何谓“吏治”？
今天很多人往往把它理解为官员的行为规范问题。官员奉公守法，是为“吏治清明”，官员徇私枉法，是为“吏治黑暗”。改善吏治因而也被视为奖廉惩贪的同义词。这当然不能算错。然而历史上有哪个统治者不希望属下忠于职守？又有哪个皇帝希望看到自己的天下被“官逼民反”所断送？所以官吏之廉贪固然与人主之奖惩相关，但更重要的是取决于广义的吏治：行政制度。
事实上“吏治”一词在古汉语中出现时，主要也不是指官员操守问题，而是指统治人民的方式。《史记·秦始皇本纪》称秦政之失在于“繁刑严诛，吏治刻深”，这是史记中“吏治”一词的最早用法。我们知道秦有天下十载而乱，二世而亡，这么短的时间还谈不上如今人们所讲的那种狭义的“吏治腐败”，而秦朝法家体制下的严刑峻法也容不得官吏有太多的游戏空间，但秦的吏治在太史公看来显然是大有问题的。
吏治之“吏”，也是中国文化中一个重要范畴。作为中央体制下的可任免官僚，中国帝制时代的“吏”是其他盛行贵族制、领主制、土司制的古文明，包括中国境内的许多少数民族历史上所没有的，甚至也是帝制前的华夏上古时代没有的。《尚书·胤征》所谓“天吏逸德，烈于猛火”；《左传·成公二年》“王使委于三吏”，杜预注：三吏，三公也。这里所讲的吏只是贵族的通称。
到了中央集权帝国时代，可与王权抗衡的贵族消失了。在“率土之滨莫非王臣”的体制下，天下人皆奉皇上为主、在皇权面前“人人平等”的成了奴才，于是与“臣民”一样就有了“吏民”之称。在秦汉时代，“吏民”是极常见的称呼，从正史直到出土的“吏民田家莂”之类档案文书，都显示出“吏”与“民”一样是给皇上当差的，或者用当时人的话说：吏就是“庶人之在官”。
当然同是“庶人”，一旦“在官”便有了皇上赋予的职权，至少在任期内这“权”与“利”又是结合的——这就形成了古汉语中的“权利”一词，它与后来日本人首先拿来译对西语中right之所谓权利（包括人权、公民权等等）不同，当时“权利”一词就是因权生利或以权谋私之意。“吏”因有此种“权利”，也就不同于一般之“民”。正如《说文》解释的：“吏，治人者也，从一从史”。后人注曰：“吏之治人，心主于一，故从一”。所谓主于一，就是吏虽千万，其主一人，吏是中央集权帝制之产物，由此可见。
有趣的是：与后世常与官、民相对不同，那时的“吏民”如上所述，是于“臣民”一样并称的。而当时的两个对立范畴，一是儒吏相对，二是后来的官、吏相对。
秦汉以至魏晋，是儒吏相对的时代，那时的人们认为“文吏少道德而儒生多仁义”，“儒生文吏，俱以长吏为主人者也。儒生受长吏之禄，报长吏以道；文吏胸无仁义之学，……贪爵禄，一日居位，辄欲图利以当资用”。“执法之吏，不窥先王之典；缙绅之儒，不通律令之要。”
如果用现代语言比喻，那就是知识分子与官僚之别：前者以价值观为归宿，口称“道”、“仁义”、“先王之典”，以社会良知自命，后者以“执法”为职业，按“律令之要”以行政，从而获得“爵禄”的报酬。简而言之，也可以说是儒重信仰、吏尚权位。
我国中央集权帝制创建时期的秦朝，是公开奉行“以吏为师”并厉行“坑儒”酷法的。到了汉代，尤其是在武帝“独尊儒术”之后，儒的地位见长而吏的地位渐衰，但直到汉魏之际，王充、王粲等人还在大力申论儒吏各有其用、“儒有所长”、“吏有所短”，可见那时儒实际上还在为与吏平起平坐而奋斗，根本谈不上儒尊吏卑。直到后来以儒家经典从读书人中考试选官的科举制盛行后，才出现了以儒为吏、儒吏合一的局面。
不管是“儒的吏化”还是“吏的儒化”，总之科举制通过儒吏合一结束了儒吏在形式上的对立，代之而起的是官、吏的对举。套用不很确切的现代术语，官、吏之分近似于政务官与事务官之别。秦汉魏晋时代无所谓官吏之分，只有“长吏”与“少吏”（文吏）之别。按《汉书·百官公卿表》的说法，秩四百石至二百石为长吏，百石以下有斗食佐史之秩是为少吏。
但是后世“儒的吏化”之后，由于儒家素来瞧不起吏，他们便自诩为“官”，而把非科举人员出身的办事人员称为吏。所谓“领持大概者，官也；办集一切者，吏也。”官是掌权的，这是主要从科举“正途”出身。吏是办事的，这时或从民间作为一种职役征调而来，或者由官“自辟僚属”而选用，前者多为奔走执事者，如皂吏、里胥、门子、捕快，后者多为文案工作，称为文吏或书吏。
但不论职役还是文吏，地位都低于官，有的王朝甚至规定吏户入贱籍，法定地位还低于一般民户。然而我国传统制度的一个特点就是“县官不如现管”、狐假虎威的“奴隶”比无威可持的“自由民”更有优势，因此胥吏的实际势力是很大的。
有各级“官”与“吏”构成的传统行政体系，自秦以来经历两千多年演变，在适应中央集权需要方面积累了丰富的经验，形成了日益完备的传统吏治体系。在这方面，我国行政制度的文化遗产是世界各文明民族中无与伦比的。正是这套体制使我国两千年虽有“天下大势分久必合合久必分”之说，但总的来讲一直是大一统中央集权为主流。
当然，这一体制的正反两种效应也都发挥到极至：我国历史上因“官逼民反”导致“水能覆舟”、以致酿成大动乱的现象，也堪称独一无二。作为广义吏治的行政体系，在中央集权专制时代，人们对其政绩的褒贬无非表现在三个方面：
一是行政正义问题。好的吏治理论上应当体现“天下为公”的儒家理想，维系社会正义，保持“清正廉明”的形象，为统治者提供道德合法性。
二是行政效率问题。好的吏治理论上应当具有令行禁止、政出法随、言信行果、雷厉风行的办事能力，能有效地为中央集权统治者汲取人力物力资源，提供公共物品，保持国家机器的良好运作状态。
三是行政安全问题。好的吏治应当使权力网络中的种种不稳定因素对皇权的威胁削弱到最小程度，实现居重驭轻、强干弱枝的原则，通过分而治之、合而治之的巧妙设计，防止个人野心、朋党利益、贵族化诸侯化倾向和部门、地方、集团间的冲突影响中央集权的稳定，达到“皇图巩固”的目的。
然而这三个目标之间并不总是一致的，甚至可以说它们在根本上存在着冲突。因此为上述目标出台的措施总是在解决一些问题的同时积累起更多的问题，到一定时间便以社会重大爆炸形式释放出破坏力量，然后达到新的平衡。传统中央集权统治模式就这样在“治乱循环”中创造了世界文明史上罕见的长期延续案例，其中既有辉煌也有黑暗。
进入现代化进程后，在外来文化尤其是外来制度的影响下、在民族危机时代救亡图存、赶超求变的强国意识与现代民主自由人权社会主义等理想的综合作用下，原有的行政治理方式部分失效，而新的治理方式虽然也取得了有目共睹的成功，但并未能完全取代旧方式。同时由于嫁接不当等原因，在旧的问题尚未解决的情况下又产生了许多新的问题，形成“现代化转型期特有的吏治问题”。
继清末民初之后，我国又在1949年前后与改革开放时代经历了两次大转型，由此解决的和新产生的吏治问题从根本上说也属于转型期问题。它在行政正义、行政效率与行政安全方面都面临着与传统时代，与我们所要学习的东西方先行国家既有联系又很不同的情况。
