陶世祥 2011-06-02
摘 要：突发事件所具有的突然性、紧迫性、可变性与破坏性等使得政府应急管理直接关乎人民群众生命财产安全以及国家经济社会发展全局。本文对美国突发事件危机管理的经验考察，以及对我国突发事件应急管理的审视表明，应借鉴美国经验，通过提升突发事件的监测预警、快速反应、全面动员、自救互救、应急指挥等能力，进一步完善我国突发事件应急管理，全方位提高全社会突发事件应急管理与救援水平，从而尽可能减少突发事件的发生，并把突发事件带来的损失降至最低限度。
近年来，世界各地自然灾害、事故灾难、公共安全等突发事件频发，严重威胁和损害民众生命财产安全以及国家或地区经济社会发展全局。如何加快提升政府应急管理能力，及时预防和处置突发事件，将影响或损失降至最低程度，是各国政府所关注的重要课题。在此，通过对美国应急管理的经验考察，借鉴其科学的应急管理制度与方法，提出完善我国突发事件应急管理的对策建议。
突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件因其突然、有力，难以控制，容易引起破坏和混乱等特点，使得一般民众和机构在应对突发事件过程中力量较弱。政府在突发事件应急管理中具有不可替代的作用，扮演着重要角色。
突发事件的特有属性决定了当其来临时，单靠某个人或某一个组织的力量是无法应对的。实施应急管理的主体自然落到政府的肩上。如何在最短的时间，动员和组织最有力的力量和最广泛的资源，果断采取最有效的措施，使民众生命财产受到最大程度保护，让影响或损失降低到最低程度，是政府责无旁贷的职责。而且许多突发事件已远远超出一国界限，要依靠国际社会的合作与援助才能解决。
突发事件往往带来一系列问题，包括人员伤亡后的抚恤或赔偿、公私财务损失的审核与理赔、建筑物倒塌破坏后的修复或重建、社会正常秩序恢复以及社会心里的抚慰与调适等，都是一个系统而庞杂的工程。政府应采取合适的组织架构，设计科学的应对和处置方案，统筹处理因突发事件影响带来的众多社会问题。
突发事件发生之后，政府在牵总协调处理各项事务中，要对整个事件的前因后果、过程控制、方法措施、资源调度、法律政策依据等进行系统的总结和分析。通过突发事件的应急管理，在处置过程中总结经验，吸取教训，获得启示，进而制定科学合理的应急立法和政策，以解决和改善现有法律和政策层面存在的问题和不足。
过去一百多年，美国政府和民众经历了很多突发性事件，如1906年旧金山大地震、2001年“9 11”事件、2005年“卡特里娜”飓风等，都给美国造成很大的经济损失。每次灾难过后，都会引起美国应急管理体制、机制和法制等领域的变革。在不断的变革和发展过程中，美国的突发事件应急管理取得不少值得借鉴的经验，形成了自己鲜明的特点。
（一）完善的应急管理体制
美国政府应急管理结构由三个层次组成：联邦政府层一国土安全部及派出机构（10个区域分局）；州政府层一州应急管理机构；地方政府层一地方政府应急管理中心（见图一）。
美国最高的应急管理机构是国土安全部。该部是在“9-11”事件后由联邦政府22个机构合并组建，工作人员达17万人，每年政府预算达400亿美元。国土安全部下设联邦应急管理署（FEMA）。该署是国土安全部中最大的部门之一，署长由总统任命，可直接向总统报告，每年有25亿美元紧急事件响应基金列入联邦政府预算。联邦应急管理署的主要职责是：通过紧急事件预防、应急准备、应急响应和灾后恢复重建等全过程的应急管理，领导国家应对各种灾难，保护各种设施，减少人员伤亡和财产损失。联邦应急管理署在全美还设有10个区域分局，主要负责与地方应急机构的联络、制定救援计划、协同地方组织实施救助、负责评估灾害损失。
州应急管理机构是本区域紧急事件的指挥中心。美国是一个联邦制国家，由联邦政府、50个州政府和8.7万个地方政府组成，州政府和地方政府具有高度自治权。各个州设有独立的应急管理机构，负责辖区内突发事件的处置。州应急管理机构主要职责是：负责处理州级危机事件、制定州一级的应急管理和减灾规划、监督和指导地方应急机构开展工作、组织动员国民卫队开展应急行动及重大灾害向联邦政府提出援助申请等。以加州为例，负责应急管理事务的机构为州应急服务办公室，主任及副主任由州长任命。
地方应急管理机构主要负责处理辖区范围内危机事件，负责制定地方一级的应急管理和减灾规划，监督和指导地方应急机构开展工作，重大灾害及时向州政府、联邦政府提出援助申请。
（二）高效的应急指挥机制
在美国应急管理体系NIMS中，标准化的应急指挥体系ICS（以下简称“ICS”）是一个重要组成部分。在ICS中规定了应急的角色、组织结构、职责、程序、术语和实际操作的表格等，使应急指挥过程明确、有序、高效。
联邦政府应急管理是按照ICS开展灾害及突发事件应急管理工作的。一旦发生紧急事件，按分级负责的原则，先由当地政府负责应对处置；地方能力不足时，请求州政府援助；当超出州本地应急能力时，可由州长提请总统宣告灾害或紧急状态。在总统正式宣告后，国土安全部启动《联邦响应计划》，各有关部门即可直接按职责分工采取协调行动，有效应对。
国土安全部、各州及大型城市的应急管理机构中都设有应急运行调度中心。应急运行调度中心的日常工作是：监控潜在的各类灾害和恐怖袭击等信息、保持与各个方面的联系畅通、汇总及分析各类信息、下达紧急事务处置指令并及时反馈应对过程中的各类情况。各个运行调度中心都辟有固定场所，为应急工作所涉及到的各个部门和单位常设固定的代表席位，配备相应的办公、通讯设施。一旦发生突发事件或进入紧急状态，各有关方面代表迅速集中到应急运行调度中心，进入各自的代表席位，进入工作状态。运行调度中心根据应急工作的需要，实行集中统一指挥协调，联合办公，确保应急工作反应敏捷、运转高效。
（三）完备的应急管理法制
美国的应急管理法制深受美国法治社会制度的影响，从形成时就有坚实的法洽基础。1950年，美国国会通过的《灾难救济法》是美国公共安全管理的制度性立法，授权总统可以宣布灾难状态。进入20世纪60年代，美国自然灾害频繁发生，1968年制定了《全国洪水保险法》，创立了全国洪水保险计划，将保险引入救灾领域。其后，上述两部法律多次修订。1988年，美国国会通过了《司徒亚特·麦金莱一罗伯特.T.斯塔福法》，规定了紧急事态宣布程序，明确了公共部门救助责任，强调了减灾和准备职责的重要性，概述了各级政府间的救援程序。“9-11”事件发生后，美国国会通过了《国土安全法》。在美国其他法律中，也分散有很多关于公共安全管理的规定。
（四）充分的应急物资储备
为满足处置紧急突发事件在第一时间对物资的需要，美国在许多地方都建立应急物资储备仓库，主要储备发电机、防水油布、帐篷、瓶装水、床等物资，以应对突发事件发生时的第一需要。发生灾害时，应急办迅速对灾害情况及物资需求作出评估，及时提供物资救助。美国应急物资储备的调用有两种方式：一是由专人负责储存在固定地点的应急物资，随时准备在接到指令后12小时内分发到指定地点。二是利用商业运作模式，由生产或经营厂家管理和维持，需要时以电子订单通知固定或不固定厂家，一般要求厂家在24小时或36小时送达指定地点。应急物资资金由政府拨付，为保证储备物资有效，定期核销，及时更新。
（五）专业的应急队伍
美国应急队伍包括应急管理队IMT和应急救援队（如消防队、城市搜救队和医疗队等），并根据突发事件的复杂性也分为五级，具备不同的应急能力。美国应急管理的核心理念是“专业应急”，即应急管理中各个角色必须具备相应的专业能力，而政府的领导屡主要进行政策、策略以及涉及全局的重大决策。应急管理队IMT要求具有全面、综合的应急能力，可以妥善处置各类突发事件。政府对应急管理队的各个职位、各个级别都设定相应的培训要求和考核、资格认定机制。美国应急管理规定第三级及以上的突发事件应急需要相应的应急管理队进行指挥。因此，政府专门建立应急管理队，并按照ICS组织结构设置其中的职位，发生突发事件时部署到各级应急指挥岗位。
（六）深入的应急普及教育
美国人观念中公共安全与每一个人日常生活都密切相关。因此，培养公民的安全意识、提高自我救援和自我保护的技术与技能，成为美国应急管理部门重要职责。美国出版大量普及性读物，既有国家层面的，也有各州、市编印的，甚至还有大量社区编制的资料，既有针对成人和儿童的，也有针对特殊人群的，刊物多教一些基本方法，内容浅显易懂。其中，《你准备好了吗？》受到一致好评，已经成为美国家庭必备的应对灾难实务指导。像纽约等国际性大城市，还制作了大量不同语种的宣传资料，供国际人士学习之用。此外，美国大学至小学都有专门的应急或危机处理培训，还有互联网教学，通过测试者可获得资格证书。
（七）广泛的民间组织参与
突发事件尤其是危及公共安全的突发事件，一般具有规模大、危险性强、后果严重、影响深远等特征。美国应对突发事件，除了靠政府动员广泛的人力、物力和财力资源，还有大量的民间组织参与其中，包括红十字会、教会、志愿者组织等。
随着法制化进程的加快，我国政府突发事件应急管理体系日趋完善，应急管理能力不断加强，成功应对5·12汶川地震等突发事件，最大限度地挽救了民众的生命财产损失，维护了社会和谐稳定。
1.《突发事件应对法》填补法律空白。一直以来，我国都没有一部统一处置各种灾害及重大事件的紧急状态立法来明确各级政府、有关部门、工作人员以及社会力量在参与应急治理工作中的职能、权限和义务，也没有形成完善的程序化应急管理模式。SARS危机之后，我国开始高度关注和重视应急管理的法律化、制度化、常态化、标准化。经过近四年的反复讨论、研究和审改，《突发事件应对法》得以制定并于2007年11月1日正式实施。该法的实施填补了我国突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面法律规定的空白，为突发事件的应急管理提供了法律依据。
2.突发事件应对单项法律法规较为齐全。自20世纪80年代以来，我国先后颁布了《防震减震法》、《消防法》、《防洪法》、《气象法》、《森林法》以及《地质灾害防治条例》、《破坏性地震应急条例》、《防汛条例》等30多部与突发性事件应急管理密切相关的法律、法规。此外，一些地方政府根据区域实际，还制定有一些地方性法规。这些单项法律法规是各级政府和单位开展突发事件应急管理的重要保障。
3.各类应急预案较为完善。目前，我国共有1个国家总体应急预案，18个国家专项应急预案，包括5件自然灾害类突发公共事件专项应急预案、9件事故灾难类突发公共事件专项应急预案、4件公共卫生类突发公共事件专项应急预案；57个国务院各部门应急预案；31个地方政府应急预案，共计107个应急预案。这些预案的设置，为政府分门别类应对各种突发事件提供了具体的操作模式和解决措施。
4.应急管理统一协调机构成立并积极发挥作用。国务院在国家层面设立四个工作结构，即国家减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室、民政部救灾救济司、国家减灾中心。同时还设立国务院应急管理办公室来统筹协调，按照要求实行一体化运作，以确保国家层面综合协调作用能得以充分发挥。
近年来，面对接连发生的公共危机及灾难，中央和地方各级政府尽管采取了众多措施，最终取得了抗灾救灾的胜利，但仍然暴露了我国政府在应急管理方面存在的不足。
1.重事后处置轻事前预防。在应对突发事件的理念上，“重救轻防”的思想仍普遍存在，缺乏对危机从潜在到发生、产生巨大危害后果的固有演变过程的了解和掌握，弱化了防突减突能力建设。尤其是当多领域交叉型灾害突然降临时，政府及相关部门便会因缺乏准备而措手不及，应急处置非常被动。
2.重政府主导轻社会参与。对民间善举、自愿者及相关组织缺乏制度性规范，“强政府、弱社会”的应急格局没有根本改变。政府在应急管理中善于动用一切公共资源全力处置，但成本高、负担重、压力大。对全社会的应急教育、培训、演练和引导缺乏可操作性，社会风险防范意识和自救互救能力十分薄弱。
3.重紧急动员轻专业标准。应对突发事件的基础设施、应急设备和物品的规格、储存地点、摆放位置等缺乏专业管理和统一标准，应急管理注重紧急动员、人海战术，因人员素质不够专业导致难以在第一时间获取最为得力的救援设备、工具等物品，监测、预测、预警、预防和快速处置能力亟待加强（闪淳昌等，2010）。
美国突发事件应急管理经过多年的发展，已日臻完善，在灾害危机的预防和应对中发挥重要作用，其经验对于加强和完善我国应急管理制度具有借鉴意义。
（一）日常防范坚持关口前移，预防为主，进一步提高监测预警能力
美国应急管理突出重在预防的观念，在灾害预防和灾后减少损失方面作了大量工作。在旧金山、纽约等城市的应急体系中都有很完善的预警系统、科学周密的应急预案，明确规定了不同部门在不同灾害事件中的职责。同时.为增强预案的可行性，每年都要进行有针对性的演练。旧金山、纽约市指挥调度中心与所在州的指挥中心之间实现了联网，而州指挥中心与相关科研机构和航天中心、国家气象中心联网，指挥中心与政府各部门实现了信息交换，可以随时通过相关机构的卫星获得各种信息。我国在突发事件日常防范中，可借鉴美国的经验，把突发事件预防纳入重要议事日程，真正做到未雨绸缪，防患于未然。从过去重事后处置轻事前预防，向预防、处置和善后全过程管理的转变，培养各级政府的危机意识，提高风险意识。加强重点领域监测预警系统建设，逐步完善覆盖各类突发公共事件监测预警网络体系，提高监测预警和综合分析能力。
（二）应急处置坚持协同配合、协调联动，进一步提高快速反应能力
在应对突发事件过程中，美国各级政府之间、同级政府之间、部门与部门之间及政府与军队之间建立了一种分工协作、相互配合的工作机制。比如，在加州应急管理机构内有军方常驻代表，根据需要，州政府可以调动本州内的军队；不同相关单位之间签署了应急联动协议，在突发事件情况下，可以根据协议主动响应，减少了沟通的环节和协调的成本。因此，我国各省级行政区应加强与区域内有关单位、驻区部队、周边省市地区的协调，通过签署协议的方式建立健全协调联动制度，逐步实现快速反应，协同应对。
（三）灾后重建坚持社会动员、共同参与，进一步提高全面动员能力
社会力量是政府救援力量的有益补充。美国各级政府构建了全社会共同参与的综合应急管理体系，应急系统通常由政府部门和社会主体共同组成，包括政府机构、非政府组织、新闻媒体、工商企业、公民社会等主体，在历次灾后重建中，其民间力量都发挥了极其重要的作用。比如，商业保险被广泛应用于灾害救助中，美国每年因参保商业保险而减少的洪水灾害损失达10亿美元左右。在我国目前发展阶段，完全依靠政府救助灾害并不现实，应通过充分调动社会保险、慈善机构、社会团体、公民个人等民间力量参与应急救援的方式，弥补政府力量的不足，帮助灾区最大程度地减轻灾害。应充分重视各方社会力量，健全与各相关单位的合作机制和社会力量动员机制，使社会力量在紧急救援和灾后重建中发挥重要的作用。
（四）宣传教育坚持面向基层、面向民众，进一步提高自救互救能力
美国基层应急管理机构非常健全，面向市民开展了大量的防灾自救互救教育培训工作。加州应急管理办公室编制了《市民灾害防护指南》，基本内容包含紧急事故防护对策、防护对策清单、警戒区域和疏散地图、飓风、水灾、龙卷风、危险物质事件以及危机管理有关机构的常用电话号码等。该手册根据本市人口种族，提供英、汉、西班牙等不同文本。我国应积极创新宣教形式，组织开展多形式、多层次、群众喜闻乐见的应急宣传活动。可以结合国情实际编印一些《公众安全应急知识手册》，向高校、中小学校学生免费发放，同时制作一些公益宣传片在电视台、网络播放。通过事前的宣传教育，提升公众的安全意识，提高公众的自救互救基本知识和基本技能。
（五）平台建设坚持依靠科技、整合资源，进一步提高应急指挥能力
应急平台体系是处置突发事件的重要技术保障系统，是实施应急预案的工具。美国的应急平台特别注重软件和数据库建设，能主动对突发事件实施全方位监测监控、识别和自动应急；拥有强大的应急智能分析系统，能对突发事件进行科学预测和危险性评估，为制定预案提供科学支撑；拥有基于对重大危险源的辨识和动态风险评估的预案库，并能够运用决策库来生成和优化事故处置方案和资源调配方案，形成实施应急预案的可视化实战指南。我国在进行应急平台体系研究时也应注重综合风险评估、信息获取、数据库、预测预警和应急预案，智能生成动态决策方案的集成技术的研发；应按照统一规划、统一标准的要求，充分整合资源，突出建设重点，注重高效实用，实现应急平台和其他平台的互联互通和信息共享（滕五晓等，2010）。
（六）应急队伍坚持专业培训、强化演练，进一步提高应急处置能力
美国各大州、郡、市都有职业的应急队伍，这些人员平常有针对性地开展训练。特别是应急救援中运用最多的卫生、消防、警察等部门的专门性训练进行得非常多，包括多部门一起进行的综合性训练；而且经费保障由联邦、州、市几级财政统一保证。我国的各种应急预案相对比较完善，但是缺乏职业的应急管理和应急救援队伍，且与多部门联合的综合性演练还较少，在实践中应增加演练次数，以提高职业应急队伍的实战能力（杨睿等，2010）。同时加大对敏感和灾难多发区域或部门相关专职救援人员的专业救援技能的培训，并将此作为岗前培训的重要内容，进一步提升突发事件应急管理的专业水平。
（七）资金投入坚持多元机制、拓宽渠道，进一步提高应急保障能力
美国应对突发事件的资金来源除财政资金支持外，更多的是把风险转移到了金融、保险等商业部门，形成了有效的风险共担、利益共享共同体。而目前我国应对突发事件的资金主要来源于公共财政，没有很好地整合金融、保险、社会捐赠等社会资源，对公共财政形成巨大压力，不利于突发事件应急管理工作长效开展。建议在加大财政税收支持力度的同时，充分发挥金融、保险资金和社会捐赠的砝码作用，形成资金投入多元化机制，进一步提高突发事件应急管理的保障能力（见表1，下页）。
1.加大财政税收支持力度。第一，实行应急预算制度，把应急管理部门工作运转的经费，及未来一个时期可能的突发性支出纳入财政预算。第二，建立突发事件应急管理财政专项基金，实行预备费与单独安排资金相结合，将预备费按3%的上限足额提取，并实行基金式管理，即当年预备费余额原则上不再用于一般性预算支出，相应进入专项基金；灵活安排突发事件预防与处置保障资金，对于确定为实施应急管理的工程和灾后恢复重建项目，建议赋予政府“特事特办”的应急权力，不受《招投标法》约束，单独安排资金，提高政府应急行动的速度和效果，使因突发事件所致人员伤亡和财产损失降至最低限度。第三，运用和调整税收政策，对受突发公共事件影响较大的行业、企业和个人，通过税收优惠政策增强他们应对突发事件的财力。
表1：突发事件应急管理的资金投入机制 资金投入坚持多元机制财政税收投入实行应急预算制度
实行税收优惠政策
金融保险资金增加灾后重建的优惠信贷投入
实行减免贷款本息等特殊金融政策
发挥保险机构网络优势和人、财、物机动能力
建立保险巨灾风险基金和再保险机制
社会捐赠渠道民政部门增加受理社会捐赠透明度
发挥大型慈善机构作用
规范专业的基金会的运作
建立灾后重建社会资源协调平台
2.发挥金融保险机构功能。第一，中央银行可以增加突发事件区域尤其是受灾地区商业银行的再贷款额度，支持其增加灾后重建的信贷投入，为灾后重建提供生产、生活方面各类优惠贷款，鼓励灾后创业和自助。第二，对于突发事件引发的抵押财产损失，应采取延长贷款期限、减免本息及罚息、不登记违约记录等特殊金融政策，切实减轻受灾民众负担。第三，加强保险企业与政府应急管理等机构的合作，发挥保险公司的机构网络优势和人、财、物机动能力，提高全社会的应急管理能力。第四，有针对性地开发保险产品，帮助人们获得保险保障，降低生产、生活中的风险；建立保险巨灾风险基金和再保险机制，强化保险风险分散，提高巨型灾害的抵御能力。
3.畅通民间社会捐赠渠道。第一，民政部门作为社会捐赠的机构，应强化工作职责，增加受理社会捐赠的透明度，以此提高公众对社会捐赠的认可度和支持度。第二，充分发挥包括中国红十字会、中华慈善总会等在内的一些大型慈善机构的作用。第三，规范专业的基金会的运作，保证捐赠财物能够切实用于最需要的地方。第四，建立灾后重建社会资源协调平台，协调、匹配应急援助项目，搜集和发布应急物质需求信息，为社会捐赠和灾区需求之间建立一条快速通道，保证灾民在第一时间得到有力援助。
（八）法律法规坚持严格规范、健全完善，进一步提高应急法制水平
1.完善突发事件应对法内容。在突发事件应对法中增加应急管理设施、设备的生产、储存、摆放、配套等应当具备统一标准的内容，以规范突发事件应急管理的操作规程，实施专业管理，争取在突发事件发生的第一时间内就能准确、有效应对，将突发事件带来的民众生命财产的损失降低到最小程度。
2.通过立法严格规范建筑管理，提高建筑抗震设防能力。2010年2月27日智利发生里氏8.8级地震，几乎相当于2010年1月海地太子港地震的500倍，但地震给智利造成的灾情远没有海地严重，专家认为其中重要原因就是智利有着严格的建筑质量标准。尽管我国已于2010年4月1日起实施《建筑抗震鉴定与加固技术规程》，但效力层次较低，强制约束力弱。因此还需尽快完善相关建筑立法，进一步规范新型建筑设防标准，特别是加强对建筑抗震设防标准及质量的监督检查；要把农村建筑抗震设防标准纳入管理体系；根据经济发展状况有计划、有步骤，分期、分批地对以前没有采取抗震措施的建筑进行加固改造。
3.完善应急教育法律法规，增强全社会危机应对意识，提高全社会整体应对能力和自我救助能力。把应对自然灾害的教育以及实践技能的教育培养市民化、常态化，对公众进行有关灾难预防、应急措施以及灾后如何获得援助等方面的宣传教育有助于救灾行动。只有当公众愿意同时也知道如何与救援人员合作时，救灾行动才会成功。因此，应扩大突发事件应急计划的教育及宣传范围，采取进校园、进基层、进社区的“三进”宣传教育，真正让广大民众入心入脑，提高普通市民在应对灾害中的自我保护意识和自救基本技能。
作 者：陶世祥
出 处：《改革》
单 位：重庆大学法学院
经济类别：公共管理
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