全球金融危机以来，不少发达国家陷入了严重的财政和公共债务危机。2009年，以希腊公债危机和主权信用评级下调为导火索，欧洲主权债务危机逐步显现。2010年5月9日，欧盟多国财长通过了一个总额为7500亿欧元的全面救助计划，希望以此来确保欧洲整体的金融稳定，但情况并未真正好转。美国则面临类似的危机。在2011年5月美国国债触及立法所允许的上限后，白宫和国会以及民主、共和两党就提高国债上限展开了政治角力。8月2日，美国国会通过法案，同意提高美国国债上限，但同时要求美国政府消减财政赤字。受此影响，2011年8月6日，美国主权信用评级被标准普尔从AAA下调至AA+。随后，全球主要股指开盘即出现重挫，全球主要股指在第三季度的跌幅高达12%至25%，石油和有色金属价格也出现暴跌。受美国主权信用评级下调和金融市场下挫的影响，欧洲主权债务危机又进一步加剧。目前，希腊主权债务违约率被认为已经上升至9成，意大利和西班牙的主权信用评级也遭到多个国际评级机构的下调，穆迪从9月到10月初又下调法国、英国、意大利等国主要金融机构的信用评级。不少学者担心欧盟和欧元区无力采取措施来解决欧洲主权债务危机，主权债务危机甚至已经威胁到未来欧元区能否维系。
发达国家的财政和公债危机看上去是金融危机引发的，但实际上经合组织（OECD）国家的财政和公债问题由来已久。从20世纪70年代中期以来，OECD国家公共债务占国内生产总值（GDP）比重不断增加。2007年，OECD国家公共债务占GDP比重平均已达72.9%。尽管如此，并非所有OECD国家都面临严重的公债问题。澳大利亚2007年公债占GDP比重仅为14.3%，2011年也仅为25.9%。新西兰等国的公债也处于可控水平。因此，OECD内部国家间存在着显著的差异。
20世纪70年代中期以来，为什么OECD国家公债占GDP比重出现了持续的增长？为什么OECD内部不同国家间公债状况存在显著的差异？本文试图结合已有的研究，应用政治经济学理论和比较研究方法来解释上述问题。
一、OECD国家的公共债务问题
公债并不是一个新现象。19世纪以来，很多国家在战争或经济衰退时期借入公债，在和平或繁荣时期偿还公债，已经成为惯例。20世纪的两次世界大战和经济大萧条大大提高了发达国家的公债水平。而二战之后的二三十年间，由于奉行平衡预算原则，加上经济快速增长，到1970年OECD国家公债占GDP比重已经降到40%左右。但是，从70年代中期开始，这些国家公债比重开始持续增长，2007年达到72.9%。此次金融危机的冲击则使OECD国家公债比重在4年间增长了20%以上，2010年达到96.9%。表1说明了OECD国家1970年以来公债占GDP比重的变动情况。
表1OECD主要国家公共债务占GDP比重的增长（1970年至今）（略）
公债是财政赤字的累积，公债增加的直接原因是财政赤字的增长。20世纪70年代之前，发达国家也有财政赤字，但战争或萧条时期的赤字通常会由和平或繁荣时期的盈余来弥补。比如，大萧条和二战造成了严重的财政赤字，但到1960年为止多数发达国家实现了财政平衡或盈余。然而，从1975年开始，多数OECD国家开始出现持续的财政赤字。OECD网站的数据显示，从70年代中期到90年代中期，OECD国家财政赤字占GDP比重平均稳定在3%-5%的水平。和平时期出现连续的高财政赤字，是发达国家历史上未曾有过的。从90年代中后期到2007年，也只有2000年OECD国家总体上实现了财政盈余。而在金融危机的冲击之下，2009、2010年OECD国家财政赤字占GDP比重均突破7%。
无疑，OECD国家的财政赤字和公债比重过高。目前，OECD国家已突破国际上公认的财政稳定的警戒线。1991年欧盟的《马斯特里赫特条约》规定，财政赤字不得超过GDP的3%，公债比重不得超过GDP的60%。但早在2007年，公债比重已经突破60%的警戒线，2011年更是达到惊人的100%。而OECD国家的公债数据还只是显性债务。由于人口的老龄化和人均寿命的延长，钱德（Chand）、马森（Masson）和努德（Noord）等学者认为，OECD国家还面临着大量的隐性债务。[1]
二、OECD国家公共债务增长的原因
如何解释1975年以来OECD国家公债占GDP比重的持续增长？历史地看，二战前发达国家公债剧增的主因是战争。美国、英国等国都出现过战争时期公债急剧上升、和平时期公债迅速下降的情形。但20世纪70年代以来OECD国家总体上处于和平时期。因此，这一时期公债增加与战争关系不大。另外，该时期并未出现类似1929-1933年的经济大萧条。表1的数据显示，该时期公债比重的提高总体上是持续的，即使繁荣岁月也不例外。因此，要解释该时期公债比重的持续增长，必须要寻找其他变量。
对比主要经济数据会发现，该时期OECD国家公共收支占GDP比重也出现了持续的、大幅的增长，这正是公债比重剧增的基础性原因。OECD国家政府支出占GDP比重从19世纪后期以来经历了持续的增长。1870年主要OECD国家该比重仅为10.7%，1913年该比重约为12.7%，二战之前的1937年该比重也仅为22.8%，但1980年这一比重跃升到了43.1%，此后该比重大概在42%-45%之间波动。[2]
政府支出占GDP比重较高，使得公债占GDP比重较高成为可能。两者之间的因果机制是：第一，政府支出占GDP比重较高，财政赤字占GDP的比重就可能较高。从1970年到2010年，OECD国家约有60%的年份财政赤字占GDP比重平均超过3%，其前提是政府财政收支占GDP比重较高。第二，20世纪后半叶至今，新增政府支出主要是社会性支出（socialspending），具有较强的刚性。目前社会性支出约占OECD国家政府公共支出的一半左右，这使得政府往往难以消减政府公共支出，萧条时期更是如此。因此，政府公共支出占GDP较高比重，是解释公债剧增的基础性原因。
该时期的另一重要变化是凯恩斯主义的财政政策在很多OECD国家成为常态。凯恩斯主义的财政主张是，在繁荣时期实行收缩性财政政策，而在衰退时期实行扩张性财政政策。这样一来，财政赤字被认为是一项可供选择的政策工具。当然，凯恩斯主义的经典理论强调，政府应用繁荣时期的财政盈余来弥补萧条时期的财政赤字，以此达到长期预算平衡。
但是，多数OECD国家是选择性地实施凯恩斯主义的经济政策。一方面，OECD国家在萧条时期采用财政扩张政策。公共支出、财政赤字和公债剧增往往发生在衰退时期。比如，由于金融危机影响，OECD国家从2007至2010年财政赤字占GDP比重年均超过5%，公债占GDP比重4年上升超过20%。另一方面，该时期OECD国家并没有在繁荣时期创造财政盈余。从1975至2010年，OECD国家仅有一年总体上实现了财政盈余。因此，OECD国家选择性地实施凯恩斯主义的财政政策，是造成公债不断累积的直接原因。
那么，为什么OECD国家选择性地实施凯恩斯主义的财政政策呢？上述分析仅仅是经济解释，政府预算和财政政策是一个政治过程，还需要政治解释。以布坎南（Buchanan）为代表的公共选择学派认为，在民主政治制度下，选民容易产生“财政幻觉”（fiscalillusion）。他们容易高估当前政府支出的好处，而容易低估未来税收的负担。换句话说，多数选民希望政府扩大开支却不希望政府增加税收。政治家为了迎合这种选民偏好，通常会主张增加政府开支，却不会轻易主张增加税收。如何做到既增加政府开支又不增加税收呢？唯一的可能就是推行财政赤字政策，并通过政府公债来筹集资金。OECD国家的民主制度、选举博弈以及政治家之间的竞争，正是导致公债持续上升的政治机制。[3]
总之，OECD国家公共收支占GDP比重的提高，以及选择性地实施凯恩斯主义财政政策，是导致公债比重持续增加的经济原因，而政治根源则存在于OECD国家民主制度的政治机制之中。
三、解释不同国家之间的差异
尽管如此，OECD内部不同国家之间存在着显著差异。澳大利亚和新西兰的公债比重大大低于平均水平，2007年两国公债占GDP比重分别仅为14.3%和25.8%，2010年也仅为23.6%和38.8%。而日本、意大利、希腊和比利时等国公债比重则显著高于平均水平，2010年分别达到198%、131%、129%和103%。图1说明了上述6个国家1970年以来公债比重的变动情况，以及OECD国家的平均值。
图1OECD国家公共债务上的显著差异（1970年至今）（略）
如何解释OECD内部国家间的显著差异呢？首先，这些国家都是民主国家，总体上经济都比较发达，也都容易受到全球经济波动的影响。但共性解释不了差异，差异只能由不同的因素来解释。既然公债是政府财政与预算过程的结果，不同国家的公债水平高低应该与这些国家在财政与预算管理上的差异有关。汉恩（JakobdeHaan）和斯特姆（Jan-EgbertSturm）认为，那些存在合理的预算管理程序的国家，其政府公债往往是较低的。[4]
澳大利亚和新西兰经过20世纪80年代的财政与预算改革，已经拥有相对合理健康的财政与预算管理制度，其赤字与债务管理亦符合世界银行的原则。澳大利亚在1983年启动了“财政管理改进项目”与“项目管理和预算”改革，并逐步让全国借款委员会在公债问题上发挥更大作用。新西兰也在80年代后期颁布了《国家部门法》和《公共财政法》，要求强化财政、预算、赤字和公债方面的管理——其中《公共财政法》明确要求政府应该做到：调节财政平衡，争取财政盈余；控制债务水平；消减政府支出，降低政府支出占GDP的百分比。[5]而日本、意大利、希腊和比利时4个国家的做法则大不相同，它们要么没有进行促进财政和预算合理化的政府改革，要么实施了类似改革却没有产生实效，因而无法形成合理的财政与预算管理制度。OECD网站的财政赤字数据也显示，这几个国家的财政赤字显著高于平均水平，公债比重也是稳步上升。这也说明它们缺少合理的财政纪律和预算管理程序。
那么，为什么不同国家会形成不同的财政纪律与预算管理程序呢？很多学者认为，这是由政治制度安排的不同决定的。已有的研究识别出了几个主要的政治制度变量。一是执政党的意识形态。希布斯（Hibbs）、汉恩和斯特姆、丘萨克（Cusack）等人认为，左派政府为了讨好中低收入的选民和赢得选票，倾向于更高比例的政府支出、财政赤字和公债，而右派政府则相反。[6][7][8]但是，有学者提供了不同的经验证据。以美国为例，以里根为代表共和党总统往往推动赤字和公债的剧增。原因是共和党试图消减税收，却无力消减政府公共支出，由此推动赤字和公债的剧增。另外一些国家的证据表明，赤字和公债的消减往往发生在左派政党——特别是左派政党的右翼——执政期间。左派政党执政时，议会反对党是主张消减财政赤字和公债的右派政党，因此左派政府推动的消减赤字改革极易获得议会绝对多数的支持。[9]由此看来，执政党的意识形态对公债水平的影响机制是复杂的。
二是政府或内阁的稳定性。汉恩和斯特姆、弗赖塔格（Freitag）和斯坎里尼（Sciarini）等人认为，政府或内阁稳定性低、政府更迭频率高的国家，财政赤字和公债的比例可能更高，其中的逻辑是政府行为和政治家决策更有可能短期化。[10][11]
三是执政党的数目和选举制度。鲁比尼（Roubini）和萨克斯（Sachs）、格里尔（Grill）等人认为，长时间由多党联合执政的国家，或者实行比例代表制的国家，财政赤字和公债的比例更高，因为多党联合政府（比例代表制容易导致多党联合政府）往往需要兼顾各个政党和社会阶层的利益，从而难以有效削减开支和降低公债。[12][13]
四是政府力量的强弱。沃尔科林克（Volkerink）和汉恩（Haan）、爱丁（Edin）和澳耳森（Ohlsson）等人认为，政府力量和能力较弱，少数派政府执政，以及政府和国会的分裂程度高，财政赤字与公债的比例往往也更高，在这样的国家政府往往无法对财政赤字和政府公债采取有效的政治行动。[14][15]
这些理论解释多数都基于大样本的定量研究，因而不是决定论的，而是概率论的。这些学者也很少主张单一的因果关系，而是认为财政赤字和公债可能受到多种因素的影响。那么，这些理论对于本文选择6个国家组成的两组案例是否有解释力呢？
从选举制度来说，澳大利亚历史上长期实行相对多数制，形成了两党主导的政治格局。澳大利亚多数时候是工党和以自由党为主的自由党—国家党联盟轮流执政。每届政府或内阁的执政时间较长，政府的稳定性很高，政府力量也较强。从党派的意识形态立场来说，尽管工党和自由党分别代表左派和右派，但澳大利亚工党政治立场更靠近中间，而工党中右翼政治势力更强。因此，工党和自由党基本都主张减税和限制政府规模。新西兰尽管现在实行比例代表制，但1996年之前长期实行与澳大利亚相同的选举制度，基本上是国家党和工党轮流执政。政府力量也比较强，政府稳定性较高。20世纪80年代，新西兰比较激进的经济与财政改革能够推进，与执政党力量的强大和两大政党都倾向于自由主义政策密切相关。
另一组国家则存在显著的差异。日本尽管在战后相当长时期都维持着自民党一党独大的格局，但日本政府（内阁）和首相更迭频繁——从1945年到2011年已更换52届内阁和首相，这说明政府的政治力量很弱。意大利战后政府更迭也极为频繁——从1945年到2011年已更换62届政府和总理，且该国政府多为多党联合政府。希腊在实现民主转型之后，实行较为复杂的混合型比例代表制，维持多党制的政治格局。与澳大利亚和新西兰的情形明显不同，希腊的左派政党力量强大。五大主要政党有三个都是左派政党，左派政党“泛希腊社会主义运动”曾长期执政。希腊的状况似乎更多地反映主要政党意识形态与公债水平之间的相关性。比利时则是西欧比例代表制的典型，政党众多而得票分散，通常需要多党联合才能组成多数派政府。2010年4月比利时主要政党谈判破裂之后，比利时长期不能形成执政联盟和内阁。政府都无法形成，消减财政赤字更是无从谈起。
四、理论总结与政策启示
那么，OECD国家如何才能摆脱目前的公债困境呢？本项研究的政策含义是：
第一，OECD国家首先应该大幅缩减政府公共收支的规模。凯恩斯都不赞同过高的公共收支规模，他在给克拉克的一封信中说，政府收支规模不应该超过国民总产出的1/4。另外，福利国家模式也需要进行系统的改革。
第二，OECD国家应该尽快改革财政规则和预算程序，强化对财政赤字和公债的制度约束。任何国家长期发展都需要平衡预算。如何明确财政和预算管理的目标，如何建立透明、负责、长期的责任机制，如何建立一个行之有效的财政与预算制度框架，是OECD国家需要面对的紧迫问题。
第三，OECD国家还需要对民主政体下的具体政治制度安排进行改革。通过宪法、选举和财政制度改革，强化政党力量和责任，降低政府和议会的政治分裂程度，提高政治和政府的稳定性，明确政府的财政责任，非常关键。美国曾经一度希望通过宪法修正案来强化政府的财政责任，但该法案因为没有达到3/4州批准这一条件而告夭折。但今天看来，这样的宪法修正案已经越来越必要。
［参考文献］
[1][美]维托·坦齐，[德]卢德格尔·舒克内西特.20世纪的公共支出[M].胡家勇（译）.北京：商务印书馆.2005.84-87.
[2]早期数据参阅参考文献［1］，10-11；1970年以后数据来自于OECD网站.
[3][美]詹姆斯·M.布坎南，理查德·E.瓦格纳.赤字中的民主[M].刘廷安，罗光（译）.北京：北京经济学院出版社，1988.
[4]［7］［10］JakobdeHaanandJan-EgbertSturm，PoliticalandInstitutionalDeterminantsofFiscalPolicyintheEuropeanCommunity[J].PublicChoice，1994，80（1/2）：157-172.
[5]世界银行.新西兰政府财政管理体制改革：世界银行研究报告[R].经济与社会体制比较，1998，（5）：24-30.
[6]DouglasA.Hibbs，PoliticalPartiesandMacroeconomicPolicy[J].AmericanPoliticalScienceReview，1977，71：1467-1867.
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[9]［11］MarkusFreitagandPascalSciarini，ThePoliticalEconomyofBudgetDeficitsintheEuropeanUnion：TheRoleofInternationalConstraintsandDomesticStructure[J].EuropeanUnionPolitics，2001，2(2)：163-189.
[12]NourielRoubiniandJeffreySachs，GovernmentSpendingandBudgetDeficitsintheIndustrialCountries[J].EconomicPolicy，1989，4（8）：99-132.
[13]VittorioGrilli，DonatoMasciandaroandGuidoTabellini，PoliticalandMonetaryInstitutionsandPublicFinancialPoliciesintheIndustrialCountries[J].EconomicPolicy，1991，13：341-392.
[14]Per-AndersEdinandHenryOhlsson，PoliticalDeterminantsofBudgetDeficits：CoalEffectsversusMinorityEffects[J].EuropeanEconomicReview，1991，35：1597-1603.
[15]BjornVolkerinkandJakobDeHaan，FragmentedGovernmentEffectsonFiscalPolicy：NewEvidence[J].PublicChoice，2001，109（3/4）：221-242.
