深化行政审批制度改革，是促进国民经济提质增效、培育发展新动能、保持经济持续健康发展的迫切需要。以行政审批事项内容为核心，依据权力传导的不同路径特点，大致可划分为取消、转移、下放三类，由此形成基于各自改革目标的分析框架。通过简政放权、放管结合、优化服务，进一步激发市场主体活力、优化政府权责配置、完善社会组织功能。
简政放权的再审视：“简”≠“减”
精简审批事项既是行政审批制度改革的核心，也是行政管理体制改革的基础。是否有利于政府职能转变，关键在于行政审批的实施领域和管制程度。取消审批事项，就是为了“把错装在政府身上的手换成市场的手”，减少对市场主体的准入限制。下放审批事项，则是为了“把装在中央政府身上的手放回到地方政府身上”，优化各类审批的烦琐流程。与此同时，根据经济社会发展实际，也会遵循严格的法律程序增加审批事项，比如在环境保护、食品安全、消费者权益维护、知识产权保护等方面。纵观本届政府推进的行政审批制度改革，特别是针对审批事项调整方面所采取的做法，体现了以法律为遵循、以精简为手段，先难后易、重在实效、协同推进的调整特点。
简政放权表面上是在做审批事项的“减法”，实质上是在做体制重构、规则重建的“加法”。具体来说，体制机制包括适应新形势要求的市场监管、适应权力接管的财权事权匹配、有利于营造良好市场环境的激励约束等;规则包括确保交易公平、双方交易不对第三方利益造成损害、公开透明简化的办事流程等。由此可见，审批事项的背后是各种利益关系的综合博弈、法律关系的复杂调整以及相应人力、物力、财力的配置调整。深化行政审批制度改革是一项系统工程，取消和下放行政审批事项仅仅是一个开端，它涉及市场、政府、社会三个层面，分别对应不同的改革目标，并将法治思维贯穿于改革全过程，体现了改革的综合性。
激发市场主体活力：“大众创业、万众创新”
行政审批制度改革的目的是充分释放各类市场主体的积极性、主动性和创造性。改革质量如何，最终取决于政府的服务水平能否跟上市场和群众的需求，能否给群众带来实实在在的红利。因此，政府应尽可能缩小管理权限、减少行政干预，要在由市场主体自主决定的微观经营活动领域取消一批行政审批事项，最大限度减少对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等方面的干预，让市场在资源配置中起决定性作用。特别是在企业设立登记和项目投资方面，需要深入研究企业投资管理体制、各类资质资格评审认定、商事制度改革等深层次问题，不仅要从如何减少相关审批事项上下功夫，还要从如何进一步优化办事流程、整合服务资源上寻求突破。
完善市场监管体制既是对政府依法履行市场监管职能的要求，也是行政审批制度改革的重要内容之一。在减少行政审批、废除一些行政许可和非行政许可事项的基础上，政府要在反垄断和反不正当竞争、行业准入壁垒、公共服务等领域加强事中事后监管，特别是要唤醒承担监管职能的政府部门，把更多精力用在指导服务和市场监管上，为“大众创业、万众创新”营造良好的监管环境。一方面，以法定程序和规则对市场主体行为进行干预，确保监管的公开、透明、可问责。另一方面，不断创新市场监管机制，进一步完善监管体系、提高监管能力。即便是对某一事项取消行政许可，也并不必然意味着政府不再干预，而可能只是监管手段的重新选择和监管机制的创新发展。
优化政府权责配置：权力传导中的秩序重构
行政审批事项下放过程伴随着政府职能和审批权限的下放，涉及各级政府职责权限的重新配置和调整。如何科学合理界定不同层面政府的权力与职责，是权力传导过程中良好秩序重构的关键所在。因此，要在建立权力清单的同时，按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项。针对不同岗位明确各自责任，分级细化责任归属、确定具体责任承担者，做到责罚措施具体化。只有形成全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，将责任义务跟手中的权力有机结合起来，权力清单才能真正体现公开的价值，取得公开的效果，真正做到还权于众、还权于民。
权力秩序重构必须依据权责法定原则，正确处理好政府间纵向关系和横向关系，确保审批事项后的权力传导顺畅有序，防止在新一轮行政审批制度改革中继续把审批作为增加部门权力和利益的手段，杜绝出现“权力阻点”和“权力真空”。从纵向关系看，权力下放不以部门主观意志为转移，特别是那些含金量高、权力性强的职能下放更应做到同步配套，不断强化地方政府能力建设。从横向关系看，地方政府及其部门要有一套管用的权力接管机制，必须充分考虑下级部门权力承接的不同方式，同时加强外部和内部监管，使之履职责任明确、上下衔接紧密、程序公开透明。
完善社会组织功能：充分竞争下的服务提质
行政审批制度改革的另一个重要指向就是建设“小政府、大社会”。通常来说，指的是政府权力与社会权力重新配置这一层面，即将特定权力从政府权力转化为社会权力，由行业协会等社会组织来行使。这是一个还权于社会、还权于民众的过程，同时也是政府自我限权、自我革命的过程。因此，必须重视社会组织改革，规范和引导中介服务，不断完善提升社会组织功能，以满足行政审批制度改革转移承接的需求。随着行政审批改革力度的不断加大，从有审批权部门转移出的权力如何真正转化为公开、透明的社会服务事项，这是社会组织层面需要回答的重要问题。
行政审批事项转移给社会中介组织，必须坚持法治原则做到事前脱钩，不仅包括组织依附、人事管理等方面的脱钩，更重要的是把中介服务全面推向市场。除个别中介服务需要有特定资质要求外，一律由企业、公民自行选择。凡是社会组织能够“接得住、管得好”的事项，都要从政府部门手中转移出来，逐步剥离政府包揽和直接从事的社会管理事务职能。与之相配套的是，全面清理规范行政审批中介服务，特别是针对目前行政审批中介服务市场政企不分、政府无据干预较多、垄断严重与收费混乱等问题进行清理规范，逐步实现确需保留事项的合法合规性。在此基础上，还要积极培育和发展各类专业性的社会组织，发挥社会组织在社会管理和公共服务中的作用，进一步提升中介服务意识和服务质量。
深化行政审批制度改革：总体思路与方向
当前和今后一个时期，深化行政审批制度改革的总体思路是：以群众需求为导向，紧紧围绕群众反映突出的问题，充分发挥中央和地方两个积极性，坚持简政放权、放管结合、优化服务协同推进。在深入推进简政放权的基础上，更加注重监管机制创新和服务质量提升，通过寓管理于服务、以监管促转型，不断提升政府治理能力，更好地满足人民群众和经济社会发展需求，真正构建与现代国家治理体系相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。
深化以放管服为重点的行政审批制度改革，要从取消下放审批事项逐渐转为规范审批行为和优化权责配置，在下放审批权的同时强化监管服务，努力在强化改革联动、减少行为冲突、提高有效激励上取得实效。今后改进的重点方向：一是引领简政放权纵深发展，通过对已有成效的自我检视，促使审批事项调整规则逐步定型，审批权限设置更加科学合理;二是抓住放管结合关键环节，重点在政府职能体系优化、基层政府能力提升、政府干预行为创新三个方面统筹谋划;三是不断优化政府服务模式，更加注重社会中介服务和政府便民服务，进一步提升各级政府官员的服务和责任意识，探索建立以群众满意度为根本导向的政府绩效评价机制。
(作者单位：国务院发展研究中心)
