所谓“必经程序”，不是想要就要，不想要就可以不要的，这就大大规范、限制了政府的决策权。公共决策规范化最根本的要求，就是科学化和民主化，这也是“必经程序”等“连环拳”要真正组合好实施好的要义所在
近日，国务院第一次全体会议通过《国务院工作规则》（以下称新规），其中规定国务院及各部门要完善行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，增强公共政策制定透明度和公众参与度。在习近平总书记提出“把权力关进制度的笼子里”的大背景下，这无疑是新一届政府在进一步推进法治政府方向的重要举措，值得广泛关注。
可以说，这次新规最具有吸引眼球的，就是“作重大决策前需听取专家、公众等意见”的规定。从实践看，一些政府部门出台决策或政策与公众脱离的现象近年屡屡发生。发生这些现象的根本原因，在于我国一些政府部门公共决策的公益性、公共性目标没有真正确立起来。
所谓公益性，就是政府的决策要有利于促进社会公共利益。在现代民主法治国家，政府重大决策的本质属性在于它的公益性，政府制定和实施行政行为的最终目的是解决公共问题，治理公共事务，维护公共秩序。一个法治政府，其所有的政策、决策都应当体现这种公益性。而为了保证这种公共决策的公益性，在决策前必须充分听取公众和专家的意见，甚至要故意挖掘反对意见，只有这样，才能最大程度上避免主观主义和教条主义，防止决策者以权谋私或者被一些特殊利益集团绑架，这是一个民主和法治的政府所应当具备的最基本的公益精神和价值取向。
“连环拳”增加制度限权的力量
但是，反思我国近年民主法治建设中出现的问题，最主要的问题还不在于规则本身。事实上，类似的规则，国务院早在2003年就有了。2008年修订的《国务院工作规则》更明确规定“涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会”，“国务院在做出重大决策前，根据需要通过多种形式，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议”。但实事求是地说，近年因一些政府部门公共决策引发的公众批评似乎越来越多。其中当然有我国公民民主法治意识日益增强的因素，但更重要的原因，还在于“上有政策、下有对策”，以及依法行政还缺乏有效的制度保障。
对比起来，今年修订的新规更加具体，也更加完备。而将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”作为重大决策的“必经程序”，也更为重要。所谓“必经程序”，不是想要就要，不想要就可以不要的，这就大大规范、限制了政府的决策权。同时，新规的措施不是一项，而是五项，是一套“连环拳”，无疑增加了制度限权的力量。一项不具有公益性的政府决策，经过这五道环节，很难存活下去，这就大大限制了不利于或损害公众利益决策的出台，能够在最大的程度上保证政府决策的公益性。
规则的实施或许比规则更重要
但再具体、再完备的工作规则，如果仅靠自身的道德约束是不够的。道德约束不了权力，这是孟德斯鸠被称为“政治学牛顿定律”的权力制约理论的基本结论。特别在市场经济中，权力寻租的机会极大。因此，行政权力的行使不能仅靠或主要靠国家工作人员的自觉。其次，工作规则再完备，也可能存在缺陷。比如，新规规定公众参与、专家论证、风险评估等是行政决策的“必经程序”。但如果缺少具体的规定，必经程序仍然可能“走过场”。
比如公众参与和专家论证，有一个谁来邀请的问题。如果由行政决策主体来邀请，怎么保证公众参与和专家论证的中立性和客观性？又如，如何来认定公众参与的合理性？公众在网上的批评算不算公众参与？政府应当如何处理和对待这些批评？此外，专家论证，如何保证其中立性和客观性？国外的评估论证机构大都是中立的，政府决策如何保证评估和论证机构的中立性？还有，如果公共决策的专家论证不利于决策者，有没有中止程序？公众负面意见较大的决策如果实施，有关负责人要不要承担法律责任等等，都属于规则实施的问题，有待于我国行政法治的进一步完善。
最根本的是科学化民主化
新规第五章就强调要“实行科学民主决策”。的确，公共决策规范化最根本的要求，就是科学化和民主化，这也是“必经程序”等“连环拳”要真正组合好实施好的要义所在。
所谓公共决策程序的科学化，是指公共决策的意见真正体现了社会发展的方向，具有客观性、科学性。这就要求决策者不要光听赞美，还要听反对的声音，甚至是刺耳的意见。为了实现公共决策的科学化，决策部门不但要勇于倾听不同声音，而且还要能够花钱买不同的声音和意见。当年美国国防部就有过深刻的教训。朝鲜战争前，对中国能否出兵，兰德公司组织大批专家进行评估，结论是七个字：“中国将出兵朝鲜。”当时兰德公司欲以200万美元将研究报告转让给美国国防部，但官员们认定中国不会跨过鸭绿江，而且认为研究报告太贵，没有理睬。后来，兰德公司的预测成为现实。美国国防部为检讨自己这一过错，事后用200万美元买回了这份已过时的报告。
所谓公共决策程序的民主化，就是公共决策要体现民主。公共政策的公共性正是民主的要求。从我国来看，公共决策的民主化首先要解决人民群众监督权和表达权的法律保障。要大力促进人民群众的监督，开放人民群众的监督，创造条件让人民群众监督。有了比较规范的行政行为规范，加上广泛发展的人民群众监督，才能真正实现规范和保障依法行政的目的。
（作者：民进上海市委常委、华东政法大学政党理论研究所教授）
