在现代工业化国家中，政府财政依靠大规模“卖地”支持，确实是中国特色，别无二家。其他国家不是不卖，而是早就卖完了。
2008年国际金融危机后，四万亿刺激把土地财政推向了新的高度。
和任何投资一样，土地财政的真正风险在于投错项目、花错钱。
2018年中国土地财政收入再创新高，达到了6.5万亿元，这是个什么概念呢？看看另一个数据便知道了，同期地方一般公共预算收入约9.8万亿元，也就是说，2018年地方财政差不多2/3来自于土地财政。
但另一方面，土地财政也开始“褪色”，在已经公开的2019年各省市地区的政府财政预算报告中，超过半数的地方政府主动调低了今年的土地财政收入计划，以减轻财政收入对土地出让的依赖程度。
由于房价问题早已是社会舆论场上的博弈焦点，所以与之紧密相关的土地财政也是饱受诟病。但是，土地财政是如何产生的、到底产生了哪些影响，需要冷静、理性地进行分析，而不是一味诉诸情绪化的讨伐。
中国特色
土地财政可以大致理解为源于土地相关的财政收益，包含了土地出让金和相关税费。在我国的土地财政中，大约2/3以上是土地出让金，相关税费占比约1/3，而且大部分是交易环节产生的。笼统说是“卖地收益”也不为过。
在现代工业化国家中，政府财政依靠大规模“卖地”支持，确实是中国特色，别无二家。其他国家不是不卖，而是早就卖完了。比如英国政府大规模出售“王室地产”始于15世纪后期的都铎王朝，断断续续到17世纪革命后进入最后的高潮。
其他国家情况也类似，在工业化进程中已经把可开发的公地卖尽。到20世纪还大量持有公地的工业化国家并不多，少数特例如加拿大、俄罗斯，虽然还有大量公地，但是受限于自然条件和人口密度，土地需求很有限。
而中国的情况不同，农村土地是集体所有制为主，城市土地是国有制为主，政府实质上掌握了全部土地资源。这是土地财政出现的基础——有地可卖。
1994年，中央政府实行分税制改革，将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，支出部分的事责下放。由此，地方政府财政收入少、支出责任重的倒挂模式愈演愈烈。
到了 2004 年，地方财政收入占全国财政总收入约为 45% ，但财政支出却占全国财政总支出的约 72% 。“三农”问题激化、各级地方政府忙于“增收”、民生支出不足，引发大量社会问题。
在此背景之下，作为分税制后解决地方财政缺口的一种补救方案，土地财政正式开启，但起初并没有引起太多关注，因为从政府到个人，都没有意识到不动产的价值。
房地产市场刚出现时很长一段时间不温不火，包括上海这样的一线城市也要以送户口、零首付等措施去激励买房。那个时候，土地收益也十分有限——2000年上海财政收入1141亿元，土地收益仅78亿，占比不到7%。远谈不上土地财政依赖。
直到后来国企改革、取消福利分房，房子这才变得宝贵起来。与此同时，城市化进程加快，大规模的人口迁徙为新生的房地产市场提速。现在传得神乎其神的“温州炒房团”，最初不过是先富裕起来的外来人口在城市安家的置业行为。
基建高潮
土地财政真正被激活，则是在大规模的基建开启之后。
受益于分税制，中央财政收入大幅增加，这些钱大量进入基建领域，其中很大一部分被用作支持重点城市的基础设施升级。一轮基建高潮过后，这些城市的环境和市政服务均得到巨大改善，土地随之升值。
其后，土地资产再经由房地产市场变现获利，资金快速流回地方政府，再投入新一轮基础建设。由此形成了土地资产和政府财政紧密联接的投资循环模式。这一模式出现后，各地政府纷纷效仿，并且创新式发展出新城、产业园区等变种，土地财政就此兴起。
在笔者看来，土地财政并非如一些批评者所指责的那样只惠及了房地产业。因为土地收益扩大后，不仅填补了地方财政的缺口，还以政府补贴、税收减免的方式流入企业，缓解了不少企业的税负压力，这在产业园区、产业新城模式中尤为明显。
此外，土地资产升值也让不少企业得到了好处，土地和房子成为了他们生产经营非常重要的一种优质抵押物。当然，拥有更多土地资产的地方政府更可以如此操作，于是金融系统的资金被源源不断地吸纳进地方经济体系。
2008年国际金融危机后，四万亿刺激把土地财政推向了新的高度。这轮大规模基建在国家层面是高铁工程，在地方则是地铁、轻轨等公共交通系统的大幅升级，土地红利在更大范围上被释放。
远超GDP增速的货币发行量，一度引发国内外对中国出现大规模通胀的担心，但是实际上并没有那么强烈的冲击，原因就是大量超发的货币沉淀在了土地资产中。
当然，这也引起了社会各界的忧虑，土地财政占比这么高，未来会不会出大问题？
找错风险
笔者发现，在近三年的土地财政依赖水平榜单上，名列三甲的是南京、合肥、杭州，均突破了100%，都是准一线到强二线的水平，都处于一个高速发展阶段。这些地方伴随着行政区划的大幅调整，郊县周边城市化发展迅速，出现一轮基建投资高潮并不意外。
由此不难得出一个结论，土地财政依赖度和城市的成长速度高度相关。已经进入稳定期的一线城市，土地财政正在淡出。进入衰退阶段的城市也没有多少土地财政可言。
处于高速发展阶段的中心城市，土地财政规模大、依赖度高，还是集中基建投入的因素引起的。但是，没有人会认为南京、杭州的经济运营风险大于沈阳、马鞍山吧？不能简单地把土地财政规模和经济风险划上等号。
从这个角度讲，当前社会普遍对土地财政的忧虑有过度之嫌，至少是找错了风险项。土地财政源于政府主导的基础建设投资，和任何投资一样，风险在于投错了项目、花错了钱。基建投资于土地资产升值空间有限的地区，无论规模大小，都是错误的。
一天两班、乘客寥寥的高铁线路、空空荡荡的新城、无人开工的产业园，与这类无效项目关联的土地财政是危险的，这种情况在经济欠发达地区的城市更为普遍。很多三线以下城市跟风基建热潮，大量工程仓促上马，土地变现失败。最后债留银行，全民埋单。
这些地方，土地财政只是问题的表相，真正的核心是计划经济思维的平均主义，以行政手段把资源从经济发达地区强行转移到落后地区，结果是落后的没有发展起来，发达的反倒受到拖累。
冲高回落
中国的城市不仅数量庞大，而且经济发展水平相差甚远。统计显示，已经有15个城市的人均GDP达到2万美元，接近发达国家，当然，经济发展落后的城市也不在少数。
▲全国15个城市人均GDP超2万美元
从城市生命周期而言，有的已经进入了成熟平稳阶段，有的还在高速发展，也不可否认一部分城市已经处于“夕阳红”。
这种局面下，以统一的管理模式、政策设计去规范各地城市的发展，是不可能完成的任务。提高地方政府财政的自主性，明确投资的责任主体，势在必行。尤其是以下三条：
首先，财权和事责要匹配，否则在地方财政不足的情况下，堵住土地财政的财政补充渠道，只会让情况更为糟糕；
其次，权责相当，赋予地方政府财政自主空间的同时，也要让其承担相应的责任。地方债也好，基建投资也罢，哪级政府作出投资决策，都要承担相应的后果；
其三，中央政府对落后地区的转移支付应以民生基础保障的用途为主，用作基础建设投资应慎之又慎。
至于“卖地”本身，没有必要过于紧张。很多人以为欧美发达国家没有大规模出卖公地的土地财政，就认为中国出现这一模式是不正常的。他们不知道的是，人家在历史上也卖地，到今天是无地可卖。
中国的工业化、城市化起步晚，政府还保有大量土地资产用以消化基建投资，这在某种程度来说，何尝不是一种机遇呢。靠土地出让收益在较短时间内收回投资，和基建投资打来经济增长以提升政府财税收入，并无矛盾之处。
当然，土地终究也有卖完的一天，而且真正良性的经济发展，也不能全然寄望于卖地卖房，更何况由此催生的高房价，已经成为压在了民众头上的一座大山。
从这个意义上来说，土地财政冲高回落未必是一件坏事，或许只有连地都卖不动了的时候，才能真正实现“房住不炒”吧！
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