保护未成年人，我国一份具有里程碑意义的文件日前落地实施。5月29日，最高人民检察院与国家监委、公安部、司法部、教育部、民政部、国家卫健委、全国妇联、共青团中央等中央九部门联合会签的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见》(以下简称《强制报告意见》)公布。
多名从事未成年人保护理论和实务研究的学者对中青报·中青网记者表示，《强制报告意见》以有力的问责较好地解决了此前一直存在的，对于未成年人遭受侵害不敢报告、不愿报告这一问题，压缩了“私了”和隐瞒的空间。这种实实在在的责任倒逼，有助于调动全社会力量，织密预防和惩处侵害未成年人违法犯罪的社会网络。
孩子被性侵 谁在瞒报
2018年3月17日上午，浙江杭州14岁女孩小苏被学校保安陆某在保安室以亲嘴等方式猥亵。
两天后，陆某又以“看饲养的小动物”为由，将小苏从学校保安室带至其住宿的工棚内，采取压身、摸胸等方式对小苏进行强制猥亵。
3月20日上午，小苏将被性侵一事反映给学校老师，但学校并未报警，反而瞒着小苏通过其家属“私了”。
在学校安排下，小苏的姐姐、陆某和老师三方在校内签订协议，约定由陆某所在劳务公司代为赔偿人民币3万元，“被害人家属就此了结此事，不再追究陆某责任”。
小苏次日得知此协议后非常不满，要求追究陆某法律责任，并主动拨打电话报警。2019年1月31日，浙江省杭州市萧山区人民检察院以强制猥亵罪对被告人陆某提起公诉，并从严提出量刑建议。陆某被法院判处有期徒刑二年三个月，并被学校开除。
当地检察机关发现，小苏在校园内两次遭受性侵，学校均未能及时发现;在得知其被性侵后，学校老师也未能按照杭州市萧山区有关强制报告制度的要求严格履行报告义务，导致其未能及时得到保护救助，身心健康遭受严重创伤。
令人震惊的是，在这起案件中，受害人的家属也参与了瞒报，“家丑不可外扬”等传统陋习无疑增加了侵害未成年人发现的难度。
“侵害未成年人案件预防难、发现难、取证难”，专司未成年人检察工作的最高人民检察院第九检察厅厅长史卫忠介绍，司法办案实践中发现，案件发现不及时，严重影响了打击犯罪和救助未成年人的效率、效果。这与侵害未成年人案件的自身特点密切相关。
史卫忠说，一方面，这类案件往往发生在家庭和学校、培训机构、宾馆、娱乐场所等内部场所、封闭环境，外人很难发现;另一方面，未成年人的自护意识、能力还不强，不少孩子受侵害后不敢、不愿甚至不知道寻求帮助，这导致一些未成年人多次被侵害，有的遭受侵害甚至持续几年的时间，给未成年人造成了不可挽回的后果。
同时，有些案件后来即使被发现，由于时过境迁，给侦查取证、打击犯罪带来很大困难，有的甚至因为证据灭失，让犯罪分子得以逃避应有的惩罚。
“山东齐某性侵案、上海新城控股王振华案，以及不久前的鲍某明涉嫌性侵养女案，每一件侵害未成年人的案件都在刺激着公众的神经。”上海市预防青少年犯罪研究会副秘书长郗培植说，如何保护好我们的“下一代”已经不再是简单的社会治理问题，更成为了凝聚社会共识推动社会问题解决的重要手段，“因为没有什么会比孩子更能触动每个人的内心”。
数据显示，2017年至2019年，检察机关起诉侵害未成年人犯罪分别为4.76万人、5.07万人、6.29万人，后两年同比分别增长6.8%、24.2%。
随着一些恶性侵害未成年人案件的曝光，最高检第九检察厅调研发现，社会公众关于建立强制报告制度、加大未成年人保护力度的呼声日益强烈，希望尽快通过规范性文件明确强制报告的具体程序，“解决发现问题后向谁报告、如何报告的问题”。
谁该去报告
强制报告制度并非首次在我国法律法规、政策文件中出现。
2014年12月，最高法、最高检、公安部、民政部联合发布了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》。意见中指出，学校、医院、村(居)民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报。其他单位及其工作人员、个人发现未成年人受到监护侵害的，也应当及时向公安机关报案或者举报。
2016年3月1日起实施的《反家庭暴力法》也规定了强制报告制度。明确对无民事行为能力人、限制民事行为能力人的保护措施，当发现这类人群遭受或疑似遭受家庭暴力时，学校、幼儿园、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员有强制报告义务，应当及时向公安机关报案。未按规定报案，造成严重后果的，上述机构直接负责的主管人员和其他直接责任人员将受到处分。
“反家暴法实施之后，我们去基层调研发现，基层一些密切接触未成年人的机构、各类组织，对于强制报告制度的知晓率非常低。”中华女子学院法律系副教授张荣丽透露。
国务院妇女儿童工委办公室巡视员宋文珍也有同感。
“有很多强制报告主体还不知道自己有报告的义务，比如幼儿老师，加上受害者往往处于弱势、‘多一事不如少一事’的传统观念，造成目前的发现难、报告难。”宋文珍说。
张荣丽表示，这次出台的意见大大拓宽了强制报告的义务主体范围，“主体范围越大、保护未成年人这张网才有可能织得越密，惩治侵害未成年人的法网才有可能张得越大。”
《强制报告意见》明确国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员对侵害未成年人案件有报告的义务。
同时，又将“密切接触未成年人行业”明确为，依法对未成年人负有教育、看护、医疗、救助、监护等特殊职责，或者虽不负有特殊职责但具有密切接触未成年人条件的单位、企业、组织，如教育、医疗、儿童福利机构、救助机构;旅店、宾馆，居(村)民委员会等。
《强制报告意见》根据实践中侵害未成年人案件多发类型及常见特征，规定了性侵、虐待、欺凌、拐卖等九类应当报告情形，对于发现这些情形的，相关责任主体应当报告。
为了及时制止犯罪，有效保护未成年人合法权益，规定发现“疑似”情形的也要报告。
“尽可能穷尽列举实践中可能发生的种种未成年人遭受侵害、处于困境的情形和境遇，才能最大避免之前一直存在的未成年人遭受侵害发现难的问题。”郗培植表示。
暨南大学少年及家事法研究中心教授张鸿巍撰文指出，《强制报告意见》规定强制报告义务主体范围及公安机关和检察机关及时介入、有效干预、申请人身安全保护令和法律监督等附随义务，较以往规定更为务实。
此前，强制报告制度在未成年人保护法、反家庭暴力法等法律中，对医院、学校等单位及其工作人员在遇到非监护人侵害未成年人案件时，并未明文规定强制报告义务。
“长了牙齿”的新制度
为有效减少和防止儿童被性侵，全国人大代表、陕西省律师协会副会长方燕在今年全国两会上建议，在未成年人保护法的修订中，明确强制报告的管辖机关。
方燕认为，现行规定报告主体要向有关机关报告，这就导致报告管辖机关不够明确。管辖机关不明确，会导致强制报告制度在实施落地中大打折扣。
因此，方燕建议明确强制报告的管辖机关，将“有关机关”修订为“公安机关”。
具体表述为：“国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，以及密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害或者面临其他危险情形，应当立即向公安机关报告。”
方燕认为，从实践层面看，这项制度的具体落地还有两方面需要进一步细化：要进一步的明确细化报告的主体，使全社会更多的机构和工作人员能够有义务、有责任加入到儿童防性侵的强制报告制度里，尽早发现儿童被性侵的线索，也更有利于打击此类犯罪。在现有的基础上进一步明确报告的管辖机关，使公众能明确向公安机关报告，同时也让公安机关有责任和义务来落实这项制度。
而本次《强制报告意见》明确了“应当立即向公安机关报案或举报”。
“归口于公安机关受理，其他部门配合，这样的做法有利于解决解决中现实中未成年人遭受轻度不法侵害‘立案难’的问题。”郗培植说，也有利于破解未成年人保护“九龙治水”的困境。
未成年人保护法第六条规定“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。”
郗培植说，“未成年人保护是全社会的责任所带来的问题就是没有主责机关，在出了问题之后就从‘人人有责’变为了‘人人无责’。”而《强制报告意见》超过四分之一的条款都规定了法律责任，真正让这部《强制报告意见》长上了“牙齿”，让乱履行、不履行、怠于履行强制报告制度的有责机关及工作人员切实感受到压力，进而在工作中尽职尽责。
其中，《强制报告意见》第十七条规定了运用监察权敦促行政权行使、第十八条规定了利用检察权监督行政权行使，这些都是破解未成年人保护“责任稀释”的有力“武器”。
史卫忠也表示，《强制报告意见》建立了制度落实的督促和追责机制。相关职能部门要对主管行业、领域内强制报告制度落实情况进行督促指导。检察机关应对《强制报告意见》的执行情况进行法律监督。
记者注意到，国家监委对健全完善侵害未成年人案件强制报告制度非常重视，参与了文件制定和会签。《强制报告意见》明确了下一步，“对公职人员长期不重视强制报告工作，不按规定落实强制报告制度要求的，各级监察委员会将进行问责，对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理。”“这些凸显了制度的“强制性”，从而保障制度得以落实。”郗培植说。
中青报·中青网记者 耿学清 王亦君
