党的十九大提出了实施乡村振兴战略的重大决策和战略部署，并要求尽快建立健全实施乡村振兴战略的财政支持政策体系。美国、日本是当今世界高度发达的国家，在构建财政支持体系、推进乡村振兴和农业农村现代化建设等方面积累了许多有益做法和丰富经验。鉴此，本文梳理、总结美国、日本财政支持乡村振兴的主要做法，提炼基本经验和有益启示。
一、美国日本财政支持乡村振兴的主要做法
(一)推进财政支农政策结构性改革
进入20世纪80年代中期以来，美国、日本普遍对财政支农政策进行了结构性改革，突出表现在：(1)农业支持总水平1逐步下降。从农业支持总量看，美国农业支持总量呈增长趋势，由1986—1988年的485.34亿美元增长到2015—2017年的940.83亿美元，增长了93.85%。在WTO及相关规则约束下，日本农业支持总量在波动变化中呈现下降趋势，2015—2017年比1986—1988年下降16.43%，比1995—1997年下降37.06%。从农业支持总量占GDP比重看，美国、日本均呈现明显的持续下降趋势，美国由1986—1988年的1.0%下降到1995—1997年的0.6%、2015—2017年的0.5%;日本由1986—1988年的2.3%下降到1995—1997年的1.6%、2015—2017年的1.0%。(2)生产者支持大幅削减。从生产者支持总量占农业总产值比重看，美国、日本均呈现显著的持续下降趋势，1995—1997比1986—1988年分别下降9.30%、6.80%，2015—2017年比1995—1997年分别下降2.30%、10.60%。(3)市场价格支持和投入支持逐步削减，非生产支持和一般服务支持2持续增长。1986—1988年、1995—1997年、2015—2017年，美国、日本的市场价格支持占比呈现平稳的小幅下降态势，美国顺序下降了9.30%、2.30%，日本顺序下降了8.87%、1.13%。2015—2017年，美国的市场价格支持占比下降到了20%以下。美国的投入支持占比顺序下降了0.80%、4.85%，日本的投入支持占比略有下降。1986—1988年及2015—2017年，美国、日本的非生产支持占比分别增长了10.31%、3.89%，一般服务支持占比分别增长了3.70%、2.90%。这表明，非生产支持和一般服务支持越来越成为美国、日本财政支农的重要方式和内容。(见表1)
资料来源：OECD：Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2018，OECD Publishing，Paris.注：非生产支持包括不对当期生产作出要求而基于过去生产面积、产量、收入等发放的脱钩补贴，表中“非生产支持占比”数据为2013—2015年的数据。
由此，美国、日本财政支农政策结构性改革的总趋势是逐步削减扭曲生产和贸易市场价格的支持，逐步增强与市场价格和当期生产脱钩的非生产支持和一般服务支持，新的财政支农政策更加强调农民收入、风险管理、环境外部性和创新问题3。具体来说，财政政策支持的重点方向为加强农业风险管理、提升农业农村可持续发展能力、强化一般性服务供给、支持创新、鼓励发展多元化和专用性的高附加值产品4。
(二)实施财政支农投资计划
为激活乡村经济复兴，美国政府着力实施商业与产业类、专门类、合作性类、乡村能源类四大类计划措施，以确保乡村高质量的就业机会、乡村商业的繁荣发展和能源的可持续供给。具体看，在乡村公共基础设施服务方面，实施了乡村电力计划、乡村通信和宽带计划、水资源和环境支持计划等财政支农投资计划。在2014年《食物、农场及就业法案》中，新建了补充保障选择计划、浅层次收入保障计划、堆叠收入保护计划等新的保险项目计划;继续实施特种作物研究计划，财政资金增加一倍，其中，为食物与农业法律研究安排了每财政年度500万美元的财政授权;实施新从业农场主和牧场主发展计划，提供1亿美元财政支持;实施农场主市场与本地食物提升计划，每年安排财政资金3000万美元;在乡村资源和环境支持计划中，财政重点支持实施休耕储备项目、环境质量激励项目、资源保护管理项目、农业资源保护地役权项目、区域资源保护合作项目等。针对最贫困和偏远的乡村区域，美国政府2010年发起了乡村“锋线力量”额外援助倡议计划;通过乡村社区经济发展计划，为贫困乡村提供财政支持。2009—2016年，美国财政支持农业农村发展的各类项目138.94万个，支持金额达2534.34亿美元;2016年，通过乡村“锋线力量”额外援助倡议计划向高贫困乡村区域提供了8.2亿美元投资，通过乡村社区经济发展计划向216个目标乡村投资了21亿美元5，用于支持贫困和偏远乡村的住房、社区设施、公用事业和商业等。
为提升农业竞争力，促进乡村振兴，近年来日本政府先后制定并实施农林水产业地区活力创造计划(2013年12月发布，2014年6月修订)和农业竞争力强化计划(2016年11月发布)6。为实现农林水产业地区活力创造计划的远大目标，财政重点支持扩展食品需求边界、构建连接食品市场供给与需求的价值链、强化本国农业生产、发挥和保持农业多功能性四个方面。农业竞争力强化计划旨在通过加强财政支持以降低农业生产资料价格、改善农产品流通加工体系、培育农业经营主体、完善出口战略体系、改善农村就业结构、提高农业从业者收入等。
(三)优化、完善农业补贴政策
在美国、日本的财政支持政策中，农业补贴是一种最主要、最常用的政策工具，并且农业补贴政策不断得到优化、完善。美国是最早实施农业补贴政策的发达国家，且主要通过农业法案的形式来制定农业补贴政策。1933年，美国政府颁布第一部农业法案《农业调整法》，建立了以农产品价格支持和减少作物种植面积等限产措施为重点的农业补贴政策。到2014年美国农业新法案《食物、农场及就业法案》颁布，美国共出台17部农业法案，对农业补贴政策不断优化、完善。1938年，《农业调整法案》通过直接补贴与价格支持保障农民收入。1973年，《农场和消费者保护法案》建立了灾害补贴制度，并采用“目标价格”制度实施差额补贴计划。1985年，《农业与食物法案》降低农产品价格补贴，鼓励出口补贴。1996年，《联邦农业改进和改革法案》采用弹性生产合同补贴代替农产品价格补贴。2002年，《农场安全和农村投资法案》使用基于农场主农业环境保护水平的补贴代替农作物补贴，使用反周期补贴和直接补贴代替市场损失援助补贴和生产灵活性合同补贴，加大了农业补贴的力度和范围。2008年，《食物保护与能源法案》使用直接补贴、营销援助贷款、贷款差价支付、反周期补贴等扩大了农业补贴范围。2014年，《食物、农场及就业法案》逆转了2002年和2008年农业法案形成的高补贴农业支持保护思路，开始放弃对农业生产和农产品市场的直接干预，财政支持手段尤其是农业补贴政策趋于市场化，突出体现在改革收入补贴，取消直接补贴、反周期补贴和平均作物收入选择补贴，保留营销援助贷款项目，新设立价格损失保障补贴和农业风险保障补贴两个补贴项目，将灾害损失援助回溯到2011年，实现农业保险补贴和农业灾害援助补贴在时空范围的全覆盖。
“二战”后，日本农业发展长期依赖财政补贴，主要以价格支持为主，包括大米价格管制、小麦大麦最低价格保证制度、肉类产品价格稳定带制度、大豆和油菜籽差价补贴制度、蔬菜价格平准金制度等7。1999年，日本颁布并实施《食品、农业和农村基本法》(以下简称《基本法》)，到2016年修订颁布了3版。《基本法》以保障食品供给、推动农业农村可持续发展和实现乡村振兴为政策目标，不断深化农业补贴政策改革8。1999年《基本法》设置丘陵山区灾害补贴、保险补贴等直接补贴。2000年实施中山间等地区9直接补贴制度，补贴金额每年每公顷不超过2.1万日元10。2005年《基本法》开始将水稻种植直接补贴侧重于支持规模化农业经营主体，并实施水利环境保护支付、收入差额制度、生产支付等直接补贴政策。2007年推出“跨品种经营稳定政策”，对小麦、大麦等旱田作物种植者给予补贴，拓展了直接补贴范围。2010年《基本法》开始实施户别收入直接补贴制度，2013年将其改进为新农业经营收入稳定制度，包括大米和小麦大麦等旱作物直接补贴、缓和收入减少补助金、水田活用直接补贴等生产性直接补贴;同时实施水土保持补贴、水田综合利用补贴、弃耕地再利用补贴等资源与环境保护类补贴。2014年，日本实施的农业补贴主要有农业农村基础设施建设和技术研发推广示范补贴(补贴金额占农业补贴总额的30.12%)、收入补贴(占比28.90%)、农地流转和农业就业补贴(占比18.60%)、市场价格支持(占比9.11%)、农村建设与食物安全补贴(占比0.96%)、六次产业补贴(占比0.13%)等11。
(四)创新财政资金投入方式
美国、日本在优化完善农业补贴政策的同时，注重创新财政资金投入方式，不断加强财政支农资金整合与管理，注重发挥财政资金的引导作用，积极撬动金融和社会资本投向农业农村。
1.设立农业农村发展基金和财政支农专项资金
2014年美国农业法案《食物、农场及就业法案》设立食物与农业研究基金，给予2亿美元财政授权，支持公共研究机构与私人研究机构合作，加快推进农业科技与技术的研发、转化与应用推广。为培养农业接班人，日本实施了“后继者支持政策”，对年龄45岁以下、年收入250万日元以下且具有独立经营农业意愿的青年人，每年给予150万日元“青年务农给付金”专项支持12。同时，为提升青年职业农民经营能力，日本设立新农人培养专项资金，鼓励、支持青年职业农民采取边干边学的学徒方式，到种养大户或者农业企业研修，政府向每人每月发放20万日元生活补贴;同时，对接收青年职业农民研修的种养大户或者农业企业，政府一次性发放50万日元补贴13。
2.加强财政支农资金整合与管理
美国在宏观上不断加强财政政策与金融政策的紧密配合与协作，在微观上不断强化财政支农资金的精细管理。美国农村金融体系主要包括商业性金融、农村合作金融、政策性金融14、农业保险、社会信用服务机构等;在农村融资总量中，商业性金融融资占比65%，农村合作金融融资占比32%，政策性金融融资占比3%15。美国财政支农政策与农村金融政策之间紧密配合与协作的方式主要有三种：一是通过低息、贴息、免息等方式为农场主提供信贷和财政补助，创新银行抵押贷款模式;二是通过财政补助和资金引导等方式积极发展农业保险项目，保障农产品产量和价格以及农民收入;三是由政策性金融机构为农业生产、风险防范和农村发展等提供长期低息贷款16。在乡村发展中，美国农业部的农村商业与合作发展局、农村公共事业服务局、农村住宅服务局还通过提供财政资金、直接贷款、赠款、贷款担保和发放补助金等方式，不断加大财政与金融对乡村振兴与可持续发展的支持17。美国还积极推进财政支农资金绩效预算改革、财政支农资金使用重点突出和结构优化、财政支农政策项目化和项目规范化，在微观上不断进行精细化管理18;同时对跨行业、跨部门的专项资金进行整合与优化配置，统一调动与重新分配，不断提高财政资金使用的针对性和效率。
日本主要通过规范财政支农方向和制度金融不断加强对财政支农资金的整合与管理。日本财政支农的主要方向或者领域是农业基础设施建设、农业科技创新与服务、农业协同组合、农业产业结构优化和农业“六次产业”发展19、有机产品认证及管理、农业灾害防止及救济、乡村生态环境与农民福祉等。尤其是，日本财政主要以补助金、扶持金、长期低息贷款等方式投入农业农村，并积极调动金融资本和社会资本投向农业农村，此即极具日本特色的“制度金融”。这种制度主要为农民、农业协同组合、农业企业等主体提供长期低息贷款，贷款利率比一般商业贷款利率低30%—60%。按照政府干预程度，“制度金融”主要有三种方式：一是通过政府担保方式吸引银行机构投资农业农村。2013年，日本政府与多家民间金融机构合资成立了“农林业成长产业支持机构”，采取与地方政府、农业协同组合等共建基金或者直接参股等方式，帮助小微农业企业解决融资难等问题。二是国家所有的金融机构直接发放财政资金贷款。1953年，日本政府设立了“农林渔业金融公库”，为农业经营主体建设农业农村基础设施、投资固定资产等提供中长期低息贷款。1971年施行的《促进在农村地区工业发展法》规定，政策性金融机构为投资农村非农产业发展的企业提供10年期免息或者贴息贷款以及债务担保。2017年，政策性金融贷款年最高利率低于0.45%，远低于同期商业贷款平均利率。三是通过各级农业协同组合向农业经营主体发放财政补贴和贷款20。1999年，日本建立了有机食品认证制度、环境友好农户认证制度等，政府通过农业协同组合对获得相关认证的农业经营主体提供国家扶持资金和中长期低息贷款;2011年实施环境友好型农业补贴制度，为减量使用50%以上化肥农药施用量的农协、农户提供直接补贴。
二、美国日本财政支持乡村振兴的基本经验
(一)完善的法律法规为财政支持乡村振兴提供了强力制度保障
从美国、日本相关政策的发展历程看，成熟、完善的法律法规是财政支持乡村振兴的最重要特征和基本经验之一。这些法律法规对财政支持乡村振兴的政策目标、政策工具和手段、预算安排、政府行政机构及其职责范围等都进行了详尽而又具体的规定。政府行政机构必须在法律法规授权的范围内行使职责，从而使财政支持乡村振兴政策的实施有了法律保障。同时，发达国家和地区还将法律法规与农业农村发展规划、产业发展政策、金融保险支持等有机、有效地匹配和结合，为财政支持乡村振兴提供了强有力的制度保障，确保了财政支持乡村振兴政策的系统性、稳定性、连续性和有效性。
美国始终把对财政支农政策的立法保护和法制化建设作为实现农业农村现代化和推动乡村振兴的根本保障。美国财政支持乡村振兴的法律依据主要是农业法案，将财政支农政策纳入法律体系，不同时期不同情形下财政支农政策的调整都通过农业法案的制定和修正来实现，通过相关条款内容来确定。从1933年《农业调整法》到2014年《食物、农场与就业法案》，美国先后出台了17部农业法案，构建了财政支持乡村振兴政策的基本框架、核心内容、资金使用方向和重点、运作机制等。尤其是1936年出台的《农村电气化法》，标志着美国财政支持乡村发展政策体系的正式开启。1972年出台的《农村发展法》，开启了财政支持乡村发展的制度化时代。1980年出台的《乡村发展政策法》，增加了对乡村发展计划的财政支持。《水土保持法》(1953年)、《自然资源保护法》(1969年)、《水土资源保护法》(1977年)等对财政支持乡村地区的污染源治理和生态环境保护等作了详细规定。为促进乡村发展，美国采取了完善立法、构建乡村发展政策体系等措施，形成了针对乡村基础设施建设、农村住房与公共事业、就业与社区发展、环境保护等多方面、多层次的财政支持政策框架。
日本主要采取了基本法与普通法相结合的方式，即一方面制定《农业基本法》作为政策纲领，另一方面同时配套相应的普通法以确保相关财政支持乡村振兴的政策目标得以实现。1961年，日本颁布并施行《农业基本法》;1999年，颁布施行《食物、农业、农村基本法》，这是两部基本法。1953年以来，先后颁布施行了相关普通法，例如“振兴八法”，分别为《离岛振兴法》(1953年)、《奄美群岛振兴开发特别措施法》(1954年)、《山村振兴法》(1965年)、《小笠原诸岛振兴开发特别措施法》(1969年)、《冲绳振兴开发特别措施法》(1971年)、《半岛振兴法》(1985年)、《促进特定农山村地区农林业发展基础整备法》(1993年)和《促进过疏地区自立特别措施法》(2000年);《促进在农村地区工业发展法》(1971);《农林渔业经营主体使用本地资源开拓新业务及促进使用本地农产品的相关法律》(2010年)(即《六次产业化及地产地销法》)，以及从1999年开始每五年修订一次的《食物、农业、农村基本规划》，2017年颁布施行的《农业竞争力强化支援法》，等等。普通法以基本法为基础和依据，两者结合形成了框架完善、内容协调、各有侧重的关于农业农村发展及其政策的法律法规体系，使财政支持乡村振兴的政策有了法律依据，保障了财政支持乡村振兴政策的稳定性和连续性。
(二)财政支持乡村振兴政策的目标、重点适势调整
美国、日本的财政支持乡村振兴的政策经历了长期持续的演变过程，在不同时期和阶段，政府根据农业农村现代化发展的国内外形势调整财政支持乡村振兴政策的目标和重点方向。在美国，20世纪30年代到50年代，受经济大萧条影响，虽然1936年颁布的《农村电气化法》开始关注农村基础设施建设和乡村发展，但财政支持乡村振兴的政策重点仍是农场发展和农产品生产，以稳定和保障农场主收入。20世纪60年代到80年代，随着农业收入占比下降、城乡结构失衡等问题的日益突出，美国开始整合财政支持农业和农村发展的政策，开始关注贫困问题，注重通过引入现代农业生产要素和新兴产业、提供技术援助等途径，着力改善农业农村基础设施和发展条件、促进农业农村经济快速发展、解决农村贫困问题，从而提高农场主收入水平，缓解城乡收入差距。20世纪90年代开始，美国逐步将农村发展政策纳入农业法案内容，1990年的农业法案《食物、农业与贸易保护法案》将农村发展及其政策支持单列一章，农业发展与农村发展政策逐步融合，财政支持乡村振兴的政策更多关注农村就业、教育培训、生态环境保护、城乡共生和一体化发展等，以促进农业可持续发展、农村自我发展能力增强、农场主生活质量和水平提升。当前，美国财政支持乡村振兴政策的关注重点是建设宜居宜业的农村居住社区、培育增进互信的农村合作组织、发展兴旺发达的农村多元经济、创新促进发展的农村资源环境保护工作21。
日本在20世纪60年代以前，财政支持乡村振兴的重点是农业增产和发展，提高农民收入和生活水准。20世纪60年代初，随着城乡矛盾日益突出，开始关注乡村发展问题。1961年颁布施行的《农业基本法》将财政支持的政策目标由农业增产转向缩小城乡差距22，并提出“完善乡村交通、卫生、文化等基础设施建设，改善生活、妇女就业环境，提升农民福祉水平”的发展方向和财政支持重点;力图通过财政资源的制度性再分配，完善农村生产生活基础设施建设和增强农村发展能力。20世纪70年代初至90年代中后期，随着逆城市化的发展和农村居民对居住条件、教育、医疗和养老等方面需求的日益增长，财政支持乡村振兴的政策目标和重点逐步转向发展农村非农产业、创造就业机会、保护生态环境、发展环境友好型农业、提高农民福祉水平等方面。1999年日本颁布施行《食物、农业、农村基本法》，确立了农业农村发展和财政支持的四大目标，分别为保障食品安全供给、发挥农业多功能性、促进农业可持续发展、促进农村全面振兴，财政支持的重点逐步转向强化本国农业生产、推进六次产业化、促进城乡交流与融合、保护和开发农村景观等方面。从2013年开始，日本不断以提高农业竞争力为指向对农业农村发展进行全新定位，试图通过实行“一揽子”财政支持政策来打造“强大的农业”，不断提高农业国际竞争力和影响力23。
(三)财政支持乡村振兴的政策工具多样，具有阶段性和系统性的显著特征
从前面的梳理与分析可以看到，美国、日本财政支持乡村振兴的政策主要有价格支持、农业补贴、农业农村发展基金、财政支农专项资金、贷款贴息等，政策工具多样。并且，受WTO《农业协定》对农业支持政策的限定，美国、日本加快财政支持乡村振兴政策向阶段性和市场化转变，注重支持政策的系统化构建和多元化发展。
20世纪30年代以来，美国财政支持乡村振兴的政策经历了四个阶段的演变，分别为1933—1989年，以农产品价格支持和补贴为主的时期;1990—2002年，推进农业生产市场化，削减农业补贴的时期;2002—2014年，扩大农业补贴类型和使用范围的时期;2014年至今，突出农业保险主导地位，注重农业农村风险管理的时期24。由此，美国依托其完善的农业保险制度和成熟的运作体系，不断减少政府对农业农村发展的直接干预，财政支农政策逐渐由价格支持为主转向收入支持和农业保险为主，大幅增加对农业风险管理的财政支持力度，确立了农业风险管理主导的财政支农政策体系。美国财政支持乡村振兴的政策手段趋于市场化，这既能减少市场扭曲，充分发挥市场机制的资源配置作用，又能较好地规避WTO《农业协定》对农业支持政策的限定，提升财政支农政策的效能和可持续性。
日本从20世纪60年代初期开始实施以价格支持为主导的财政支农政策体系，并依据不同农产品的市场供给与需求之间的关系和市场价格特征，实施不同的价格支持政策;在乌拉圭回合谈判后，日本开始逐渐削减价格支持力度和水平，同时设置实施多样化的直接补贴政策25。尤其是，日本还将丘陵山区直接补贴政策、农地水环境保护管理直接补贴政策、环境友好型农业直接补贴政策进行一揽子统合，逐渐形成了多元化的直接补贴政策支持体系26，建立了以强化农业生产、提高现代农业附加值和竞争力、发挥农业多功能性和促进农业农村可持续发展的日本型“直接补贴制度”。由此，日本财政支持乡村振兴的政策由价格支持的单一结构向价格支持和直接补贴并存的多元结构转变。2000—2016年，虽然大米、小麦、大麦、牛奶、蔬果等农产品的价格支持水平持续下降27，但价格支持量在农业支持总量和生产者支持总量中仍占主导地位，2015—2017年的占比分别为66.17%、80.62%28。显然，与美国、欧盟相比，日本的财政支农政策主要还是价格支持。
三、对中国健全财政支持乡村振兴政策体系的有益启示
(一)加快推进乡村振兴立法，强化财政支持乡村振兴的顶层设计与法治保障
2018年中央“一号文件”明确提出：“抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。”因此，应借鉴美国农业法案、日本《食物、农业、农村基本法》的经验，加快推进乡村振兴的立法进程，强化财政支持乡村振兴的顶层设计与法治保障。一是加快推进乡村振兴立法，形成完备的法律法规体系。在国家层面，加快推进《乡村振兴促进法》29立法进程。改革与法治如“车之两轮”“鸟之两翼”，要促进《乡村振兴促进法》与农村改革战略部署、政策有机衔接。乡村振兴涵盖农业农村发展的各个领域、各个方面，要对现行有效的农业农村法律法规(目前，农业农村领域共制定现行有效法律15部、行政法规28部、部门规章148部、地方性农业法规规章600余部30)进行梳理，综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，促进《乡村振兴促进法》与相关农业农村法律法规相互衔接、统筹协调，形成完备的乡村振兴法律法规体系。在地方层面，可以从本地农业农村发展实际出发，制定促进乡村振兴的地方性法规和地方政府规章。二是构建完整的财政支持乡村振兴的体制机制，在制度源头上保障财政支持乡村振兴政策的权威性、稳定性和可持续性。在《乡村振兴促进法》中专章规定财政支持乡村振兴的顶层设计和保障措施，一方面，从财政资金投入、资金引导、土地出让金、农业保险、各级政府支出职责等方面构建全面的财政支持乡村振兴的体制机制;另一方面，通过立法形式明确财政支持乡村振兴投入的比例、土地出让金用于农业农村发展的比例，明确政府投资的条件和程度等，增强财政支持乡村振兴政策的约束力和可操作性。
美国、日本经验告诉我们，财政支持乡村振兴政策的目标整体趋势是与时俱进、越来越明确，逐渐从注重农业产业发展到重视农业农村全面发展，财政支持的重点领域从注重农业生产到重视农业绿色发展、农业农村竞争力和可持续发展，涵盖了产业发展、生态环境保护、农村发展、农民福祉、城乡融合等领域。改革开放以来，中国财政支农政策的目标和重点大多侧重农业生产和产业发展，农村发展的财政支持有很大欠缺;同时，现有的财政支农政策对农业农村优先发展理念的体现力度较弱。当前及未来，中国农业发展的目标包括保障农产品供给、增加农民收入和保持农业发展可持续性31。党的十九大报告指出：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”因此，应借鉴美国、欧盟和日本经验，在《乡村振兴促进法》和相关农业农村法律法规中，进一步明确财政支持乡村振兴政策的目标和财政支持的重点领域。一是牢固树立以“四个优先”32为核心的政策导向，建立健全农业农村优先发展的财政支持体制机制和政策体系。二是遵循乡村振兴战略总要求，明确财政支持乡村振兴政策的四大目标：有效保障农产品供给、持续增加农民收入、保持农业发展可持续性和农村发展。三是紧扣产业振兴、生态振兴、文化振兴、人才振兴、组织振兴“五大振兴”，明确财政支持乡村振兴的重点领域：农业产业兴旺与竞争力提升、新型农业经营主体、农业风险管理、农村生态环境保护与生态系统构建、农业知识转化与创新、农村地区教育培训及就业、农村人居环境整治、村庄基础设施改善、城乡融合、农民收入增长与福祉增加、农村社会包容与减贫等。
(三)推进财政支持乡村振兴政策的结构性改革
一是建立健全稳定的乡村振兴投入优先保障机制和增长机制，持续加大对农业农村发展的财政支持力度。支农投入是农业农村持续健康发展的重要动力源和坚实保障，因此，要创新财政体制机制，坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，持续加大财政对“三农”的倾斜程度和支持力度，确保财政投向农业农村的总量持续增加、比例有所提高，确保财政投入与乡村振兴目标任务相匹配。创新财政投融资机制，建立健全财政投入、税收优惠、金融支持、社会参与、农村集体经济组织和农民筹资筹劳的多层次、多元化的乡村振兴投入来源渠道和增长机制33。
二是优化调整财政支持乡村振兴的结构。借鉴美国、日本的直接补贴、与当期生产脱钩支持、农业风险管理和保险支持等经验，在WTO《农业协定》政策框架下，用足用好“黄箱”空间，加快生产者支持结构调整，减少对农产品最低收购价的支持力度，重新确定最低收购价的定价原则，完善重要农产品的价格保护政策。加大对生态环境保护、与当期生产脱钩、一般服务的支持，逐步实现“黄箱”向“绿箱”的转变。优化一般服务支持结构，加大对农业知识与创新体系、农业检验检疫与控制、基础设施建设和维护、市场与推广的财政投入与支持力度。通过财政再分配，加大对小农户和低收入农户的财政支持力度，促进小农户与现代农业发展有机衔接，实现社会包容与公平发展。
(四)创新、优化财政支持乡村振兴的政策工具和资金投入方式
1.优化、完善农业补贴政策。
落实和完善农业补贴制度，巩固农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴“三项补贴”改革成果，探索实行“市场化收购 生产者补贴”政策，加大对农业生产者的支持保护补贴力度，重点支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。创新、优化农业保险保费补贴政策，加快推进农业大灾保险试点，强化农业风险防范、管理和保障体系。加大对农业农村生态环境保护和绿色农业发展的补贴力度，建立支持条件(例如土壤标准、化肥农药减量使用等)，建立以绿色生态为导向的农业补贴制度。加大对青年农民、专业大户和家庭农场的补贴支持，培养一批高素质农民队伍。
2.通过整合、开源、撬动等路径创新乡村振兴投入的筹资渠道和方式。
(1)以乡村振兴的总要求和目标任务为靶向，督促落实《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》(国发[2017]54号)，加快实现各类涉农资金和农业投资、农业综合开发、农田整治、农田水利建设等项目资金的源头整合、归口管理和集中统筹使用。落实、完善“大专项 任务清单”管理机制。(2)拓宽资金筹集渠道。建立一般公共预算投入乡村振兴的稳定增长机制，建立中央财政支出优先保障农业农村、中央预算内投资优先向农业农村倾斜、地方各级财政对农业农村投入增幅高于经常性收入增幅“两个优先一个高于”34的财政投入保障机制。以省(直辖市、自治区)为单位设立“乡村振兴专项资金”，专项专款用于乡村振兴中的项目补助，尤其是公益性项目补助;按照“取之于地、用之于地”的基本原则，调整完善土地出让收入的使用范围，分阶段逐步提高土地出让收益用于农业农村发展的比例33。落实高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策，加强资金收支管理，将所得收益通过支出预算全部用于支持实施乡村振兴战略和巩固脱贫攻坚成果。(3)通过担保、贷款贴息、以奖代补、风险补偿、设立专项基金等方式，撬动金融资本和社会资本投向乡村振兴，充分发挥财政资金的引导功能和“四两拨千斤”的杠杆作用。推广政府和社会资本合作的公私合作(PPP)模式，支持社会资本以特许经营等方式参与农村公益性项目建设运营34。加快设立国家乡村振兴融资担保基金，支持地方政府发行支持乡村振兴和脱贫攻坚公益性项目的专项债券，允许银行机构发行专项用于发放乡村振兴贷款资金的银行债券33。
注释：
1农业支持总水平可以从农业支持总量和农业支持总量占GDP比重两个指标衡量。前者指纳税人和消费者每年提供给农业部门的所有转移支付的总和，由生产者支持、一般服务支持、纳税人对消费者的转移支付三部分组成，表示国家对农业支持的绝对值;后者表示国家对农业支持的相对力度。
2一般服务支持的大部分内容属于WTO口径的绿箱政策，包括农业知识与创新体系、农业检验检疫与控制、基础设施建设和维护、市场与推广、公共储备等。
3OECD.Agricultural Policy Monitoring and Evaluation，OECD Publishing，Paris，2015.
4程郁、叶兴庆：《借鉴国际经验改革中国农业支持政策》，《学习与探索》2017年第3期。
5龙晓柏、龚建文：《英美乡村演变特征、政策及对我们乡村振兴的启示》，《江西社会科学》2018年第4期。
6胡凌啸、周应恒：《提升小农竞争力：日本农业新政策的指向及启示》，《中国农村经济》2018年第2期。
7李先德、宗义湘：《农业补贴政策的国际比较》，北京：中国农业科学技术出版社，2012年版，第119—121页。
8邱楠、曾福生：《日本农业支持保护制度改革及其对中国的启示》，《世界农业》2018年第9期。
9指位于深山与平原之间的浅山地区
10曹斌：《乡村振兴的日本实践：背景、措施与启示》，《中国农村经济》2018年第8期。
11蔡鑫、陈永福：《日本农业补贴制度安排、绩效及启示》，《农村经济》2017年第2期。
12获得专项支持的条件：符合条件的青年人需要制定可行的生产经营计划，由政府组织专家鉴定并获得通过;获得专项支持的期限为最长不超过2年的培养阶段和不超过5年的初步运营阶段。参见叶兴庆、翁凝：《拖延了半个世纪的农地集中——日本小农生产向规模经营转变的艰难历程及启示》，《中国农村经济》2018年第1期。
13曹斌：《小农生产的出路：日本推动现代农业发展的经验与启示》，《农村经济》2017年第12期。
14商业性金融包括商业银行、私人信贷机构等;农村合作金融包括联邦土地银行、联邦中间信贷银行、合作银行系统;政策性金融包括商品信贷公司、农村电气化管理局、农民家计局、小企业管理局等。
15雷德雨、张孝德：《美国、日本农村金融支持农业现代化的经验和启示》，《农村金融研究》2016年第5期。
16文振中、马晓河：《财政支农资金管理的国际借鉴》，《中国投资》2016年第11期。
17胡月、田志宏：《如何实现乡村的振兴?——基于美国乡村发展政策演变的经验借鉴》，《中国农村经济》2019年第3期。
18陈梅美、匡远配：《财政支农资金整合的国外经验与借鉴》，《世界农业》2014年第4期。
19熊爱华、张涵：《农村一二三产业融合：发展模式、条件分析及政策建议》，《理论学刊》2019年第1期。
20农业协同组合发放贷款的资金，大部分来源于各级政府财政的直接拨款，同时政府提供债务担保。
21芦千文、姜长云：《乡村振兴的他山之石：美国农业农村政策的演变历程和趋势》，《农村经济》2018年第9期。
22曹斌：《乡村振兴的日本实践：背景、措施与启示》，《中国农村经济》2018年第8期。
23胡凌啸、周应恒：《提升小农竞争力：日本农业新政策的指向及启示》，《中国农村经济》2018年第2期。
24徐轶博：《美国农业支持政策：发展历程与未来趋势》，《世界农业》2017年第8期。
25刘福江、孙立新、毛世平：《农业支持政策结构变迁的国际比较分析》，《中国农业资源与区划》2018年第2期。
26黄波、李欣：《日本型直接补贴政策的构建及启示》，《世界农业》2014年第1期。
27邱楠、曾福生：《日本农业支持保护制度改革及其对中国的启示》，《世界农业》2018年第9期。
28OECD.Agricultural Policy Monitoring and Evaluation，OECD Publishing，Paris，2018.
292018年7月，全国人民代表大会常务委员会已牵头启动了《乡村振兴促进法》的相关立法程序。
30衡爱珠：《国外乡村振兴立法及其对中国的启示》，《农产品市场周刊》2019年第2期。
31杜志雄、金书秦：《中国农业政策新目标的形成与实现》，《东岳论丛》2016年第2期。
32“四个优先”是指在干部配备上优先考虑、在要素配置上优先满足、在资金投入上优先保障、在公共服务上优先安排。
33赵振伟：《建立稳定的乡村振兴投入增长机制》，《农业经济问题》2019年第5期。
34张天佐：《坚持农业农村优先发展构建实施乡村振兴战略政策体系》，《当代农村财经》2018年第5期。
