在镇压太平军的血腥战斗中，以当时十分先进洋枪洋炮装备起来、由侵略中国的“洋人”组成的武装为清政府立下了汗马功劳。不过，令人奇怪的是，两次鸦片战争外国侵略者给清军以重创，甚至攻下都城北京，迫使大清皇帝仓惶出逃，皇家名苑圆明园竟被侵略者付之一炬，清政府被迫与外国侵略者一次又一次签订不平等条约……清政府与这些侵略者本应有不共戴天之深仇大恨，但曾几何时，侵略者枪炮的硝烟未散、不平等条约的墨迹未干，却突然能“中外和好”以至“借师助剿”，昔日之敌成为今日之友！这一切是怎样发生的，具体历史情境究竟如何？在“外患”与“内乱”间清政府是如何权衡利弊的，对内对外方针发生了哪些改变？这些，都须从头说起，慢慢道来。
在对外方面，对洋人有所了解的郭嵩焘、冯桂芬一直就“主和”。郭认为“夷”“无意于中国土地民人”，而冯更曾明确提出要借兵“俄法”助剿，收复东南。但应者寥寥。而据守东南的一些封疆大吏在太平军的严重打击面前，多次请奏，提议借“夷兵”助剿，认为如不如此根本无法剿灭太平军。对此提议，咸丰皇帝勃然大怒，一再强调不许也不需要借“夷”兵助剿，“若藉资夷力，使该夷轻视中国”，“后患何可胜言”。他当然认为最可能进犯京城、最可能推翻清王朝的“外夷”是最危险的敌人。
1860年清政府在第二次鸦片战争中惨败于英、法侵略军，清王朝确实岌岌可危：北方外国侵略者已将京师攻克，咸丰帝出逃热河；南方“天京”久攻不克，太平天国声势仍然浩大，远无“肃清”、“剿灭”迹象。清政府显已内外交困，走投无路。它的灭亡，几乎指日可待，然而没想到它却又“起死回生”。是恭亲王奕欣的《统筹全局折》使清政府的战略方针发生根本性转变、使其又苟延残喘了半个世纪之久起了关銉作用。
咸丰帝在英法联军攻克北京前临逃之际，命恭亲王奕欣留下负责与英法侵略军议和，这实际是“朝廷”第一次与侵华的洋人直接打交道，使中央政府对侵略者有了较多的了解。经过一番“谈判”，备受侵略者侮辱的奕欣终与侵略者“议和”成功，签订了《北京条约》。与侵略者直接打交道，使奕欣对新的侵略者的认识发生了重大转变。此前，他以为这些“狄夷”与中国以前面临的异族入侵完全一样，是要将清王朝推翻而自己在中国称帝。现在，他认识到清政府面对的新的侵略者与传统异族的“入侵”完全不同，并非要推翻清朝的统治自己成为新的皇帝，而仅仅是要租界、要开放口岸，一句话，为通商得利！“其意必欲中国以邻邦相待，不愿以属国自居，内则志在通商，外则力争体面，如果待以优礼，似觉渐形驯顺。”他看到北京城被攻破后，侵略军“分踞京城，把守安定门，所有城内仓库及各衙门，彼亦深知，倘有包藏祸心，势必据为己有。乃仅以增索五十万现银及续增各条为请，其为甘心愿和，不欲屡启衅端，似属可信。”在满足了侵略者的这些要求之后，他们竟陆续撤军南返，清廷着实感到意外，对侵略者最终要“问鼎中原”的恐惧、担心和疑虑渐渐打消。对外认识发生这种变化的，不仅仅是奕欣一人，某些官员和士大夫也开始作如是观。如署理户部尚书沈兆霖此时也认为侵略者的武器远用于中国，“以万余众入城，而仍换而去，全城无恙。则该夷之专于牟利，并无他图，已可深信”，所以“夷人不足虑”。名士李慈铭也认为：“窃谓夷以数万里外浮海孤悬之军，长驱入都，据坚城以自便”，中国军队已溃不成军，京津间广大地区都被他们控制。如要侵占土地早就占了，但他们竟“往返请期，惟和是议”，其目的显然不是占地。与前相比，这种对外认识的“新变化”在中央和地方显然已颇有人在，尤其是位居中央手握大权的恭亲王奕欣，成为这种观点的总代表。
清中央政府对侵略者认识的变化，直接导致其对外政策的巨大变化。正是在这种“新认识”的基础上，奕欣于1861年初与其他几名重臣会衔上了《统计全局折》正式系统地阐述了这种新认识。此折在回顾了清代“夷祸”之患及《北京条约》签订过程后说：“自换约之后，该夷退回天津，纷纷南驶，而所请尚以条约为据。”并不想要大清的土地和人民，“犹可以信义笼络，驯服其性，似与前代之事稍异。”从此认识出发，他们自然要把太平天国、捻军等农民起义与西方列强对清政府的危害两相比较，得出了如下结论：“发、捻交乘，心腹之害也；俄国壤地相接，有蚕食上国之志，肘腋之忧也；英国志在通商，暴虐无人理，不为限制则无以自立，肢体之患也。”以这种分析为基础，自然得出“灭发、捻为先，治俄次之，治英又次之”的逻辑，重新制定了明确的战略目标。
更为阴狠的是，他们以历史上的“三国”为模式，分析了当下的农民起义、列强侵略和清政府彼此关系后，提出“今日之御夷，譬如蜀之待吴”，主张联合列强镇压农民起义。他们提出：“今该夷虽非吴蜀与国之比，而为仇敌则事势相同。此次夷情猖獗，凡有血气者，无不同声愤恨。臣等粗知义理，岂忘国家之大计。惟捻炽于北，发炽于南，饷竭兵疲，夷人乘我虚弱而为其所制。如不胜其忿而与之为仇，则贻子孙之忧。古人有言：‘以和好为权宜，为实事。’洵不易之论也。”新的对外基本方针是“就目前之计，按照条约，不使稍有侵越，外敦信睦，而隐示羁縻。数年间，即系偶有要求，尚不遽为大害。”
对这一将使清政府基本国策发生重大变化的奏折，咸丰帝于1861年1月下旬颁发上谕，正式予以旨准施行，标志新国策的正式施行，反映出清中央政府重新冷静审视国内外矛盾后摒除了“感情用事”、其对外基本国策发生了根本性变化。
从维护清政府统治来看，《统筹全局折》战略分析确实透彻，提出的具体建议可说是“刀刀见血”的狠招。大清王朝的垮台本已指日可待，这一重大战略、策略的转变顿使它死里逃生，反而借“狄夷”之力镇压了太平军，又苟延残喘了半个世纪之久。这段历史再次说明，能否因时而变、冷静客观地制定“国际战略”对任何政权都生死攸关。
