为了保证我国的经济社会建设，我国国家机关有时会向农民进行征地，征用农民的土地之后，再对农民进行经济补偿，也就是发放所谓的征地补偿。随着征地制度的发展，我国也开始尝试发展和完善相关内容。那么，最近的缩小征地范围 规范征地程序具体有什么内容?
■随着社会经济的发展，公共利益、非公共利益的内涵和外延也在不断变化，有必要建立公共利益认定程序，引入公众听证机制，不断完善“征地目录”。
■缩小征地范围的利益分配涉及两个层次：一是集体经济组织、农民、政府之间的初次利益分配;二是征地补偿与土地流转补偿之间的利益再分配。
■可以考虑建立土地流转收益对于征地的支持和补助机制，对土地增值收益进行再分配，缩小征地补偿和流转收益之间的差距。
缩小征地范围，是一个顺应时代发展的改革方向。
《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。然而，长期以来，我国对“公共利益”并没有明确界定，土地审批制度也缺乏对土地征收的用途和目的进行审核的环节，导致征地范围过宽，大量征地行为以经营性为目的，而征地成本相对土地一级市场出让收益相差较大。
2010年6月，以“缩小征地范围”为主体的改革试验在天津、重庆、武汉、成都、长沙和沈阳等6个城市展开，广东佛山市随后加入。如何将更好地保障农民权益与维护、规范合理用地秩序相结合，是试点城市试图解决的问题。
现实中公共利益复杂难辨，有必要建立一套认定程序
何为公共利益?中外学者对此的探讨很多，广为接受的观点是：凡涉及社会中非特定的绝大多数人的利益，应当属于公共利益的范畴。然而，实际情况复杂得多。比如：对一块地征地拆迁用于商业开发，从老百姓角度来看，商业开发不属于公共利益;但是，在地方政府的角度看来，商业开发将有利于提升GDP并增加就业，这也属于公共利益。再比如：随着社会经济的发展，高速公路股份化，一些能源、通信等基础设施投资主体多元化，兼具公益性和营利性。可见，公共利益的内涵因不同的利益主体、利益层次、不同发展阶段、不同地区而有所区别。对公共利益的界定并非易事，国家应当对此进行研究并用法律的形式确定下来。
在国际上，法律对公共利益的界定方式一般有列举式和概括式两种。日本、韩国、印度等国采取列举式，对明显属于社会公共利益、非营利性的项目，进行穷尽式的列举。如日本穷尽性地列举了35种需要征地的公益事业。而加拿大、美国等国采取概括式，通过议会法律来明确公共利益的内容，或者通过法院来判决土地征收是否符合公共利益的用途。
多数学者认为，我国现阶段的公共利益范围界定需要综合运用“目录列举”和“程序认定”两种方法来明确。
一方面，《划拨用地目录》(2001年)列举的19类用地，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》(2011年)第八条列举的5种情况，对公共利益作了一定程度上的界定，可以作为参考。
另一方面，随着社会经济的发展，公共利益、非公共利益的内涵和外延也在不断变化，会出现新的公益性项目，也会有部分公益性项目变成营利性项目，因此有必要建立公共利益认定程序，引入公众听证机制，不断完善“征地目录”。
笔者认为，对公共利益的界定应把握好两点：首先，公共利益不能是经营性的;其次，公共利益不能以破坏代际平衡为代价。在国家层级“征地目录”基础上，地方政府可以针对各地具体情况对征地目录进一步补充和说明，制定相关条款。
经营性项目应引入招拍挂，以体现土地的经济价值
缩小征地范围的试点城市对于非公益性项目采取建设用地流转的方式用地，减少了集体土地征收和征地批后实施程序。以武汉、天津的用地程序为例：
天津采取的程序是：用地单位向国土资源管理部门提出用地申请;国土资源管理部门会同发改委、规划、住建等部门对项目进行审核;村集体、用地单位双方，组织签订集体建设用地适用协议;国土资源管理部门根据协议、村民会议决议、公证书、项目批复文件、规划条件通知书等，办理新增建设用地审批手续;取得用地批复后，用地单位办理供地手续，国土资源管理部门给予公示;公示期满后，向用地单位颁发集体土地使用证。
武汉采取的程序是：集体经济组织向规划部门提出用地规划条件申请，经审查通过后，规划部门核发用地规划条件;集体经济组织向国土资源管理部门提出用地预审，审查通过后进行备案;涉及建设占用农用地的，依法办理农转用审批手续;农转用获得批准后，集体经济组织申请核发集体土地所有证，载明“作为建设用地使用”;进行集体建设用地使用权流转;国土资源管理部门对土地利用、流转情况进行监管;集体经济组织申请办理乡村建设规划许可证;建设单位办理接替建设用地使用权登记。
其中，集体建设用地使用权流转的程序是：集体经济组织公布土地流转方案，包括流转形式，拟建项目及企业情况、环境影响、土地使用期限等;申请公开交易，经2/3以上成员或者村民代表同意后，集体经济组织向区规土局申请公开交易;确定流转价格，集体经济组织委托土地评估机构对该地块进行评估，确定流转底价;设定竞买条件，进行招拍挂，为确保项目顺利实施，在竞买条件中要求建设单位与村集体经济组织达成合作意向;签订土地流转合同，并经司法部门公证，报市规土局备案。
两者对比来看，天津模式属于协议流转，在联合会审、报批供地过程中较原规划、用地审批环节进行了简化，节约了大量时间。其中协议书作为用地审批要件，同时又起到了补偿安置方案的作用。但笔者认为签订协议与用地审批的顺序有待商榷，如涉及占用农用地，理应先办理农用地审批手续后再签订协议。武汉模式总体上沿用现有审批程序，优点一是重视集体土地所有权确权，二是在流转环节引入竞争机制。但花费的时间上要比天津多。
笔者认为将天津和武汉两种模式的优势结合起来，可以使整个程序更加规范、高效。在程序设置时应注意把握好以下几点：办好农转用手续后，要进行土地确权登记;对于经营性项目，尽量引入招拍挂方式进行流转，最大程度上体现土地的经济价值;改进现有审批程序，注重提高行政审批效率。
地方政府应分享部分收益，集体组织使用收益应受到监管
建立公平合理的利益分配机制。
改革总是涉及经济利益的调整。缩小征地范围的利益分配涉及两个层次：一是集体经济组织、农民、政府之间的初次利益分配;二是征地补偿与土地流转补偿之间的利益再分配，是针对两种补偿的价差而言。在试点城市，流转收益主要由集体经济组织和农民获得。集体经济组织所得用于农村基础设施配套完善、福利等;农民可以选择年租金或者分红获得稳定的收益流，也可由集体经济组织统一安排参加社会保险或者养老保险等。
缩小征地范围后，地方政府的利益相对之前受到削弱，但从对社会发展的贡献来看，政府理应分享一部分收益。如成都，政府提取一定比例作为城乡基础设施配套建设费、耕地保护基金，一是缓解了地方政府对于公共基础设施配套建设费、耕地保护基金，二是缓解了地方政府对于公共基础设施投入的资金压力。
而第二个层次上的利益再分配涉及社会公平问题。比如：相邻两块地，一块因为公共利益需要被征用，另一块可以进行出租、转让或作价入股，两种补偿方式会出现较大差异，这会导致被征地农民心理不平衡，会增加征地难度，影响社会稳定性。可以考虑建立土地流转收益对于征地的支持和补助机制，对土地增值收益进行再分配，缩小征地补偿和流转收益之间的差距。
应以保护耕地、节约集约利用土地为原则。
集体土地流转应以保护耕地、节约集约利用土地为原则。
目前，国土资源部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(国土资发〔2014〕18号)中要求，“各地严格划定‘三线’，即城市开发边界、永久基本农田保护红线和生态保护红线”。城市用地规模和新增建设用地供给受到限制，将促进存量土地的进一步盘活，我们应对城市和农村大量低效废弃地内涵挖潜，鼓励其进行流转，实现新增建设用地减量化。
严格监管集体组织对土地收益的使用情况。
有必要对集体经济组织使用土地收益的情况严格监管，防止截流、挪用资金的情况出现。企业未来的发展存在一定的不确定性和风险，一旦企业遇到危机，农民利益将直接受到影响，因此对项目批后情况也要进行动态监管，及时掌握农民是否按时拿到租金、红利，有条件的地方还可制定危机处理预案等。
关于这项政策，我国并不会直接在全国推行，而是先在重庆和成都等6个城市先进行试点，如果效果不错，再进行推广。这项改革对于政府、农民和组织之间的利益分配与权衡需要仔细考虑才行。
延伸阅读：
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