改革开放以来，我国已经进行了多次机构改革。自1988年第二次机构改革首次提出“转变政府职能”并把政府职能转变作为机构改革的关键以来，政府职能的改革发生了三次转变。
第一次转变着眼于机构改革，从精简机构精简人转向政府职能适应经济体制改革的要求。
1982年第一次机构改革的一个重要特点是精简机构精简人，缩小政府的组织规模和人员规模。但是，机构和人员在第二次机构改革时出现了反弹和再度膨胀，这表明精简后的政府机构并不适应后来变化了的经济体制。这就需要“按照加强宏观管理和减少直接控制的原则，转变职能，划清职责范围，配置机构。该撤销的撤销，该加强的加强，该增加的增加，不搞简单的撤并机构和裁减人员，使改革后的机构能够比较适应经济体制改革和发展社会主义商品经济的要求”。
从中可以看到，这一次政府职能转变涉及了两个方面：一是改变政府行使职能的行为方式。新的行为方式强调宏观管理和减少直接控制，也就是要从原来的微观管理和直接管理转向宏观管理和间接管理。二是转变政府行使职能的组织方式，重点是转变同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门行使职能的组织方式。这表明改革已经开始涉及政府职能如何适应新的变化的经济体制的需要，而不再局限于简单的机构和人员数量的增减。
第二次转变是从注重经济发展转向公共服务。
政府职能这一转变的催化剂是2003年发生的SARS。SARS反映了当时中国政府在卫生公共服务领域里一种非常窘迫的状况，促使人们反思政府以往埋头搞GDP的目的是什么?于是，2003年后提出了政府的四项职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，服务型政府应运而生。在履行新的职能方面，改革涉及了三方面内容，即大部制改革、行政审批改革以及扩大人民民主和促进社会公正的改革。
大部制改革是针对原有管理体制的不合理而言的，这一不合理表现在部门重叠、职能错位和交叉，它导致部门扯皮、运作不畅、办事效率低下，导致资源浪费或使资源无法得到最大程度利用，无法及时有效地提供公共服务和进行社会管理。大部制改革实质在于以更有效的管理体制来提高公共服务质量，其核心在于“政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务”。
行政审批制度改革从2001年起步，中国加入WTO以及不久开始的服务型政府建设推进了行政审批改革。这一改革的核心是处理政府与社会和市场的关系问题，但改革之初的重点并不在这里，而是定位在政府运作方式的改变上，具体的做法就是撤销和减少行政审批项目，即“减少行政审批，少管微观，多管宏观，少抓事前的行政审批，多抓事后的监督检查，切实加强监督和落实”。作为职能转变的一个重要举措，行政审批改革在初期更多是作为服务型政府建设的一项内容来推进的，比如降低市场主体的进入门槛，减少审批环节、取消对市场主体的一些不必要的管制，以期通过这样的改革来更好地为市场主体服务，更好地为社会服务。
再者是扩大人民民主和促进社会公正方面的改革。政府职能从经济建设即生产转向分配，转向公共服务，使公民权利和公平公正问题凸显了出来。这方面的改革在地方层面有不同程度的进展，但缺少在机构改革中类似大部制改革或行政审批改革之类的大举措。
第三次转变是资源配置从政府主导转向市场主导。
尽管第二次职能转变将政府的重心从经济发展转向公共服务，但改革以来形成的政府主导经济发展的模式并没有发生显著变化。这同改革之初的路径选择有关。在经济发展方面，中国选择的是政府主导经济发展的东亚模式，通过政府的作用来推动经济的发展。
这一模式对于中国经济的迅速发展起到了重要作用，但也带来了一些负面影响，这主要表现在：政府经济职能的强化导致政府其他职能的弱化;对数量的追求导致了对质量的忽略;对经济的深度干预导致了寻租空间的扩大;权力的无节制使用导致政府公信力的下降。当中国的经济发展进入新常态后，这一模式遭到了越来越多的挑战。新的发展要求在资源配置中让市场发挥决定性作用，第七次机构改革涉及的政府职能转变主要是围绕这一点来做的，采取的主要举措是以“放管服”为标志的行政审批制度改革。
与以往的行政审批改革不同，这一轮行政审批改革的核心点是简政放权和建立权力清单，它涉及了政府职能核心的权力问题。因此，此次行政审批改革不仅仅是政府行使职能方式的转变，它更多涉及了政府职能定位问题。简政放权和建立权力清单的实质是确立政府与市场和社会的权力边界，确定政府的权力范围，法无授权不可为，这是政府职能转变中具有实质意义的转变。
(作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师)
