党的十九大报告明确提出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导。”成立中央全面依法治国领导小组,是以习近平同志为核心的党中央站在历史和时代高度,着眼于实现“两个一百年”奋斗目标,在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下,科学判断中国特色社会主义进入新时代,开启迈向社会主义现代化强国的新征程,坚持推进全面依法治国,深化依法治国实践,适应把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程各方面的新形势,做出的顶层制度设计和重大战略安排,是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的又一大动作和大手笔,具有重大意义。
其一,成立中央全面依法治国领导小组是坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的重要体现。党的十九大报告围绕习近平新时代中国特色社会主义思想,明确了中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局。全面依法治国作为“四个全面”战略布局的重要内容和战略地位得到充分肯定,依法治国作为治国理政基本方略得到充分肯定;明确了全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。把坚持习近平新时代中国特色社会主义思想对全面依法治国的指导落实到制度上和行动中,就必须从党和国家工作大局和战略全局出发,加强党对全面推进依法治国的集中统一领导,从最顶层的制度设计上克服地方保护主义的障碍,冲破部门利益的藩篱,保证国家法治统一,维护党和国家集中统一的崇高法治权威。
其二,成立中央全面依法治国领导小组是适应中国特色社会主义新时代法治建设做出的重大战略安排。党的十九大报告从深入分析中国和世界的历史方位和历史逻辑出发,基于党的十八大以来党领导人民取得改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就的现实逻辑,着眼“两个一百年”奋斗目标,做出了“中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位”的重大判断。中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。人民群众日益增长的美好生活的新诉求,都直接或间接关涉法治及其涵盖的民主自由、公平正义、安全环保等内容,实质上都是全面依法治国要关注、保障和解决的重大问题。成立中央全面依法治国领导小组,统筹推进全面依法治国,不仅更加凸显了法治在治国理政中的重要地位,体现了党中央将全面依法治国向纵深推进的决心和勇气,而且更加体现新时代以人民为中心的立场,更加关注人民福祉维护人民权利,针对人民群众对中国特色社会主义法治社会、法治秩序、法治公正等日益增长和不断丰富的新需求,超越部门和地方的局限,由党中央统一领导、统一规划、统筹安排、统一应对,有组织有领导、循序渐进地加以满足和解决。
其三,成立中央全面依法治国领导小组是全面推进依法治国政治体制改革的必然要求。习近平总书记指出:“全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”全面推进依法治国是关系党执政兴国、关系人民幸福安康、关系国家长治久安的重大战略问题,是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。全面依法治国归根结底是法律上层建筑的重大变革,是一场“法律的革命”,具有十分明显的政治体制改革的特征和性质。党的十八届三中全会在做出全面深化改革战略部署时,明确提出要紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,建设社会主义法治国家,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。在全面深化改革覆盖的经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设等领域中,依法治国是与政治体制改革紧密联系在一起的,本质上属于政治体制改革的范畴。2014年1月习近平总书记在中央政法工作会议的讲话中明确指出,司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。要加强领导、协力推动、务求实效,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。既然司法体制改革属于我国政治体制改革的重要组成部分,那么立法体制改革、行政执法体制改革、法律监督体制改革、全民守法体制改革、党领导法治建设的体制改革等等,当然属于政治体制改革。成立中央全面依法治国领导小组,有助于确保我们党在宪法框架下和法治轨道上,通过法律上层建筑的立、改、废、释、授权等途径,有组织有领导积极稳妥循序渐进地推进中国政治体制的自我完善和改革发展。
其四,成立中央全面依法治国领导小组是加强和深化党对法治中国建设领导的必然要求。习近平总书记多次强调指出,坚持党的领导是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路,最根本的是坚持中国共产党的领导。坚持党对社会主义法治建设的领导,必须把党的领导贯彻到全面依法治国的全过程各方面,必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。党既要坚持依法治国、依法执政,自觉在宪法法律范围内活动,又要发挥好党组织和广大党员、干部在依法治国中的政治核心作用和先锋模范作用。党的十九大报告明确要求:必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,坚持依法治国和以德治国相结合、依法治国和依规治党有机统一,深化司法体制改革,提高全民族法治素养和道德素质。根据十九大报告的新思想新理念新要求,深化依法治国实践,成立中央全面依法治国领导小组,负责全面推进依法治国的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,有利于从党领导依法治国事业的体制上机制上进行改革创新,把党领导一切工作的原则贯彻落实到全面依法治国的全过程和各方面;有利于强化以习近平同志为核心的党中央的宪法和法治权威;有利于保证党和国家宪法法律的令行禁止,保证全面依法治国各项改革措施得以贯彻落实。
其五,成立中央全面依法治国领导小组是推进全面依法治国基本方略、深化依法治国实践的重大举措。党的十八大以来全面依法治国的力度明显加大、范围明显拓展、内容明显增加。但在依法治国的具体实践中,中央层面的法治建设实际上被分为四个板块:一是全国人民代表大会及其常务委员会板块,二是国务院板块,三是政法系统板块(包括公安机关、检察院、法院、司法行政机关和国家安全机关),四是党建系统板块。中央层面法治建设这种中央统一顶层设计、各板块分别负责实施推进的依法治国模式,能够把推进法治建设的权责统一起来,充分调动各板块积极性主动性。但是,这种推进模式也容易产生各板块的具体举措不协调、力度进度不统一、发展不平衡等弊端。成立中央全面依法治国领导小组,有利于从领导体制和机制上防杜上述弊端,确保中央层面的法治统一。习近平总书记明确指出,依法治国的根基在基层。在全面推进依法治国历史新起点上,各个地方进一步加强了党委对法治建设的领导,快速确立了落实全面依法治国基本方略、推进地方层面法治建设新理念新方略,成立了由省(直辖市、自治区)委政法委代表省(直辖市、自治区)委统筹领导全省(直辖市、自治区)法治建设的领导格局,整合了地方法治建设的资源和力量,有力地领导和推动了地方法治建设和依法治理工作。然而,以各个地方党委为主导的地方层面法治建设往往面临各个地方经济社会发展不平衡、阶段性主要任务不一致、各个地方主要领导对法治建设认识安排不统一等情况,导致地方层面法治建设推进不统一、发展不平衡、成效不一致。更为突出的问题是,各个地方党委集中统一领导推进本地方法治建设的领导体制,有可能与中央层面依法治国“板块状”实施形成不对称不衔接的状况,地方法治建设遇到重大问题需要中央出面协调解决,往往是各个板块分别做出回应,中央缺少统筹中央与地方、地方与地方等方面的集中统一的领导体制和实施机制。成立中央全面依法治国领导小组,有利于加强以习近平同志为核心的党中央对全国各个系统、各个部门、各个地方、各个领域、各个环节的法治建设的集中统一领导,有利于从党和国家工作大局和战略全局角度加强对法治中国建设的坚强有力集中统一的规划、协调、推进、保障和监督,有利于从体制上机制上解决科学立法、严格执法、公正司法以及法治国家、法治政府、法治社会建设中的部门保护主义和地方保护主义等问题。
(作者系中国社会科学院法学研究所所长、研究员)
