作者简介:李景治,中国人民大学国际关系学院教授,北京 100872
内容提要:党内监督的一个突出问题是,各方面的监督不够平衡。自上而下的组织监督相对较强,而自下而上的民主监督、同级相互监督、党内党外监督的相互结合、党内监督体系和网络建设,还相对较弱。加强和改进党内监督还需要及时补短板。要改进自下而上的民主监督,就要提高监督的自觉和自信,明确自下而上监督的责任主体,建立健全自下而上监督的具体而可行的制度。要发挥同级相互监督的作用,就要加强党代表大会对全委会的监督、全委会对常委会的监督、各级党委对同级纪委,以及各级纪委对同级常委会的监督、全委会和常委会对自身成员的监督。要促进党内党外监督有机结合,就要促进党内监督与国家权力机关的监督、行政和司法监督、多党合作和政治协商监督、社会监督的有机结合。要强化党内监督体系和网络建设,就要全面理解和加强一把手的监督职责、纪委的专责监督,构建科学严密的监督网络支撑监督体系的有效运转。
关 键 词:党内监督/自下而上监督/同级相互监督/党内外监督结合/网络
党的十八大以来,党内监督制度逐步完善,监督力度不断增强,全面从严治党和反腐败斗争取得巨大成就。但一些问题依然存在,一些问题解决得还不彻底,一些问题还不断冒出来,说明党内监督尚需及时补短板。要坚决贯彻落实《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》),在强化自上而下组织监督的同时,进一步改进自下而上的民主监督、发挥同级互相监督的作用,促进党内党外监督的有机结合,构建严密科学的监督体系和网络。
一、改进自下而上的民主监督
党内监督的一个突出问题是,各方面的监督不够平衡。自上而下的组织监督相对较强,而自下而上的民主监督相对较弱。自上而下的组织监督,制度严密、措施到位,具有强大的威慑力。而自下而上的民主监督,具体制度不健全、具体措施不到位,没有充分发挥应有的作用。自上而下的组织监督必须继续强化,不能削弱。但要实现全面从严治党的制度化、体系化、持久化,达到标本兼治的目的,还要“改进自下而上的民主监督”。[1]
第一,提高改进自下而上民主监督的自觉和自信。自下而上的民主监督是党内监督的基础。基础牢固,党内监督才能全面深入发挥作用。否则,党内监督就成了无源之水,无本之木。但与自上而下的组织监督相比,自下而上的民主监督还相对较弱。其中一个原因是,我们对自下而上的民主监督还缺乏应有的自觉和自信。所以要改进自下而上的民主监督,首先必须提高各级党组织和全体党员的思想认识。
党员是党的主体和主人。他们直接或通过各级党代表选举产生各相关党委和党委常委、书记副书记。他们同被选举者之间是“主人”和“代表”之间的关系。党员是党的权力的拥有者,而党的各级领导干部都是代表党员行使权力。党员有权对权力的行使状况进行监督。这是党员进行自下而上监督的制度依据。党的下级组织通过党代会选举产生参加上级党代会的代表,从而参与了上级党委成员的选举。因此,上级党委成员也应当对下级党组织负责,下级党组织有权监督上级党组织。
党章明确规定了党员监督各级组织和领导干部的权利和义务。党员有义务“切实开展批评和自我批评,勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误,坚决同消极腐败现象做斗争”。党员有权利“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员,向党负责任地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实,要求处分违法乱纪的党员,要求罢免或撤换不称职的干部。”[2]任何组织和任何党员,无疑包括上级组织及其领导干部。党章的这些规定,为自下而上的监督提供了铁定的“法理依据”和制度保障。
党的下级组织和上级组织是什么关系?如何处理这种关系?人们所熟悉的是,下级组织服从上级组织。这是党章所规定的、党的民主集中制所要求的,任何组织都必须无条件执行。既然如此,一些人就认为下级组织就无权也没有必要监督上级组织了。这是自下而上监督缺乏自觉和自信的主要思想障碍。事实上,党章还有与此相关的另一些规定,只不过被忽视了,乃至很少提及。党章规定,“上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。”[3]这是党章对上下级组织关系最明确、最权威的规定,也是下级组织监督上级组织、开展自下而上监督的制度依据。下级服从上级与上下级组织之间互通情报、互相支持和互相监督这两方面相结合,才是党内上下级关系最完整、最科学的概括。为了改进自下而上的监督,《条例》进一步明确规定,各级党委要“对上级党委、纪委工作提出意见和建议,开展监督”。[4]
要改进自下而上的监督,必须克服两大思想障碍。一是片面理解民主集中制。长期以来,一些人重视集中而忽视民主,重视下级服从上级而忽视下级组织和党员的合法权利,重视自上而下的组织监督而忽视自下而上的民主监督。一些领导干部习惯于用集中的办法管党治党,善于开展自上而下的组织监督;不习惯用民主的办法管党治党,不善于开展自下而上的民主监督。因此,要改进自下而上的监督,必须正确理解和全面准确贯彻落实民主集中制。二是错误地理解党内上下级关系。一些人把党内关系权力化、利益化和庸俗化。他们认为自己的官运如何、前途怎样,都取决于上级领导,得罪上级领导就会丢官帽、失前途。因此他们对上级领导唯命是从,甚至阿谀奉承、溜须拍马、抬轿子、吹喇叭,极尽讨好之能事。至于监督上级组织和上级领导干部这种得罪人的“傻事”,他们绝对不会做。上行下效,不愿或不敢监督上级组织和上级领导干部就成为一种政治生态,潜移默化地影响着人们的思想意识和作风。要改进自下而上的监督,必须纠正对党内关系的错误理解。
改进自下而上监督的自觉,来源于各级组织和广大党员对党的忠诚,对全面从严治党的使命感、责任感。改进自下而上监督的自信,既来源于党章和《条例》的明确规范和中央的积极倡导、大力推进,也来源于广大党员的坚决支持和主动参与。
第二,明确自下而上监督的责任主体。自上而下的组织监督,是上级组织对下级组织及其领导干部的监督。上级党委是监督主体,书记是第一责任人,纪委专责监督。下级组织及其领导干部是被监督的对象。自上而下的监督,由上级党委统一领导,有计划、有步骤、有组织地开展,采取日常监督和集中巡视的方式进行监督。这样,自上而下的组织监督的主体和责任人、监督的专门机关,被监督对象、监督的方式方法,都非常明确,具有较好的制度和组织保障。自上而下的监督与相关的组织制度、干部管理制度密切联系在一起。监督中,发现问题可以及时处理,相关干部也会受到党纪处分。因此,自上而下的监督具有强大的威慑力。这是各级党组织都高度重视并偏好自上而下组织监督的根本原因。
自下而上的民主监督,是指下级组织及其党员对上级组织及其领导干部的监督。下级组织及其广大党员是监督主体,上级组织及其领导干部是被监督对象。自下而上的监督主要通过民主的方式方法和自下而上的运行渠道进行监督。自上而下的监督主体和监督责任主体是一个,即上级党委。与之相比,自下而上民主监督的责任主体缺位。监督主体和监督责任主体有联系,但也不完全等同。自下而上的监督,党员是监督主体,但很难作为监督责任主体。下级组织名义上可以作为监督责任主体,但实际上很难承担起这样的责任。很少有下级组织积极主动推进对上级组织及其领导干部的监督。这就造成监督责任主体的缺位。而监督责任主体缺位是自下而上监督软弱无力、难以取得实效的主要原因。
要解决自下而上监督责任主体缺位的问题,可以采取上下级党委书记共同负责,上级党委书记作为第一责任人的办法。即由上下级党委书记共同贯彻落实自下而上监督的各项制度和实际工作,由上级党委书记作为第一责任人进行总体领导。他们要促进同级党委及其领导干部主动接受下级党委和广大党员的监督。自下而上监督进行得怎样,要纳入对上下级党委书记考核范围,但如果自下而上监督没有搞好,则首先要追究上级党委书记的责任。也就是说,党委书记作为党内监督的第一责任人,不仅要全面负责自上而下的组织监督,而且要全面负责自下而上的民主监督。
第三,建立健全自下而上监督的具体而可行的制度。自下而上监督往往一般号召多而实际推进少。其中一个重要的原因是,具体而切实可行的制度缺位。要改进自下而上的监督必须建立健全具体而可行的制度。这种制度要固定化、程序化、甚至带有强制性。各级党委都必须像遵循党章党纪一样遵守这些制度,严格照章办事,不能违反规定,也不能敷衍了事。要明确操作程序,落实负责单位和责任人,使这些制度具有可操作性。
改进自下而上监督,应加强三个方面的制度建设。一是党务公开和情况通报制度。知情权是行使监督权的前提,不知情就无法进行有效监督。改进自下而上的监督,必须进一步完善党务公开的制度,做到能够公开的情况都应当及时公开。下级党委及其广大党员要监督上级党委及其主要领导干部,需要了解其相关的情况。其中最主要的是上级党委的重大决策、重要人事任用、党的建设、遵章守纪和反腐败斗争的情况。下级党组织或党员直接、主动要求了解这些情况,恐怕不现实。比较现实的办法是,上级党委主动向下级党组织及其党员通报这些情况并接受监督。上级党委能否这样做、做到什么程度,需要严格的制度规范。通报的时间应当相对固定。各级党委情况不一样,间隔多长时间通报一次也不宜统一规定。直接向基层党组织的通报,最好一年一次。这样有利于基层党组织和广大党员进行监督。通报可采取书面和口头两种形式。口头形式就是召开情况通报会。情况通报会的召集单位、负责人和操作程序都应当公开。无故拖延、乃至不按规定召开情况通报会,应当追究相关负责人的责任。无论书面通报还是口头通报,都务必使下级党组织和广大党员了解上级党委及其主要领导干部廉政勤政、遵纪守法的情况。
二是意见的听取和收集制度。下级党组织和党员对上级党委及其主要领导干部监督的情况,要通过一定的形式集中起来、反映上去。上级党委及其领导干部要定期或不定期听取下级党组织和党员的意见。领导干部听取基层组织和党员意见,是党的优良传统。现在的问题是,要使听取意见的工作制度化、程序化,能够适应信息社会的需要。针对上级党委的整体工作听取意见,应当定时进行。例如一年或两年一次。针对专项工作听取意见,应根据需要随时进行。要注意收集党员日常、分散的意见。既要通过接受党员来信、来访等传统的方式收集意见。又要积极通过网络收集党员的批评意见和揭发检举材料。
三是整改情况的反馈制度。自下而上监督存在的一个问题,是下级党组织和党员所反映的情况、所提的意见往往没有反馈信息。下级党组织和党员到底提出哪些意见、上级党委针对这些意见采取了怎样的整改措施、其成效如何,都不得而知,甚至“泥牛入海无消息”。这不仅影响了上级党委接受监督的工作,而且挫伤了下级党组织和党员自下而上监督的积极性。不少人由此认为,自下而上的监督只不过是走过场、做表面文章。因此,上级党委要及时梳理下级党组织和党员的意见,研究整改措施,并将具体情况及时反馈给下级党组织和党员。这样才能取信于民,真正调动下级党组织和党员参与监督的积极性、主动性。此外,要建立健全自下而上监督的保障机制,督促检查该项工作进展情况,对于不重视该项工作的行为及时提出批评警告,对于阻碍该项工作的行为进行严肃处理。
二、发挥同级相互监督的作用
党内监督是一个完整的体系。但相对来说,自上而下的组织监督制度比较健全、措施比较得力、发挥的作用比较大。而同级相互监督,即各级组织自身的平行监督,则比较软弱。其根本原因是,平行监督的主体、对象和方式方法尚待进一步明确,相关的制度、体制、机制尚待进一步规范。而同级相互监督又非常重要。它是党内监督体系中最常态化的监督。同级组织的党员、干部彼此最了解,相互监督能够对症下药、发挥最大功效。同级相互监督,是其他任何监督都不能取代的。这一监督是否到位、效果如何,直接关系到党内监督的整体状况和全面从严治党的大局。因此必须高度重视并切实发挥同级互相监督的作用。
第一,加强党代表大会对全委会的监督。党章规定,党的全国代表大会是党的最高权力机关,党的各级代表大会是同级党组织的权力机关。中央委员会和党的各级委员会由同级代表大会选举产生,并接受其监督。代表大会要认真审议全委会的工作报告,严格审查全委会委员廉政勤政和遵纪守法的情况。但代表大会每五年召开一次,而党代表平时基本没有活动,它如何进行监督呢?这是党代表大会制度需要改革完善之处。其方向是,要尽可能创造条件,让党代表有机会履行权利,发挥对同级党委全委会及其成员的监督作用。要贯彻落实党代表列席党委全委会的制度。要保障党代表有足够的时间和必要的机会,对同级党委及其有关部门的工作进行调研和监督。
第二,加强全委会对常委会的监督。所谓党委,到底是指党委全委会还是常委会?二者又是什么关系?很少有人刨根问底。其实答案非常明确。党委全委会由代表大会选举产生,在代表大会闭会期间行使代表大会权力、负责贯彻落实代表大会的决议。党委应当指党委全委会。党委常委会包括书记副书记,由全委会选举产生,对全委会负责、接受全委会的监督。常委会主持全委会的日常工作,负责召开全委会。但在实际工作中,常委会权力相对集中,而全委会的作用有待于进一步发挥。其中包括对常委会的监督作用。为此,全委会应当进一步完善会议制度。一方面按制度定期召开,认真审议常委会的工作报告,尤其要检查常委会重大决策和重要人事任用是否符合决策程序和用人制度,其中有无违法乱纪行为。另一方面,根据工作需要及时召开。常委会应当充分尊重全委会,主动向全委会汇报工作,接受其监督检查。
第三,加强各级党委对同级纪委以及各级纪委对同级常委会的监督。各级党委在党内监督中负主体责任,书记是第一责任人。它们要全面领导本地区本部门本单位党内的监督工作,负责贯彻落实各项监督制度,实施各项督促检查。各级党委要“加强对同级纪委和所辖范围内纪律检查工作的领导,检查其监督执纪问责工作情况”。[5]与此同时,各级纪委也要“加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督”。[6]纪委是党内专责监督机关。长期以来,各级纪委接受同级党委的领导。纪委监督的主要对象是,下级党委及其领导干部,以及同级党委所属职能部门和所有党员。这有利于加强党委的统一领导和自上而下的组织监督。但是各级纪委难以在同级互相监督中发挥应有的作用。同级党委出现违法乱纪和腐败问题,特别是腐败窝案和塌方式腐败,纪委往往不能调查处理。这就严重影响了党内监督和反腐败斗争。党的十八大以来,我们改革、理顺了纪委领导体制,实行双重领导制。即各级纪委同时接受同级党委的横向领导,又接受上级纪委的纵向领导。凡是涉及同级党委特别是主要领导的大案要案,要由上级纪委直接领导办案。这大大强化了自上而下的组织监督,有利于党风廉政建设和反腐败斗争。同时,党的十八届三中全会以来,中央强调各级纪委要“加强对同级党委特别是常委会成员的监督,更好发挥党内监督专门机关作用”。[7]但各级纪委对同级党委常委会的监督仍需要进一步制度化、程序化。纪委书记作为党委常委无疑要参加全部决策,同时又要对常委会的决策过程、决策效果进行监督。可谓一身二任。但从权力的相互制约、监督来说,权力应当适度分解而不宜过度集中。权力过度集中,一身二任,既参与决策,又监督决策,显然不利于做好监督工作。从发展趋势来看,纪委特别是纪委书记应当专司监督。
第四,加强全委会、常委会对自身成员的监督。党内监督必须贯彻落实民主集中制。同级相互监督的一个重要方面,是全委会、常委会对自身成员的监督。全委会和常委会实行集体领导、集体决策,但要分工负责。集体监督就是监督每个成员是否贯彻执行集体决议、是否存在违法乱纪的行为。
加强和改善党内政治生活,是实现同级相互监督的根本保障,也是全委会特别是常委会对其成员进行监督的重要形式。加强和改善党内政治生活的重要举措是,健全党内民主生活会,开展批评与自我批评。“民主生活会是党内政治生活的重要内容,是发扬党内民主、加强党内监督、依靠领导班子自身力量解决矛盾和问题的重要方式。”[8]党内民主生活会要定期召开,认真开展批评与自我批评,坚持制度,养成风气。党内民主生活会,要树立良好的会风。开展批评与自我批评要坚持党性原则和实事求是的精神,坚决反对歪曲事实、无中生有、造谣诽谤、恶意中伤。要防止自由主义,反对会上不说会下乱说、当面不说背后乱说。
发挥同级相互监督作用,要努力克服三大障碍。一是权力障碍。受传统官场文化和习惯思维的影响,自上而下的监督比较容易推进,而同级相互监督则比较困难。党委书记与党委成员之间虽然不是上下级关系,但书记作为一把手,权力比其他党委成员要大得多。他们可以名正言顺地监督党委其他成员。而党委其他成员名义上可以监督书记,但实行起来则比较困难。从某种意义上说,这种监督能否到位、效果如何,并不取决于党委其他成员,而取决于党委书记。取决于党委书记对同级相互监督的认识水平、政治胸怀和民主意识。因此,要充分发挥同级相互监督作用,党委书记必须率先垂范,主动接受党委其他成员的监督。同时,要坚决破除党内权力障碍,在党内真正建立和保持平等的同志关系。党内只有工作分工不同,没有地位高低之分。无论权力大小,都应当平等相处,平等地相互监督。
二是利益障碍。一个时期以来,一些地区、部门和单位党组织内“圈子文化”盛行。一些人不是搞五湖四海,而是热衷于搞小圈子,甚至拉帮结派。有的小圈子是公开的,例如以同乡、同学名义形成的小圈子。有的小圈子是不公开的,也没有固定的形式,相关人员只不过来往密切一些。这只是表面现象,实际上他们利益相关、具有千丝万缕的联系。圈子往往以一个职位相对最高的领导干部为中心。圈子里的人一般要维护中心人物的权威、听从其“领导”。中心人物也要关照其他人。圈子里的人相互搞利益输送,出了问题相互袒护。即使一些人犯了错误、乃至贪污腐败,圈子里的其他人也保持沉默,不去揭发检举。这不仅阻碍了同级相互监督,而且很容易造成腐败的窝案和塌方式腐败。因此,要发挥同级相互监督的作用,必须坚决扫除利益圈子的障碍。要防止和反对党委成员之间形成特殊的利益关系和利益小圈子。
三是情面障碍。一些干部特别是领导干部,在党内政治生活中不讲党性,讲情面,崇尚庸俗哲学和好人主义。对人对事,他们往往是事不关己高高挂起,明哲保身,少说为佳。他们把自我批评变成自我表扬,把相互批评变成相互吹捧,使党内民主生活会庸俗化、表面化,这就根本上阻碍了同级相互监督的正常开展。要改变这种局面,领导干部特别是党委书记必须旗帜鲜明地讲党性,讲原则,反对庸俗哲学和好人主义,并以身作则,不讲情面,率先开展相互监督、相互批评。要把敢于监督、勇于批评树立为“好人”“好党员”“好干部”的新标准,要培育和发扬敢于监督、勇于批评的正风正气。要扭转对爱提意见干部的错误看法,优先提拔那些作风正派,讲真话实话,敢于监督、勇于批评的好干部。
值得注意的是,党内监督的体系、制度相对封闭,与党外监督相互结合不够。因此,《条例》强调“党内监督和外部监督相结合”“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、检察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督。”[9]促进党内监督与党外监督相结合,要重点做好以下几方面的工作。
第一,党内监督要与国家权力机关监督有机结合。共产党代表人民执政,其领导国家的权力是人民赋予的。所有党员领导干部,既要接受党的监督,也要接受人民的监督。人民进行监督的最根本途径是人民代表大会。人民代表大会对党员领导干部进行监督的职责,是由其国家权力机关的性质、地位和作用决定的,也是宪法和法律所保障的。国家权力机关应当监督党员领导干部遵纪守法,尊重和维护宪法法律的权威。宪法法律是党领导人民制定的,人民要遵守宪法法律,领导干部更要模范遵守宪法法律。全国人民代表大会负责制定和修改宪法,也要负责“监督宪法的实施”,全国人大常委会负责“解释宪法,监督宪法的实施”。[10]因此,加强和改进人民代表大会的民主监督,“进一步健全宪法实施监督机制和程序”,就为党风廉政建设和反腐败斗争提供了强大的法律支持。[11]各级人民代表大会及其常委会,应当切实履行监督宪法实施的神圣职责。而所有领导干部也要充分尊重、积极维护宪法的权威,主动接受同级人民代表大会及其常委会的民主监督。正如中央反复强调的,要“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权”。[12]
国家权力机关应当监督领导干部依法办事。宪法规定,“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”[13]党的十八届四中全会指出:“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心,牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”[14]要加强人大的监督能力,必须进一步“健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力”。[15]
第二,党内监督要与行政、司法监督有机结合。“一府两院”承担治理国家和社会的重担,其党员领导干部能否依法行政和公正司法,直接关系到国家经济的发展、社会的稳定、人民的安全与幸福。为了保证“一府两院”的党员领导干部能够依法行政和公正司法,必须加强监督,并把党内监督与党外监督结合起来。
其一,要加强纪委监督与行政、司法监督的密切合作。行政监督机关主要是监察部门和审计部门。纪委监督和监察部门的监督应既有合作又有分工,要进一步加强监察部门独立监督的功能,大力推进国家监察体系的改革。要加强纪委监督和审计工作的密切合作。要对审计中出现问题的单位,及时跟进纪委监督,或派巡视组开展专项巡视、定点巡视。纪委和巡视组依靠和借助审计工作开展监督,是一个低投入、高产出的好办法。作为一种探索,可以由纪委牵头,借助审计部门的技术力量,对各级党组织及其职能部门开展党内审计。审计结果可以以某种形式在党内公布,或者向党的代表大会、全委会报告。这是改进党内监督的一个重要途径。
其二,加强纪委监督与金融、经济监管的密切合作。我国实行社会主义市场经济,国家有关部门要对市场进行监督和引导。大型国有企业的董事长、总裁、总经理多数为中管干部、省管干部。这些人可能违法违规经营,例如涉及违法违规上市、兼并、改制、信贷、投融资,也可能存在违法乱纪、贪污腐败行为。按照常规,对于前者的监管是行政监管的事情,而对于后者的监督查处,则主要属于纪委的职责范围。这两个方面的监督,方式方法、监督的着力点虽然有所不同,但目标是一致的,既要保证公司企业合法经营,又要保证党员领导干部遵纪守法,廉政勤政,防腐拒变。纪委对党员领导干部的监督,要同金融经济监管部门对公司企业的监管有机结合起来,坚持双向跟进,相互配合,避免各行其是、互不通气、相互脱离。
其三,加强纪委监督与市场监管的密切合作。以全国固定资产登记与对党员领导干部的监督为例。房产登记和管理的相关信息全国尚未联网。一个人在全国各地到底购买和持有多少套房子,无法统计、无人知晓。这不仅给房产管理以及相关税收工作带来了困难,也使查处贪官污吏的工作难以深入推进。而将在全国范围内进行的固定资产登记,为征收房产税创造了条件,也为查处贪官提供了方便。各级纪委应抓住有利时机,及早制定和出台相关措施,充分利用即将完成的大型数据库,积极跟进、主动适应,开展专项监督工作。各级纪委应与房产管理部门保持信息的互联互通,随时掌握党员领导干部及其配偶、子女、亲属和利益相关者拥有房产的动态情况,以便从中发现问题和线索。
十八大以来,国务院分批取消或下放了一大批审批权。但审批权不可能全部取消,由此而产生的权力寻租、以权谋私、贪污腐败的现象也不会绝迹。因此,对权力寻租的监督,不仅要继续加强,而且要将其同对党员领导干部的监督有机结合起来。也就是说,要把纪委监督与行政监督结合起来。各级纪委要深入群众,调查研究,了解相关党员领导干部的所作所为。要支持和鼓励相关的社会组织、企业和广大人民群众对其进行监督举报。
其四,加强纪委监督与出入境管理和外事管理的密切合作。随着反腐斗争的深入,各级纪委与相关部门合作,清理“裸官”,追捕逃往海外的贪官、追缴其赃款赃物,取得初步战果。这两方面的工作都需要党的纪委、组织部同政府出入境管理和外事管理部门、监察、检察、司法部门,以及银行、外汇管理部门的密切合作,否则就难以顺利进行。密切合作的一个重要形式和内容,是互通情况,信息共享,实现各个部门的联通联动。以纪委为核心和牵头单位,建立健全党员领导干部的相关信息网络。各相关部门都有责任和义务保持整个信息网络的畅通无阻,保证信息的完整、准确和及时补充更新。纪委通过这个网络可以随时掌握党员领导干部的全部情况,一旦对某个干部进行“双规”和立案调查,也可以通过这个网络及其相关部门,了解更加详细的情况。而有关部门一旦发现一些党员领导干部有违法乱纪和贪污腐败问题,都有责任和义务及时向纪委通报。这样,就能对党员领导干部违法乱纪和贪污腐败行为,进行全方位、全天候的监督。
第三,党内监督要与多党合作和政治协商的监督有机结合。共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的重要政治制度。它在组织民主党派和社会各界参政议政方面不断取得新进展,但在实行民主监督方面还有待于加强。
其一,要提高对政协和民主党派监督重要性和必要性的认识。坚持政协和民主党派对执政党的监督,关系到共产党领导的多党合作和政治协商制度的巩固和发展。长期共存、互相监督是共产党领导的多党合作和政治协商制度的根本。党的十八届三中全会强调“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”。[16]各级党组织应有海纳百川的胸襟,正确对待、主动接受民主党派和政协的民主监督。党员领导干部,应当把尊重和支持这一民主监督放在非常重要的地位上,积极推进。要通过深入细致的思想工作,解除民主党派成员和政协委员们的思想顾虑,使其能够解放思想,实事求是地进行民主监督,敢于大胆提出批评意见。对于提出批评意见的人,要给予鼓励和保护,即使其意见不完全正确或不十分准确,存在这样或那样的不足之处,我们也要坚持言者无罪、闻者足戒的态度。我们要牢记历史的教训,不抓辫子、不打棍子,广开言路,使民主党派和政协做到敢监督、真监督。
其二,要实现民主党派和政协民主监督的制度化、规范化、程序化。要把民主监督作为一项重要的权利和义务写入人民政协和民主党派的章程中去,做到有规可依,依规办事。也要把接受民主党派和政协民主监督写入中国共产党的党章及其他相关的文件之中,进一步明确规范共产党接受民主监督的程序和做法。党的各级组织尤其是纪委,应建立专门的机制,开辟专门通道,让民主党派人士和政协委员能够及时、顺畅地反映党员领导干部的问题。各级纪委,应经常直接听取民主党派和政协组织对党员领导干部的批评意见,并将这一工作制度化、规范化、程序化。同时,要把政协党组、纪委驻政协机构对政协党员领导干部的监督,与政协和民主党派本身对其监督有机结合起来。
第四,党内监督要与社会监督有机结合。加强党内监督,需要把纪委的“专业”监督与广大人民群众和社会各界的“业余”监督有机结合起来。要加强党风廉政建设和反腐败斗争的宣传教育,逐步提高广大人民群众和社会各界进行民主监督的自觉性和主动性。要让大家都知道,党风廉政建设和反腐败斗争进展如何、结果怎样,直接关系到共产党的声誉和兴衰。由于共产党是执政党,党的兴衰又决定了国家的兴亡。因此,党风廉政建设和反腐败斗争,既是共产党的事情,也是整个国家和广大人民群众的事情。党风廉政建设的复杂性决定党内监督必须要同党外监督有机结合起来,把纪委的“专业”监督和广大人民群众、社会各界的“业余”监督密切联系起来,打一场“人民战争”。
要积极拓展人民群众参与党风廉政建设与反腐败斗争的渠道。广大人民群众坚决反对干部贪污腐败、违法乱纪,衷心拥护党中央关于党风廉政建设和反腐败斗争的大政方针及各项举措。但他们直接参与反腐败斗争还相对较少。其中一个重要原因是,参与的渠道不多,形式比较单一,从而影响了人民群众的参与积极性、主动性和自觉性。当今是信息时代,信息的传播不仅速度快,而且形式多种多样。网络、短信、微博、微信层出不穷。纪委及相关部门可以充分利用这些形式,加强和改善党内监督。要充分运用最先进的信息技术,及时收集相关信息,并进行数字化的处理,为监督提供坚实的依据。要扩大专门的举报渠道,使之更加畅通,更加便捷。还可以尝试创建网络平台,引导网民就党内监督的问题出谋划策。当然,也要高度重视党内外群众通过传统书面、信访形式反映问题。要双管齐下,两条腿走路,力求不错过任何一条有价值的信息,不放过任何一个贪官污吏。
各级党委尤其是纪委,要发扬党密切联系群众的好传统。一方面要积极“走出去”,深入群众,了解情况。党内监督有其特殊性。纪委的工作,尤其是具体办案工作有其保密性。但这都不应该妨碍我们深入群众了解情况。另一方面要积极主动地把相关人员“请进来”,其中包括党代表、人大代表、政协委员和广大人民群众的代表,举行各种形式的座谈会、研讨会,就党风廉政建设和反腐败斗争的问题进行研讨,以集思广益,汇集民智。
合理分解权力是党内监督的基础和前提。只有合理分解权力,才能实现权力的相互制约以及掌握权力的部门和个人之间的相互监督。党内监督尽管取得很大成就,但也有不足,相关权力缺乏合理分解、明确分工,尚未在此基础上构建起完善严密、稳定高效的监督体系。因此《条例》强调,要“建立健全党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系。”[17]这里既明确了监督权力的分解与分工,又提出建立健全监督体系的要求。贯彻落实这一要求,需要做好以下三方面工作:
第一,全面理解和加强一把手的监督职责。《条例》规定党委在整个党内监督体系中的地位和作用,是负责全面监督。党委,无论全委会还是常委会都是一个集体,实行集体领导和民主集中制。重大事项和重要人事任用都要集体决策。制度设计和安排都非常好,但由于理解的差距、理念的滞后,以及具体程序和措施的不到位,会产生与制度设计和安排背道而驰的现象。一方面,一些领导干部特别是一把手权力过分集中,集体决策变成少数人决策、乃至个人专断。而另一方面,一些所谓非“核心权力”、得罪人的事情,尤其是党内监督工作,却没有人愿意抓,乃至出现主体责任缺失、监督责任缺位的问题。党内监督一直被看做纪委的事情。党委和党委书记名义上要领导监督工作,实际上较少过问,致使党内监督软弱无力。因此《条例》指出,“全面从严治党,必须从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题,把强化党内监督作为党的建设重要基础性工程,使监督的制度优势充分释放出来。”[18]要解决这个问题,就要强化党委在党内监督体系中的主体责任、书记的第一责任人作用。
书记作为第一责任人,在党内监督的体系中处于中心和领导地位。其首要责任,是推动整个监督体系正常、有效运转。其中包括直接领导纪委的监督工作、开展职权范围内的巡视工作,以及全面推进自上而下的组织监督、自下而上的民主监督、同级相互监督、党内监督与党外监督的相互结合。党内监督出现宽松软的问题,首先要追究书记的第一责任。党组织出现严重腐败问题,特别是窝案和塌方式腐败,书记即使能够“独善其身”,也要追究其领导责任和渎职罪。
书记在党内监督中要起模范带头作用。要带头主动接受监督,虚心听取意见,尤其是听取不同意见。要带头勇于开展自我批评,经常检查自身工作和党风廉政建设中存在的问题,及时纠正缺点错误。同时,也要带头监督领导班子其他成员,勇于开展批评。如果说开展自我批评比较难的话,那么直截了当地批评别人就更加困难。只有书记带头接受监督和批评,并能够监督和批评别人,才能带动整个领导班子开展相互监督、相互批评。在此基础上,才能不断改进党内政治生活和政治生态,形成既有严格监督、批评与自我批评,又有生动活泼和个人心情舒畅的政治局面。
第二,全面理解和加强纪委的专责监督。纪委在整个党内监督体系中的地位和作用是专责监督。也就是说各级纪委是党内专门负责监督的机关。它在同级党委和上级纪委的领导下全面开展监督工作。但其监督的对象和范围,应当包括党的思想建设、组织建设、党风廉政建设等全面从严治党的情况,以及党的各项工作,而不是专门监督某一方面。所以纪委的监督需要做到重点和全面相结合。过去受传统观念束缚,纪委工作侧重纠正党风党纪和开展反腐败斗争,而对决策监督、决策执行监督相对较弱。当前党内违法乱纪和腐败问题仍比较突出,各级纪委无疑应当重点抓党风廉政建设和反腐败斗争,但同时也应当加强决策监督和决策执行监督。这就使监督工作大大前移,及时进入各项工作的决策和执行过程之中。与监督违法乱纪和腐败问题相比,这样的监督更主动,更能防患于未然。中央巡视工作,树立了典范,既抓住重点,又兼顾全面。既重点检查被巡视单位贯彻中央八项规定和反腐败的情况,又检查其全面从严治党和各项主要工作情况。问题是,如何把巡视制度和做法常态化,使各单位党委特别是纪委,在监督体系中发挥常规化的作用。
第三,构建科学严密监督网络支撑监督体系的有效运转。党内监督体系是推进党内监督的制度依据和制度保障,也是加强党内监督的指导方向。但党内监督体系的运转,还需要科学严密监督网络的支撑。如果说监督体系是制度规范的話,那么监督网络则是运转机制、操作程序,是解决如何进行监督问题的。总结以上论述,党内监督网络应当是,在党中央的统一领导下,各级党委实行全面监督,纪委担负专责监督,把自上而下的组织监督和自下而上的民主监督、同级相互监督、党内监督与党外监督相互结合的监督网络。这一监督网络要逐步实现上下结合、纵横结合、内外结合。自下而上的民主监督是基础,自上而下的组织监督是主导,同级相互监督是关键。
原文参考文献:
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(本文刊于《中国共产党》2017年第10期)
