党的有关组织拥有政策的实质决定权，政策问题的提出，主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机关内部的制定性信息收集系统”。有些时候这也带来了“政策问题界定的准确性差、公民参与政策选择的渠道少、政策选择的随意性较大”(17)等缺点。近些年来，不少地方政府在制定政策前也会采取“听证会、咨询会”的方式来获得公众意见，但“一般常见的是，政府决策在先，政府已定价格、政府已定市场地址等，然后召开听证会或协商会议，协商的结果有可能只是论证政府决策的重要性，或适当修正某些东西”。(18)必须肯定，党和政府绝大多数公共政策制定都反映了解决社会普遍问题的要求，但也不排除一些公共政策忽视公共需求的可能，否则就不会有公共政策引起争议甚至激起众怒的事情发生。从公共政策制定看，一般有两种情况。一种是少数人动议，形成共识后得到多数人支持，然后形成公共政策。另一种是多数人动议，少数人反对，但由于公共权力机关主导以及结果的程序规定，多数人动议不能形成公共政策。这两种情况都是正常的，但公共议题是把握社会公共需求的切入点，不管是多数人动议还是少数人动议，必须加强协商民主对公共政策议题形成和提出的影响。改革开放以来，特别是进入21世纪以来，中国经济快速发展，阶层分化加剧。不同阶层、不同群体所关注的社会问题各有道理，但很多时候政策诉求却相互冲突，党和政府必须使有限的资源尽可能照顾到最广泛的社会群体的利益诉求。这就要求党和政府在制定公共政策之前，首先要加强不同阶层、不同群体之间的沟通，通过民主协商的方式来确定最为紧迫的公共政策议题。
第二，努力在公共政策制定中兼顾协商民主各种诉求表达的合理性与合法性。协商民主影响公共政策制定的作用在于表达利益诉求，一些诉求无论看起来是正当的还是不正当的，存在就具有合理性。公共政策制定绝对不能发生合理不合法的错误，依法执政要求严格按照法定程序进行公共政策制定。然而，制定什么样的公共政策本身不是由法律来规定的，合乎法定程序但却不合理的公共政策也必须加以避免。这里说的合理，意思是公平公正。法律讲公平公正是面向全社会而言的，而每个人情况各不相同，法律不可能兼顾所有人的具体情况，因此，合法与合理不是完全对等的。公共政策制定首先必须遵循法定的程式规范，但也必须重视合理性要求，防止将合法与合理割裂起来，以合乎法定程序而背离民众的合理要求，这样的公共政策不大可能得到人们的真正服从。协商民主有利于兼顾公共政策制定中的各种诉求，保证公共政策制定最大限度地符合民众的合理性要求。哈贝马斯认为，“只要任何一个具有言语和行为能力的主体都被允许平等地、自由地参与对话，免除了权力的干预和暴力的威胁，并能说出满足真实性、真诚性和正确性这三项有效性要求的话语，那么，这些交往主体之间通过对话的反复认证与协商，就能达成广泛的‘话语共识’”。(19)只有不同社会群体，尤其是那些直接受政策影响的利益相关者，有机会自由而平等地说出自己的想法，表达自己的合理诉求，这些想法和诉求在公共政策中得到切实的尊重和体现，他们才会真正地理解和遵守相关的公共政策。
第三，强化公共政策制定中协商过程的公开性和协商意见的透明化。协商是一个博弈的过程，有问题需要协商，就意味着有不同意见的交锋碰撞。各种意见反映着不同的利益诉求，哪一种意见占主导或起决定性作用，可以分出博弈的结果。但协商不是决策，博弈过程有三种情况。一是协商成功，不同偏好转化成为共识;二是基本成功，多数人形成普遍意见，少数人保留自己的观点;三是不成功，各种意见相持不下，不能达成基本的统一。前两种情况有利于公共政策顺畅地制定，后一种情况导致公共政策制定的困境。协商民主对公共政策制定的影响不仅要体现为多数或普遍意见对政策抉择的推动，还要体现为少数和不同意见对政策抉择的帮助。协商民主是否充分和有效，人民群众民主管理和政治参与的知情权是关键，要使协商的形式参与变成过程参与，必须使协商过程和协商意见公开化、透明化。“公开性能够使公民审视协商过程。通过使支持政策的各种理由公开化，人民就能够对这些政策的前提和含义提出疑问。他们就有机会评论这些协商并指出可能的矛盾和事实上的疏忽。因此，公开性条件能够强化这样的观念，即每个人都有权知道和评判具有集体约束力政策的理论根据。”(20)公共政策制定中，协商情况应形成备忘录，让社会和群众充分了解公共政策制定中为什么做出这样的抉择，而不是那样的抉择，取此舍彼的道理在哪里。公开而透明的民主协商的意义还在于，它可以使人们了解别人的观点和诉求，发现利益共同点，或者在一定程度上修正自己的利益诉求以求得相对一致。马克·沃伦认为，“协商论理如能公开进行了，就可能创造或显示共同利益。简而言之，如果民主制度能促成公开协商，当可促成利益、偏好和观点的变化，这可能是解决政治争端所必须的。”(21)协商过程的公开化和协商意见透明化，还有助于提高责任性，使参与协商的主体认真对待每一次机会，协商之前切实做好问题调查，协商过程中能够做到有针对性的发言，增强民主协商的能力。
第四，创新协商民主协商形式，树立公共政策制定中决策型协商的理念。切实的协商既需要平台，也需要恰当的形式。习近平在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中指出，“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”(22)社会主义协商民主制度体系决定了其形式的多样性，但必须避免形式主义。尤其是对公共政策制定来说，形式主义的协商民主会损害决策的公信力。以往实践中，咨询型协商、沟通型协商、主导型协商的情况比较多，这些类型的协商固然需要，但创新公共政策制定中决策型协商民主形式十分必要。这里说的决策型协商，意思是把协商结果落实为决策，这就要求协商的过程没有事先的先入主见，不带有任何预设方案。协商虽然不直接产生决策结果，但应防止协商和决策两张皮，为形式而协商，协商过过场，决策另码事。公共政策制定取决于协商情况，使协商和不协商不一样、说了不是白说成为协商民主的常态，才能有助于增强协商民主的公信力。在既有的协商形式之外，应当认真对待基层人民群众中那些行之有效的协商方式，对之进行总结、提炼，进一步丰富中国特色社会主义协商民主体系，并用之于公共政策制定之中。
注释：
①罗伯特·古丁、汉斯—迪特尔·克林格曼：《政治科学新手册》(下)，生活·读书·新知三联书店，钟开斌、王洛忠、任丙强等译，2006年，第791页。
②托马斯·戴伊：《理解公共政策》(第11版)，孙彩红译，北京大学出版社，2008年，第1页。
③约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，商务印书馆，1999年，第395-396页。
④卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，2003年，第121页。
⑤马德普：《协商民主是选举民主的补充吗?》，《政治学研究》2014年第4期，第18-26页。
⑥《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日第1版。
⑦王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期，第86-99页。
⑧Peter Bachrach and Morton Baratz,"Two Faces of Power",American Political Science Review,Vol.56,No.4(1962),pp.947-952.
⑨六种模式分别是：关门模式，动员模式，内参模式，借力模式，上书模式和外压模式。见王绍光《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期，第86-99页。
⑩阿伦·利普哈特：《民主的模式：36个国家的政府形式和政府绩效》，陈崎译，北京大学出版社，2006年，第191页。
(11)陈家刚：《风险社会与协商民主》，《马克思主义与现实》2006年第3期，第95-105页。
(12)Elster,Introduction,In Jon.Elster(ed),Deliberative Democracy,Cambridge:Cambridge University Press,1998,pp.1-18.
(13)何包钢：《怎么联系决策与协商》，《学习时报》2008年7月14日第5版。
(14)习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日第2版。
(15)何包钢：《怎样联系决策与协商》，《学习时报》2008年7月14日第5版;乔纳森·安戈、陈佩华、(香港)钟谦：《中国的基层协商民主：案例研究》，王可园、毛建平编译，《国外理论动态》2015年第5期，第71-81页。
(16)蒋政：《协商如何联系决策——与何包钢先生商榷》，《探索》2008年第6期，第179-183页。
(17)中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学亚洲管治研究中心：《中国公共政策分析》，中国社会科学出版社，2003年，第273页。
(18)何包钢：《怎样联系决策与协商》，《学习时报》2008年7月14日第5版。
(19)张翠：《民主理论的批判与重建——哈贝马斯政治哲学思想研究》，人民出版社，2011年，第96页。
(20)乔治·瓦拉德兹：《协商民主》，何莉编译，《马克思主义与现实》2004年第3期，第35-43页。
(21)马克·沃伦：《协商性民主》，孙亮译，《浙江社会科学》2005年第1期，第14-27页。
(22)习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日第2版。
