近日财政部出台了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，下称“该文件”），旨在正本清源，通过PPP综合信息平台项目库的管理规范PPP项目的实施，在PPP实务界引起了广泛的关注和讨论。君泽君PPP项目团队普遍认为该文件的出台对已经实施、正在实施和将要实施的PPP项目都将产生重大影响，为此笔者特为各位朋友进行详细解读如下：
一、总体认识
（一）既在意料之中又在意料之外。该文件延续了诸多既有的PPP政策，有新瓶装旧酒进行重申和强调的成分，而且其出台建立在财政部跟踪和系统反思PPP项目实施普遍存在的问题基础上，此前已多次“放风”，比如2017年7月31日， 财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话；2017年11月1日，史耀斌部长和财政部金融司司长王毅在2017第三届中国PPP融资论坛上的讲话以及当晚财政部PPP中心焦小平主任在PPP咨询机构工作会议上的讲话。作为专业的PPP咨询法律服务机构，我们密切关注PPP政策动态，同时作为财政部首批入库咨询机构也积极参与了上述PPP咨询机构工作会议，因此对该文件的出台并不意外。
还是有些意外的是，该文件不隔靴搔痒，立场鲜明，对于何种情形不允许入库、何种情形应予清退一一列明；一共规定了七大类、二十三种（其中还包括多处兜底性内容）需要清退出库的情形，而且没有中间地带，不存在“留岗整改”的情形，凡是不合规一律先予清退（笔者认为整改合格后通过审核应该可以重新入库）；另一方面，设定了明确的工作机制和处罚标准，即省级财政部门和PPP中心高位督导、划定清理最终时限以及逾期整改不再受理地区新项目入库。
（二）止血和清创并举。通过明确和提高新项目入库的标准（结合前后文理解，项目需清理出库的标准也是入库的负面标准），避免“浑水摸鱼”和PPP项目继续泛化和滥用，属于主动止血；通过对已入库项目进行筛查和清理，消除存量项目当中的滥竽充数者，提高入库项目质量，属于主动清创。止血和清创并举，惩前毖后，影响广泛而深远。
（三）从“包装”到“合规”。 “包装”一词在PPP项目中不绝于耳，一方面是对PPP项目进行策划的意思，另一方面也是将不适用于PPP模式的项目或内容采取打擦边球的方式纳入PPP项目的委婉说辞。
部分地方政府或其授权实施机构因项目实施和政府融资的需要，部分PPP咨询机构因内在经济利益驱动（促成项目的落地进而收取咨询费用）等原因，将PPP模式工具化，重“包装”、轻“合规”，有意或无意地忽视PPP政策的一些合规性要求或“把关不严”的现象较多。该文件正本清源，强调合法合规实施PPP项目是必不可少的前提条件，不仅有利于PPP项目的实施质量，也有利于整个PPP咨询行业的健康有序发展。
二、重大问题
（一）商业的归商业，政府的归政府。该文件指出“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等”不得入库。实操中，虽与PPP模式的本意严重冲突，一些项目将商业内容，比如将酒店、公寓、厂房等商业内容大张旗鼓地纳入PPP项目实施以平衡财务和现金流，实际上是泛化了“公共服务”的内涵。
对于有一类情形，实操中往往具有一定争议，比如营利性的教育、医疗、养老项目等是否可采取PPP模式实施？笔者的意见也是否定的，因为此类项目虽具有公益性，但并不是需要由政府提供的基本教育、医疗和养老公共服务，不应纳入PPP项目而应在通过市场化运作的同时由政府给予税收优惠、财政补贴及政府购买服务等政策。是否为政府公共服务内容的标准包括如果政府自行实施，是否可采取划拨方式供应土地？如实施后，受益的是不特定的公众、特定的少数人群或政府本身？如采取PPP方式实施，政府是否进行政府付费、可行性缺口补助或让渡某项特许经营权作为对价？
（二）运营和绩效，难兄难弟。PPP项目的运营和绩效长期受忽视，这对难兄难弟终于迎来翻身的一天，成为入库的硬性条件。该文件指出“仅涉及工程建设，无运营内容的”不得入库，“审慎开展政府付费项目”。纯工程建设项目以及只有少量维护内容的项目将受到显著影响。该文件也要求建立按效付费机制，并明确项目建设成本应参与绩效考核，且实际与绩效考核结果挂钩部分占比需超过30%（含本数）。在审慎开展政府付费项目的背景下，非经营性项目何去何从，是否不允许再继续实施，笔者认为此过于片面，因为非经营性的市政基础设施与公共服务项目本身亦是PPP的合作范畴；但在绩效考核挂钩上30％,是可用性绩效考核还是运营绩效考核，还是双管齐下挂钩，并且二者的挂钩比重如何确定合理，有待财政部进一步作出明晰。笔者认为，实际上绩效更多是指在运营期阶段为维持符合可用性标准而提供服务的绩效（包括对可用性的评价与运营质量的评价），达到可用性的标准往往只是政府付费的前提条件。工程竣工方面存在大量的验收规范，缺失的是运营或维护标准，没有运营标准也就不满足进行运营绩效考核的基础条件。
根据笔者的经验，运营标准和绩效的缺失往往是由于项目实施机构或PPP咨询机构缺乏该方面的经验和能力导致的，因此对于特别复杂的项目可以考虑聘请专业的运营顾问提前介入项目的前期工作，对于运营简单的项目可以交由可研单位及/或PPP咨询机构在可研文本及/或项目实施方案中进行编制。另外，社会资本发起的PPP项目，在其提交项目建议书并经行业主管部门审核同意后，其在编制项目实施方案时可结合自身运营经验明确运营标准和绩效考核方式交由政府方审核。
（三）片区开发PPP项目何去何从。片区开发PPP项目的合作内容主要包括项目合作区域内土地整理投资、基础设施建设与维护、公共设施建设与经营、产业发展服务、规划设计咨询等。财政部等《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）规定：“PPP项目主体或其他社会资本……不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”。因此实务界存在一种普遍的认识，土地整理、基础设施建设不能再以PPP模式实施。
该文件指出“仅涉及工程建设，无运营内容的”不得入库，“审慎开展政府付费项目”。基础设施建设、公共设施建设都属于工程建设内容，而且往往不涉及运营；即使将维护泛化理解为运营，其比重往往很低且仍然依赖于政府付费。具有实质运营内容的项目，比如污水处理、垃圾处理（垃圾处理和污水处理有专门的收费制度，本质上仍然属于使用者付费）、供水、供气类项目因具备单独的项目特点（比如需就单独的每吨污水处理、垃圾处理费用进行报价）不宜整体打包至片区开发PPP项目中而需以单体项目形式另行实施。
该文件指出“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等”不得入库。产业发展服务属于政府通过PPP项目公司进行招商引资的行为，招商引资落地的项目将带动当地产业的发展、增加政府财税收入，但是其本质而言并非政府需要提供的公共服务。此外，规划设计咨询往往分为两部分，一部分为城市规划一部分为工程设计，前者为政府的规划职能，不属于公共服务，后者可纳入基础设施和公共设施建设当中。
从以上简要分析来看，该文件对片区开发PPP项目进一步提出了挑战，片区开发PPP项目中的大部分单项内容都无法单独采用PPP模式实施，当其组合在一起是否就可行？考虑到该问题的复杂性，而现行相关政策之间，以及政策与示范项目的操作方式之间还存在矛盾和冲突的地方，还有赖于进一步的论证和有关部门的权威解释。我们亦将在下期专题对片区开发进行分析。
三、建议和风险提示
基于以上解读和分析，笔者建议：
（一）严格落实文件精神。对于正在实施但未入库的项目，以及后续将要实施的储备项目在方案设计过程中务必严格落实财政部的最新要求，确保项目方案合法合规，避免项目无法入库或入库后被清退，进而财政无法安排预算支出影响项目的进度和实施；对于已经入库的项目，务必按财政部要求进行自查自纠，必要时可聘请第三方咨询机构，尤其是具备合规业务能力和经验的机构进行核查。
（二）警惕诉讼风险。如项目最终被清理出库且整改完善后仍无法符合PPP相关政策要求或整改后双方失去合作基础（比如财务无法平衡、将实质性变动原政府采购文件和响应文件内容）而导致解约，将在政府方与社会资本之间、政府方和PPP咨询机构之间引起极大的争议，比如归责和赔偿、项目公司解散和人员安置、项目投资额审计和提前终止补偿、PPP咨询机构勤勉尽责义务等等，甚至导致诉讼，各方应提前研判和准备。
（为本文做出重大贡献的还有黄仲欢律师）
- 附件 -
关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知
财办金〔2017〕92号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：
为深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，现将规范全国PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理有关事项通知如下：
一、总体要求
（一）统一认识。各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义，及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。
（二）分类施策。各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。
（三）严格管理。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。
各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库：
（一）不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
（二）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。
（三）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制
的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。
各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第（一）、（二）项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退：
（一）未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。
（二）不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。
（三）不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。
（四）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。
（五）未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。
四、组织实施
（一）落实责任主体。各省级财政部门要切实履行项目库管理主体责任，统一部署辖内市、区、县财政部门开展集中清理工作。财政部政府和社会资本合作中心（以下称“财政部PPP中心”）负责开展财政部PPP示范项目的核查清理工作，并对各地项目管理库清理工作进行业务指导。
（二）健全工作机制。各省级财政部门应成立集中清理专项工作组，制定工作方案，明确任务分工、工作要求和时间进度，落实专人负责，并可邀请专家参与。地方各级财政部门应当会同有关方面加强政策宣传和舆论引导，重要情况及时向财政部报告。
（三）明确完成时限。各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。
（四）确保整改到位。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。
财政部办公厅
2017年11月10日
