财政的职能，经典的说法是三项职能，即稳定经济、资源配置、收入分配，是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。这些职能已经清晰地给予了财政在国家和社会治理的中定位：基础性、稳定性、调控性和支柱性。
党的十八届三中全会明确提出，“财政是国家治理的基础和重要的支柱”。如何理解财政在国家治理中的基础地位和重要支柱地位？这是由财政业务的属性和财政在国家治理体系中的地位决定的。
一、财政的基础性和支柱性
国家治理体系，各方面认识不一。从纵向看，就是政治、经济、社会、文化、生态五位一体战略布局；从横向看，可以理解为国家治理结构体系、功能体系、制度体系、方法体系和运行体系的综合体。深入探究各体系构成要素中财政的地位和作用，可以更好理解财政的基础性和支柱性。
政治体系是政治关系的组织实体、制度及其相互关系的体现，是实现国家治理的主体力量和基本制度。在这个体系中，财政资金要“保工资、保运转、保稳定、保安全”，是保证各机构正常运转和制度履行的物质基础，无疑居于重要的基础地位。
经济体系是投资、生产、消费、贸易等各类经济活动主体按照一定规则规范开展经济活动的体系。这个体系的有效运行，不仅为财政建设提供了基础和源泉，而且受财政的影响和调控。在经济体系中，财政的收支活动都将产生重要影响，但也依赖于行业、市场、产业、金融、经济活动规范以及基本经济制度等的重要作用，发挥着支柱性作用。
文化体系大致由文化生产、传播、利用、产品贸易等各类活动主体及其载体构成。在这个体系中，财政发挥着支持、引领、促进、拉动等重要作用。在这个体系中，为了文化体系得以健康运行和发展，财政发挥着重要的支柱性作用。
社会体系由国家、政府、单位、企业、社会组织、公民个人等各类社会活动主体系构成的极为复杂的系统。针对这个体系，政府的主要职能是通过提供基本公共服务和社会保障而实现社会资源的合理配置，以促进各类主体适当参与社会治理、相对公平地分享发展成果、提高人民祈福、维护社会和谐。在这个体系下，财政是实现这些目标的基础物质保障。
生态体系简而言之就是我们的生存、生活、生产所依赖的环境系统。提高生态文明程度，财政需要发挥支持、引导、促进作用，体现出重要的支柱性作用。
治理结构体系，主要体现国家治理中各参与主体的责任及其边界，以及主体之间的相互作用各关系。其中最重要的主体是政府、社会、市场，他们之间的核心关系是政府与市场、政府与社会、中央政府和地方的政府之间的关系。在这个结构体系下，各类关系最直接、最基本的体现，都反映在财政上面，那就是把握好财政的支出边界，体现“有所为有所不为”的原则。财政是保证国家治理结构体系顺利运转的基础。
治理功能体系，解决的是“治理体系主要发挥什么作用”的问题，主要体现动员、组织、监管、服务、配置等功能。实现这些功能，显然财政是重要的手段和支撑，也是服务和配置功能的重要的载体。在这个体系中，财政运送支柱性作用。
治理制度体系，治理制度体系解决的是“如何保障治理结构有效运转”的问题，包括实现国家治理目标的各类法律制度、标准规范及动作机制。在这个体系中，涉及财政的法律制度是重要的组成部分，也是保障其他法律制度等得以执行和落实的基础。财政的支柱性作用表现明显。
治理方法体系，解决的是“具体靠什么手段进行治理”的问题。国家治理是一个综合系统，需要多元方法和手段的协同使用。一般可以概括为法律、行政、经济、道德、教育、协商等六大方法手段。显然，财政作为一种国家治理的工具和手段，在这个体系中既是经济手段的具体体现之一，也是其他手段得以有效运用的协同因素，发挥着支柱性的作用。
治理运行体系治理运行体系解决的是“治理体系采取何种方式、何种路径运转”的问题，可以概括为自上而下、自下而上、横向互动三大运行方式。无论何种方式，财政作为实现国家治理意图的特质资源都以资金流、现金流的形式维持和体现着这些运行方式，因而居士于基础性地位。
综上，可以对财政的基础和支柱性地位进一步表述如下：
——财政资金是治国理政的必要物质基础。兵马未动，粮草先行。没有财政资金保工资、保运转、保安全、保稳定，所有政策措施和治国理政的实践都不可能正常进行。
——财政预算是体现治国理政的意图的重要技术基础。“一本预算看天下”。财政预决算，是党和政府执政为民、增进人民福祉、发展经济和社会战略意图的重要反映。
——财政收支活动是实现资源配置、收入调节和经济调控的基本职能的载体和基本途径，是政治、经济、社会三大系统的有机联结，是政治安定、经济发展和社会和谐的基本保障。
——财政政策是协调政府、社会、市场及其他各类主体利益关系的基本手段。
——财政监督和绩效考核是检验国家治理效能的重要手段和方法。
——财政关系是中央和地方政府间、同及政府不同间事权划分的集中体现。
二、十八届三中全会以来对财政工作的新要求
党的十八届三中全会明确提出，“财政是国家治理的基础和重要的支柱”。这是对财政工作的新定位，也是对财政工作的新要求。具体表现在：
（一） 对财政工作有新定位。把财税体制改革置于各项事业改革之首，加快推进，为其他改革奠定坚实基础。是各领域改革中，深改办通过的第一项改革方案。
（二） 更加突出强调“政”的作用。财、政互为依托，但过去侧重于财，对政关注不够，也由此导致财政部门沦为出纳部门、财务部门。如何突出“政”，就是在制定各项政策时，更加强调财政的参与度，更加强调财政规律主动适应、引领、规范其他业务活动，更加强调立足国家治理大局下经济社会协调发展的实际需要制定财政政策和开展财政活动。特别是在制定和实施各项政策时，更加强调财政可持续的约束条件，增加财政的话语权。
（三） 突出要求理清财政支出的边界。财政要抛弃过去头痛医头、脚本痛医脚的支出安排方法，保持业务定力，坚持有所为有所不为，强调市场在资源配置中的决定性作用。凡市场能做的，财政要少参与，少界入。
（四） 财政调控经济的手段和方法更加多样。改变过去主要依靠税收、政策性金融、安排支出等方式调控经济，改进债务管理、推进PPP、通过中期预算发挥财政“逆周期”调节作用等。
（五） 理顺财政关系更加突出地依赖于事权划分。各级财政关系和财政支出的安排更加强调以事权划分为基础。事权划不清，支出责任划分不能定型，税收体系就不能调整到位，税收法定就可能落实，地方税收体系了不能构建。因此，财税体制改革的逻辑起点在事权划分。事权划分不能到位时，只能依据既定法规、新情况新问题、专业领域探索等情形划分支出责任。
（六） 适应新常态。经济新常态下，财政工作要有定力（不求一时增长快慢）、要保基本兜底线守网底、要更好发挥调控经济作用以稳增长调结构、要更加优化支出结构、更加注重投入绩效。社会新常态下，适应人民群众的更高的公平正义期望而追求均等化，关注发展不平衡下的地区、城乡、人群贫富差距问题而优化资源配置，人口流动和迁移形势下的财政可携带，城镇化推进中的城乡统筹，老龄化加速过程中的财政可持续。政治新常态下，人民群众参政议政的通道更多，监督意愿更强烈，研究财政问题更专业，需要更加规范财政行为，更加强调财政预算公开（面更广、项更细、更及时），更加需要协调不同利益主体的关系。
