【摘要】要稳定基层干部队伍，制度创新是关键。要将“基层历练”作为干部队伍建设的“蓄水池”。不论是领导干部还是普通干部，都应增加到基层任职和锻炼时间，这既有利于干部成长，又为基层干部稳定发展提供巨大平台。要建立基层干部能“上”能“下”制度机制，还要对基层干部进行“重奖严惩”考核办法。
【关键词】基层干部 稳定队伍 制度创新 【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A
长期以来，坊间就有公务员是“铁饭碗”，国家干部是“金饭碗”的说法。然而，近年来，开始出现一种“不作为”和辞职去官现象，这在基层干部中表现得比较突出。不少人将之归因于反腐举措，有人甚至从细枝末节上找原因。笔者认为，一些干部队伍“不作为”和辞职确与党和国家反腐力度加大有关，但这是次要的，最主要的原因还是缺乏制度创新。干部队伍是一个全局性和结构性问题，必须紧紧抓住干部队伍建设的主要矛盾，方能克服“头痛医头、脚痛医脚”的偏向。
如果说，何处是干部队伍的关键穴位，那就是基层干部。这不仅是因为基层干部人数众多、条件艰苦、工作压力大、待遇不高，还因为基层面临着被忽略和优秀基层干部匮乏的瓶颈问题。可以说，基层干部稳定则国家干部稳定;基层干部地基不牢，就会地动山摇。
目前，国家也有相应的基层工作规定，如国家干部要到基层甚至村庄当“第一书记”，鼓励大学毕业生作村官，等等。又如2014年，中共中央发文明确规定：“应当树立注重基层的导向。”“担任县处级领导职务的，应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历。”①所有这些都是很好的制度安排，有助于干部培养及其成长，也确实缓解了基层干部缺乏的情况。不过，这些制度的最大问题是，许多下基层的干部不安心、镀金意识浓、时间较短、普及率不高，尤其是没有形成常态化和制度化机制，更未成为国家选人用人的绝对标准。这也是为什么每年下基层的国家干部人数和次数不少，但真正有效、得力、被点赞者并不多。
从领导干部角度来说，“两年”的“基层工作经历”时间太短，他怎能真正了解基层，更谈不上与人民群众同呼吸共命运，这也是现在不少领导干部用“两年”的“基层工作经历”为自己镀金，就可获得提升机会的重要原因。基于此，应增加被提拔领导干部在基层工作的时间，越是高层领导越要有多年基层锻炼和磨砺的经历。如能建立“基层工作经历”时间与“干部晋升”直接挂钩的制度，那么就可达到两个目的：一是基层这块“磨刀石”会让领导干部快速成长起来，二是基层干部队伍这个“蓄水池”会有更多的“蛟龙”生矣。
从普通干部角度来说，应建立所有干部都必须经较长时间基层锻炼的制度，从而让广大干部能真正理解基层，也让他们成为基层干部队伍的生力军。目前，对于普通干部的基层锻炼主要是实习性的，时间也比较短，有的就是走马观花，甚至是完成任务和走过场，根本达不到锻炼目的。普通干部虽不如领导干部那样肩负重担，但同样需要了解基层和接受磨砺，一个年轻干部如能真正在基层工作三年以上，不管对于今后自己的工作，还是基层干部队伍建设，都是相当重要和有益的。普通干部至少经历三年基层锻炼的制度安排，将从根本上改变包括基层干部在内的整个国家干部队伍的水平，是一项利国利民的战略性构想。
将“基层历练”作为整个国家干部培养和发展的“不二法则”固定下来，至少有以下优点：一是真正重视和强调了基层，有助于基层干部的自豪感、荣誉感和积极性发挥。二是将基层变成国家优秀干部的“蓄水池”和培养基地，这既有利于基层干部人才稳定，也有助于国家干部人才成长。三是吸引更多年轻干部投身基层，可更好发挥其积极性和创造性。四是为更多有志于在基层创业的干部提供更大平台。五是真正做到城市反哺乡村，在城乡干部的交流和融通中不断提升乡村干部能力水平。
早在2006年，习近平同志就指出：“打牢基层基础，既是构建和谐社会的重要内容，也是有序推进和谐社会建设的重要保障，意义十分重大。”“夯实基层基础，有利于形成强大的社会凝聚力，逐步筑牢稳定合理的社会结构。”②2014年，习近平在会见基层干部时又说：“乡村处在贯彻执行党的路线方针政策的末端，是我们党执政大厦的地基，在座各位可以说是这个地基中的钢筋，位子不高但责任很大。现在，农村发展和管理对基层干部素质和能力提出了更高要求，大家要多思考如何把基层干部当好。”③如果沿着这一思路，确立国家干部严格的“基层历练”的制度规定，不愁基层干部队伍不稳，更不用担心国家干部缺乏和国家的长治久安。
建立基层“能上能下”制度机制
改革开放以后，尤其是近些年来，基层干部制度不断得以完善和发展，但也有一些关键性问题需要解决。如许多干部“只能上”、“不能下”，即便是能“下”，也是很难实现的。这是因为，我们虽有相应的总体制度规定，但规定不够具体，尤其缺乏可操作性、有效实施的细则。以村干部为例，《村委会组织法》明确规定可罢免不合格村干部，但由于任职周期较长、无具体细则、监督力度弱、执行力不够等原因，真正被罢免者极为有限，哪怕是群众再不满意的村干部也得不到罢免。因此，要真正使基层干部队伍保持稳定，必须建立“能上能下”的干部管理机制。
关于基层干部的“能上”问题应当注意：一是突破“界际”分别，将基层干部与国家干部作为一个整体和系统来统筹谋划。以基层干部为例，由于各种限制和偏见，他们往往较难获得更大的发展空间。村干部更是如此，因为村干部不是国家干部，升迁机会很少，这就限制了其工作积极性和创造性。其实，国家在用人方面应打破区间、界限等阻隔，只要表现突出和优秀，哪怕是村干部也可得到提升，进入国家干部行列，而一些大有作为的乡镇干部更要委以重任。从目前情况看，虽然也有一些地方规定优秀村干部可成为乡镇干部，但这样的例子并不多见，更没在全国进行推广。
二是突破刻板的基层干部提拔时间规定。现在的基层干部要一步一步升上去，那是很难升到高位和担任要职的。其实，对于优秀基层干部尤其是县委书记，可以进行大胆试点，让他们担任更重要职务。因为有丰富基层实践经验的干部，远比那些身在高位却尸位素餐的“不作为”干部，来得重要和可靠。应大胆提拔德、廉、能、勤、绩均优的基层干部，必要时可超常规任用。还有，应注重从声誉好的普通党员甚至普通群众中选拔干部。
三是克服基层干部“唯上”才能“上”的局限。官员腐败的一个重要原因是基层干部任用制度的漏洞，即只要能得到上级认可，群众满不满意无所谓，因此不少地方任用干部时，民意只是走过场。这就是习总书记所说的让有的干部“带病上岗”。基层干部任用虽然要有上级组织的推荐和考察，但一定要将“民意”作为真正重要的因子，因为人民群众最了解基层干部。否则就会形成这样的局面：不该“上”的人得到升迁，应该升迁的却“上”不去。久而久之，干部用人信誉尽失，干部稳定也就无从谈起。
关于基层干部的“能下”问题，也要确立这样的改革目标：一是贪腐干部必须“下”，并且保持“老虎”、“苍蝇”一起打的决心、恒心和常心，让反腐永远在路上。只有这样，干部队伍才能不断纯洁，才会真正稳定。
二是将“不作为”的干部淘汰出局。所谓“不作为”，主要是指“不敢为”、“不愿为”、“不会为”、“不想为”，其具体表现为怕事、懒政、平庸、为私几个方面。以往，对“胡作非为”的违法乱纪者是有相关的惩处措施的，但对“不作为”干部却无相关的法律规定。因此，应针对“不作为”基层干部制定科学有效的法律法规，真正起到使其“能下”的惩治规范作用。浙江省一些地区探索的基层干部“底线管理”经验值得思考和借鉴。如浙江台州玉环县清港镇2014年出台《农村党员干部底线管理制度》，对农村党员干部容易违反的行为施行“底线管理”，它们是党纪国法底线、财务底线、工程底线、工作底线、品德底线及配合中心工作底线6大类，共分为25小项。制度规定，凡违反底线的干部，违者必纠。其具体方式有：责令公开道歉、诫勉谈话、通报批评、立案处理等。④
三是让没有创新性的基层干部“能下”。与“不作为”的基层干部相比，无创新性的基层干部不一定不作为，有的甚至将动静闹得很大;与贪官相比，无创新性的基层干部也可能清廉自律、勤政爱民，但就是缺乏创新能力，工作平庸无效。对此，也应制定相应的规则，令其“能下”，将其岗位让给那些创新有为的基层干部。
当然，制度机制的规定是一回事，对之加强监管与实施是另一回事。事实上，我国在许多方面并不缺乏制度建设，问题关键是，如何将“能下”的制度机制落到实处，这就要求监管到位、实施有方、从严治理。
推行“重奖严惩”基层考核办法
基层干部干事激情不足，与其工资待遇较低直接相关。一些偏僻地区的基层干部每月只有大约2000元工资，这直接影响其工作积极性、日常生活开销，甚至是人格尊严。然而，从国家财政来说，全国基层干部队伍数量庞大，要想将其工资待遇大幅提升，既不切实又不可能。因此，如何在现有矛盾中，找到能提高基层干部待遇的途径，是摆在我们面前的重要课题。我们认为，有以下方面值得考虑。
首先，从资金上说，或可在基层干部工资外，加大投入奖励资金，以鼓励基层优秀干部;或可在基层干部现有工资不增量情况下，保留其基本工资，其他部分拿出来作为奖惩资金使用;或可结合各地经济实况，由政府、企业补贴和赞助，以作为优秀基层干部奖励资金。总之，应打破现有基层干部工资较为平均(至少在同一层级比较接近)这一状况，让优秀干部和平庸干部的待遇真正拉开距离。
其次，建立考核、评估、监管等一系列制度机制，尤其是让人民群众成为衡量基层干部优劣的试金石，并以此作为奖惩标准和方案。如安徽青阳县实行“三查三述三评”，即“查作风”、“查效能”、“查廉洁”;向“纪委”、“服务对象”、“单位职工”述职、述廉、述效;“群众评议服务”、“社会评选先进”、“机关评定位次”。这种方法虽有些简略，但可作为推进基层干部“奖惩”制度制定的参考，以做到公平、合理、有效，确保基层干部在“干”与“不干”上真的不一样。其实，这也是在基层限制“腐败干部”、减少“平庸干部”、淘汰“不作为干部”的良策。
再次，在加大物质奖励的同时，重视精神与其他奖励。以“全国百名优秀县委书记”评选活动为例，这是一种莫大的荣誉，它对广大基层干部的激励作用难以估价。今后，还应举办优秀乡镇、村干部的评选活动，举办优秀基层妇女干部、志愿扎根基层干部等评选活动，以推动基层干部队伍全面均衡发展。还有，应多给一些基层干部，尤其是偏远基层干部外出培训、学习与交流的机会。某种程度上说，这也是一种莫大的鼓舞和更重要的“奖励”。
总之，要创新形成更加科学有序的基层干部管理制度，就要从基层实际出发、奖能罚懒，奖优汰劣。如此，基层干部队伍就会变得更加纯洁、优化、高效和稳定，才能不辜负我们这个伟大时代。
(作者为中国社会科学院政治学研究所研究员)
【注释】
①《党政领导干部选拔任用工作条例》(修订稿)，《人民日报》，2014年1月16日。
②习近平：《加强基层基础工作，夯实社会和谐之基》，《求是》，2006年第21期。
③《习近平总书记在河北、兰考两地调研指导党的群众路线教育实践活动报道集》，北京：人民出版社，2014年，第16页。
④詹晓霞、谢肖燕：《六条底线管理农村党员干部》，《台州日报》，2015年11月27日。
