一、引言
在基础设施和公共服务领域推广政府和社会资本合作模式（PPP）是促进经济转型、推动新型城镇化和供给侧改革、创新投融资机制、加快政府职能转变的重要举措。在地方政府持续的债务压力，由于PPP项目能充分发挥财政资金的杠杆作用，越来越受到各级地方政府的追捧。截至2016年6月30日，全国PPP综合信息平台项目库入库项目总投资额约为10.6万亿元，全部入库项目落地率23.8%。财政部共组织过三批PPP项目示范申报工作，2014年和2015年申报数量分别为120个和782个，而2016年申报项目数量和投资额分别高达1070个和2.2万亿元，前两批示范项目落地率达48.4%。随着各地PPP项目不断推出和落地，如何充分有效地发挥地方政府在PPP项目中的监管职能，对真正实现PPP项目全生命周期的物有所值，保障公共服务供给质量、维护公众利益显得愈发重要。
1、重前期轻后期。目前地方政府普遍比较重视PPP项目识别、准备和采购阶段，而对项目建设、运营以及移交的监管没有周全的考虑；也有些地方政府受长期以来形成的“重建设轻运营”思路的影响，忽视对项目运营的监管。
2、监管部门分散，职责不清。由于PPP项目和传统政府投资项目在监管上是并行交叉的，PPP项目监管分散在财政、发改、规划、国土、环保、住建、审计、监察等多个行政部门，当对某一事项监管适用不同的监管依据时，就可能导致多头管理。另外，很多地方政府倾向性认为进入项目执行阶段之后，项目监管完全是项目实施机构的责任，就可能导致政府监管角色缺失。
3、监管能力不足。对很多地方政府来说，PPP项目还是一个新鲜事物，缺乏专业的人才及项目实施经验，项目前期往往可以借助中介机构的力量实现有效监管，但是项目运营维护期的监管，往往是有监管之心，而无监管之力。
PPP项目中地方政府的监管体现在PPP项目的全生命周期，主要包括：项目前期监管、建设监管、运营监管和移交监管。
在不同的监管阶段有不同的监管内容：项目前期监管主要包括立项审批等前期手续的监管和社会资本方准入监管；建设监管主要包括工程进度控制、工程质量保障、施工安全管理、资金安全管理、竣工验收等；运营监管主要包括服务质量监管、服务价格调整、运营成本控制、运营绩效评价和项目中期评估等；移交监管主要包括移交验收、缺陷责任保证、项目后评价等。
PPP项目全生命周期监管需要地方政府各行政部门各司其职、密切配合、协同推进。总的来说，PPP项目中地方政府监管主体包括三大类：项目实施机构，政府出资方代表及财政、发改、规划、国土、环保、住建、审计、监察等其他政府职能部门。在项目前期监管中，其他政府职能部门主要负责项目前期审批手续的办理，项目实施机构主要负责社会资本采购。在项目后期建设运营移交中，项目实施机构无疑是PPP项目核心监管部门，但项目实施机构监管离不开其他政府职能部门的支持及配合，政府出资方代表主要实施股东监管。
项目实施机构通过地方政府授权作为核心监管主体负责项目前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。对于PPP项目前期工作，项目实施机构通过聘请第三方咨询机构等方式，基本上能够按照财金[2014]113号等政策文件的要求实现规范运作。此处结合实践经验仅对社会资本引入之后项目实施机构对项目建设、运营和移交阶段的监管进行梳理总结。总体来看，项目实施机构对社会资本/项目公司主要通过审批/审核、备案、现场检查、协调解决、绩效考核、中期评估、临时接管等手段进行监管。
1、审批/审核。一般来说，社会资本/项目公司的下列事项需要事先通过项目实施机构审批或征得项目实施机构同意：（1）建设资金使用；（2）建设工期延长；（3）设计优化及工程变更；（4）应急预案；（5）建设和运营期相关保险的购买及变更；（6）服务费用支付申请；（7）法律变更、税收等引起的相关补偿申请；（8）服务价格调整；（9）对特许经营权、收费权等相关权利进行转让或设置担保权益；（10）对土地使用权等项目相关资产、设施和设备进行转让或设置担保权益；（11）PPP项目合作期延长；（12）项目公司对外投资或超范围经营；（13）项目公司股权转让；（14）项目提前终止；（15）违约责任免除等。
2、备案。社会资本/项目公司的下列事项需要及时向项目实施机构备案或报告：（1）取得相关政府部门从事建设、运营的各种批准；（2）与工程建设、运营有关的一切机构选择的相关文件，包括勘察、设计单位、总承包商、分包商、运营商、监理机构、材料和设备采购单位等的招标文件、合同等；（3）项目工程相关的技术资料、图纸等文件；（4）项目融资文件；（5）项目工程进度、质量控制及安全管理等报告；（6）竣工验收文件；（7）项目设施检修与维护手册；（8）年度经营计划及中长期经营计划；（9）年度经营情况报告；（10）项目检修、设备重置等相应的技术文件；（11）年度财务会计报表；（12）项目公司股东会决议和董事会决议；（13）人员安全事故或设施、设备重大事故等。
3、现场检查。在不影响项目正常实施的情况下，项目实施机构有权派出代表进入项目场地进行例行性检查和测试，以监察建设工程情况及项目设施运营维护情况，包括询问相关人员、查阅各类建设运营资料、听取汇报、实地查看、自行或委托第三方机构进行抽样检测或专项审计等。
4、协调解决。在PPP项目合作期内，为了更好的保障项目公司高效运行，维护社会公众利益，项目实施机构往往负责协调政府方更有能力解决的事项，包括：（1）协助社会资本/项目公司取得融资及建设所必须的许可、批准等证明文件；（2）协助取得项目用地/临时用地，及协调与项目场地周边所涉及的有关单位的关系；（3）协助项目公司完成项目建设所必需的道路、通水、通电等配套基础设施；（4）协调其他基础设施项目建设计划与本项目建设进度的匹配等；（5）协助项目公司申请并获得相应的税收优惠或财政补助等。
5、绩效考核。绩效考核是PPP项目实施过程中必要且有效的监管手段，项目实施机构主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核，并将绩效考核结果与政府相关服务费支付相挂钩。绩效考核指标体系通常包括三个部分：建设阶段的可用性指标、运营阶段的运维绩效指标和移交阶段的移交验收指标。其中可用性指标包括质量、工期、环境保护、安全生产、社会影响等方面，运维绩效指标包括服务质量、财务健康、系统安全、公众满意度等方面。项目实施机构可以组织包括其他政府相关职能部门、公众、专家在内的联合绩效评定小组开展绩效考核工作，也可以委托第三方评价机构进行绩效考核。对于绩效考核结果不达标的，按照约定扣减相应政府服务费，如果持续不达标，项目实施机构将通过临时监管、提前终止等强制性措施以解决可能出现的问题。
6、中期评估。项目实施机构还可以组织相关的专家、人员或聘请中介机构每隔3-5年对PPP项目运营及合同双方的履约情况进行中期评估，尤其是特许经营类PPP项目。中期评估主要包括对项目公司的评估、PPP项目合作协议的评估及政府监管的评估，其中对项目公司的评估是重点，主要对项目公司投资建设发展、基本建设程序执行、企业财务状况、产品和服务质量、运营管理和控制以及企业文化等进行全方面的评价。
7、临时接管（介入）。项目公司有下列行为时，项目实施机构通过有权实施临时接管：（1）擅自以出售、转让、出租、抵押等方式处置项目设施或项目经营权；（2）存在重大安全隐患且拒不整改，危及或者可能危及公共利益、公共安全的；（3）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；（4）擅自停业、歇业，严重影响社会公共利益和公共安全的；（5）被依法注销、关停的；（6）发生紧急情况，项目实施机构合理认为该紧急情况会导致人员伤亡、严重财产损失或造成环境污染等。
五、政府方出资代表监管
目前绝大多数PPP项目都由政府指定相关机构与社会资本共同组建项目公司，政府方出资代表作为参股方，通常通过提名/委派董事、监事、副总经理和财务副经理的方式，实施股东监管。政府出资代表不参与项目公司的日常经营管理，但对项目公司日常经营管理享有监督权。
图3：政府方出资代表监管架构
政府方出资代表委派的董事对影响公共利益或公共安全的事项享有一票否决权，如转让、出租、质押经营权或处置、抵押项目设施；停业、歇业计划，会影响到社会公共利益和公共安全的；可能造成重大质量、安全责任事故的经营活动，会严重影响公众利益的；可能导致公司被相关部门做出歇业、停业等严重处罚的违法经营行为等。
政府方出资代表提名的财务副总经理有权参与对项目公司的预算、会计核算及财务管理等基本管理制度的拟定，并表达意见，享有对项目公司财务支出及会计账簿、运营相关财务数据的知晓权与查阅权。
六、其他政府职能部门监管
其他政府职能部门PPP项目全生命周期实施监管中，也发挥着不可替代的作用。一方面其在各自职权范围内发挥监管作用，另一方面在PPP项目实施过程中配合、协助项目实施机构更好的完成监管事项。
图4：其他政府职能部门监管架构
（1）财政部门：财政部门作为绝大多数地方政府PPP项目协调牵头单位，主要监管责任包括：对PPP项目进行物有所值评价和财政承受能力论证，PPP项目入库，政府投资项目工程预结算审核和财务决算审核、将政府相关付费义务等纳入财政预算、政府相关服务费的审核和支付等。
（2）发改、国土、规划、环保、建设等部门：主要在项目前期承担各类审批职责，并在各自职权范围内发挥监管作用。如发改委负责立项、可研；国土部门出具土地预审意见、协调征地拆迁及项目建设用地供应、办理土地使用权证等；规划部门核发规划选址意见书、建设规划许可证、建设工程许可证等；环保部门负责审核环境影响报告、环保验收、项目环境安全监测等。
（3）物价部门：对实行政府定价和指导价形式管理的PPP项目，其服务费价格标准及收费机制由物价部门会同有关部门共同制定。
（4）审计部门：审计部门通过工程总价审计、工程管理审计、财务竣工决算审计及关键环节跟踪审计等方式保障财政资金使用的安全性。
（5）监察部门：主要负责突发性事件的监管，或政府重点关注领域进行阶段性监管，如社会资本采购、工程质量、工程安全的监管等。
基于PPP项目中地方政府监管主体、监管内容、监管方式等的分析，并结合地方政府在PPP项目监管中存在的问题，建议：（1）地方政府建立专门协调机制，主要负责PPP项目评审、组织协调和检查督导等工作；（2）明确各个行政职能部门的监管职责和监管范围，落实监管人员，建立PPP项目监管考核机制和监管失职问责制；（3）加强PPP项目监管能力建设，包括PPP人才队伍的培养、PPP项目基本监管制度的建设等；（4）在引进社会资本合作前，规范操作PPP项目识别、准备和采购工作，包括设置合理的绩效考核指标体系、合理分配风险、确定合适的采购方式以及完善PPP项目合作协议条款等，保证后续监管的可操作性。
作者简介：王艳，睿立方咨询公司副总经理，注册会计师、律师。
