【内容提要】史料显示，新莽“置州牧、部监二十五人”，同时又有西部监、北部监、东部监及庸部牧、曹部监等。对这些牧、监的性质和相互关系，以往的解释存在着混乱错讹。庸部、曹部等应为公之封国，取义于《诗经·国风》，属“诗国十五”。王莽始建国四年设东南西北中五部监，各监25郡；同时还另有16个公国，即“诗国十五”加定安公国，它们半数置牧而半数立监，与州牧同级；天凤元年每五郡置一监，共25郡监；地皇二年，又为九州及十六公国设置了牧贰、监副。
王莽变法时，在地方行政监察上也颇有花样翻新，这不但给当时的国家行政带来很多麻烦，也给读史者留下了不少疑点。史载天凤元年（公元14年）“置州牧、部监二十五人”，这部监与州牧是什么关系，并不怎么清晰；同时学者又指出，印章、简牍中又能看到东部监、西部监、北部监，史书中还有庸部牧、曹部监。其间的淆乱纠结，至今依然没有完全澄清。
近日，我在梳理王莽的方、州、部、郡关系，萌生了一些新的看法。手中虽没掌握什么希罕史料，所见都是前人征引过的东西，不过从蛛丝马迹中我察觉到了这样一点：庸部、曹部这一类“部”，有可能跟一部歌谣汇编有关，这就是《诗经》。庸部、曹部好比九连环上的关键一环，这一环若能击破，州、部和牧、监上的杂乱牴牾便迎刃而解。进而，对新莽地方行政监察制度，我们就能提供一幅清晰得多的画面了；由此对王莽规划制度时的天人相感、引经据典和唯美主义的思维方式，也能有更多的了解。
一、问题的提出
汉代的地方行政监察制度，在王莽“复古改制”运动中发生了重大变化。根据《汉书》卷99《王莽传》，汉平帝元始五年（公元5年），王莽依照《尚书·尧典》中“肇十有二州”等语，（注：原语见今本《尚书·舜典》。《舜典》原系《尧典》的下半篇。可参看蒋善国《尚书综述》（上海古籍出版社，1988年）第29页。）把西汉的十三州部改为十二州，这十二州是雍州、豫州、冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、益州、幽州、并州、交州；（注：《尧典》原无十二州之名，其十二州为何，因扬雄《十二州箴》而明。参看谭其骧《两汉州部》，《中国大百科全书·中国历史》第2册，中国大百科全书出版社，1992年，第582页。）在王莽即位称帝后的始建国四年（公元12年），“州从《禹贡》为九”，又改行了九州之制，《禹贡》九州即冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、梁州、雍州。也就是说西汉末年到王莽时，“州”经历了由十三州而十二州，由十二州而九州的变化。
然而史料所见，王莽天凤三年（公元16年）有“并州牧宋弘”，《禹贡》九州却是没有并州的，所以谭其骧先生这样推测：“岂即位而后又有改九（州）之议而未曾见诸实行乎？”（注：谭其骧：《新莽职方考》，《长水集》上册，人民出版社，1987年，第49页。）认为王莽的九州之法，只是个停留在纸面上的东西。沈展如先生则另有解释：“莽既从《禹贡》为九，可能九州之名，一仍《禹贡》之旧，去冀而存并也。”（注：沈展如：《新莽全史》，台北：正中书局，1977年，第182页。）认为王莽九州是去掉了《禹贡》之冀州，代之以并州。林剑鸣先生采取了沈展如的说法。（注：林剑鸣：《秦汉史》下册，上海人民出版社，1989年，第82页。）严耕望先生的名著《秦汉地方行政制度》，于此未置一词。（注：严耕望先生叙两汉地方监察制度，于此仅云，汉成帝、汉哀帝改刺史为牧伯，“王莽承之”，四字而已。参看其《秦汉地方行政制度》，《中央研究院历史语言研究所专刊》（台北）1997年，第283页。）
王莽天凤元年又设“部监”，不过《汉书》与《汉纪》所记有异文：
《汉书·王莽传》：莽以《周官》、《王制》之文，……置州牧、部监二十五人，见礼如三公；监位上大夫，各主五郡。……合百二十有五郡；九州之内，县二千二百有三。
荀悦《汉纪》卷30《平帝纪》“王莽天凤元年”：莽以《周官》、《王制》之文……置州牧，其礼如三公；郡监二十五人，位上大夫，各主五郡。
第一条《汉书·王莽传》的“置州牧、部监二十五人”的说法很奇怪。因为从“九州之内，县二千二百有三”看，这时显然已实行着九州之制了，谭其骧先生“九州议而未行”之说似乎不确；但若州牧有九，“州牧、部监二十五人”又如何理解呢？饶宗颐、李均明先生的解释是：“当年置州牧、部监二十五人，除九州牧之外，余下即为部监数。”（注：饶宗颐、李均明：《新莽简辑证》，台北：新文丰出版公司，1995年，第133页。）照这种说法，则部监应有十六。可“十六”这个数目，是怎么来的？为什么部监恰为十六？部监与州牧又是什么关系呢？饶、李二先生未能提供理由。
荀悦《汉纪》的记载似乎清楚一些：“其礼如三公”五字在“州牧”之后，“各主五郡”的是“郡监二十五人”，不含9位州牧在内；25位郡监“各主五郡”，共125郡，恰好就是王莽所规划天下“百二十有五郡”之数。不过，《汉书》的“部监”《汉纪》别作“郡监”，部、郡形近易讹。学者一般以“部监”为是，并据之以改《汉纪》。（注：例如张烈点校《汉纪》（《两汉纪》，中华书局，2002年）上册第535页及第556页注121。）王念孙独以《汉纪》为正：“部监”应作“郡监”，州牧有九，郡监二十五。（注：王念孙：《读书杂志》七，北京中国书店，1985年，中册，第19页。）刘德增先生也觉得“王莽时分天下为九州，则州牧有九，部监十六”的理解有问题，“可见《莽传》文有颠倒，当从《荀纪》”；但刘先生取“部监”之名而不取“郡监”之名，（注：刘德增：《王莽官制述论》，《山东大学学报》1985年第4期。）是有异于王念孙者。
这样看来，天凤三年所设置的，是州牧、部监共25人，还是9位州牧之外另有郡监（或部监）25人，就成了一个悬而未决的问题。进而，谭其骧先生的《新莽职方考》，还提出了一系列的疑问：
然天凤三年，莽下诏令百官保灾，有曰“东方三州一部、南方二州一部、西方一州二部、北方二州一部”。《（后汉书·）隗嚣传》本文亦作告州牧部监。古封泥有“东部监之印”……则莽制确有部，部确置监……《（王莽）传》中、《传》下有庸部牧史熊、李晔，系部牧而非部监，岂部于监之外又置牧乎？抑置牧之部，与置监之部二而非一乎？又保灾令四方合计才五部，中央宁得有二十部乎？亦不可解。（注：谭其骧：《新莽职方考》，《长水集》上册，第81页。）
谭其骧先生所称“保灾令”，是王莽天凤三年（公元16年）一份诏令。其中规定公卿与各政区挂钩“保灾害”：若所保之地发生了自然灾害，则中央的公卿们就按比例削减俸禄以示同甘共苦。下依《汉书·王莽传中》，把朝官所保政区的相关规定简述如下：
太师、立国将军保东方三州一部二十五郡；
太傅、前将军保南方二州一部二十五郡；
国师、宁始将军保西方一州二部二十五郡；
国将、卫将军保北方二州一部二十五郡；
三公大司马、大司徒、大司空保中部二十五郡。
新莽制度，太师、太傅、国师、国将是为“四辅”，立国将军、前将军、宁始将军、卫将军是为“四将”；他们两两成组，分保东南西北四方，合计8州、5部、100郡。此外就是三公所保的中部25郡了。
由谭其骧先生的质疑，我们又看到三个问题：第一，王念孙认为“部监二十五人”的“部监”应作“郡监”了，可史料中明明存在着“部监”，如“告州牧、部监”、如“东部监”。第二，若采用“部监二十五人”的话，那么又跟“保灾令”相冲突了，因为“保灾令”所见四方只有5部，那么，另外20位部监哪儿去了呢？第三，史料中还能看到“庸部牧”，这“部牧”的官称，跟州牧、部监又不一样，它们又是什么呢？
按，对“保灾令”中的“西方一州二部”一句，杨树达先生认为有误，原文应作“西方二州一部”。（注：杨树达先生说：“一州二部，景祐本同，疑当作二州一部。”《汉书窥管》（杨树达文集之十），上海古籍出版社，1984年，第825页。）我相信杨先生的意见是可取的。若取杨先生之说，则王莽的东南西北四方合计应为9州、4部。除四辅、四将所保者之外，《王莽传》原文对三公所保政区的叙述也含有舛误，在订正了这些舛误之后，我们认为三公所保“中部”，与东南西北四方4部是并列关系，其下也有25郡。也就是说，王莽设有东、西、南、北、中5部，各25郡，恰好“合百二十有五郡”，正是王莽规划的天下郡数。（注：对九州及五部问题，在本文的姊妹篇《文穷图见：王莽保灾令所见十二卿及州部辨疑》中另有详考。本文只作简述。）但即使如此，天下也仍止5部，与“部监二十五人”依然相去甚远。饶宗颐先生也说：“按谭（其骧）疑极是。《莽传》部监为杜普，而部牧为史熊，《西南夷传》、《后汉书·廉范传》，均有庸部牧之名。则似部置监外间亦置牧部，有由牧统领故称部牧。未能详也。”（注：饶宗颐：《新莽职官考》，《饶宗颐史学论著选》，上海古籍出版社，1993年，第197页。）饶先生所提到的部监杜普，所担任的是“曹部监”，见《汉书·王莽传下》。
这样一来，州牧、部监、郡监的问题就更显复杂了，“州牧、部监二十五人”的问题，还得跟“保灾令”所见东南西北中五部，以及庸部牧、曹部监等等并案处理。它们缠绕纠结在一起，至今未能厘清。
二、庸部、曹部与“诗国”
在州牧、部监问题上，庸部、曹部看来是最难解决的部分。本文决意先难后易，从“庸部牧”、“曹部监”这些古怪的名称下手。首先来看庸部、曹部的材料：
《汉书·王莽传中》天凤三年： “更遣宁始将军廉丹与庸部牧史熊击句町。”又，《汉书》卷95《西南夷两粤朝鲜传》天凤三年：“更遣宁始将军廉丹与庸部牧史熊大发天水、陇西骑士。”颜师古注：“莽改益州为庸部。”
《汉书·王莽传下》天凤六年： “更遣复位后大司马护军郭兴、庸部牧李晔击蛮夷若豆等。”
《后汉书》卷13《公孙述传》：“又商人王岑亦起兵于雒县，自称定汉将军，杀王莽庸部牧。”李贤注：“王莽改益州为庸部，其牧宋遵也。”
《后汉书》卷31《廉范传》：“祖父丹，王莽时为大司马庸部牧。”李贤注：“王莽改益州为庸部。”
《汉书·王莽传下》地皇四年（公元23年）：“莽扬州牧李圣、司命孔仁兵败山东，圣格死，仁将其众降，已而叹曰：‘吾闻食人食者死其事。’拔剑自刺死。及曹部监杜普、陈定大尹沈意、九江连率贾萌皆守郡不降，为汉兵所诛。”
颜师古、李贤等学者，都拿益州当“庸部”，今人大抵都沿用着他们的说法。（注：例如王谨《王莽与州刺史改州牧》，以“益州，王莽改”注庸部（《山西师大学报》2000年第1期）；汪清《王莽时期州制的变化兼论都督制的滥觞》说“句町在庸部统辖之内”（《郑州大学学报》2000年第5期）；罗开玉《论历史上巴与蜀的分分合合》云“王莽改‘益州’为‘庸部’”（《社会科学研究》2000年第5期）；等等。）《后汉书》卷75《刘焉传》：“赞曰：焉作庸牧，以希后福。”可见南朝的范晔，也用“庸”来称呼益州。然而孟康有言：“余按王莽制州牧、部监，州自是州，部自是部。今史熊为庸部牧，则又若州、部牧为一。（注：《资治通鉴》卷38《汉纪》“王莽天凤三年”胡三省注引。）孟康生活在曹魏之时，他对“庸部牧”都表示了疑惑不解，则远在其后的范晔、颜师古、李贤的看法到底有大可信性，就很可以打上一个问号了。
五部、二十五监，再加上庸部、曹部，真是混乱得可以。然而这堆乱石头，我们能找到一点来撬动它们。请看王莽始建国四年改行九州诏，其中有这样的话：
惟在《尧典》，十有二州；卫有五服；《诗》国十五，布遍九州。（注：“卫有五服”典出《禹贡》，此前似夺四字。）
我猜想，庸部、曹部的秘密，就埋藏在这“诗国十五”里面。下面就将论证这样三点：第一，庸部、曹部这种地方建置，取义于“诗国十五”；第二，王莽“诗国”，是公爵拥有者的封地；第三，庸部牧、曹部监，是新莽设于公国的监管之官。
首先来看第一点。颜师古注“诗国十五”：
谓周南、召南、卫、王、郑、齐、魏、唐、秦、陈、郐、曹、豳、鲁、商，凡十五国也。
一曰，周南、召南、邶、墉、卫、王、郑、齐、魏、唐、秦、陈、郐、曹、豳，是为十五国。
由颜师古所引，可知到唐代为止对“十五国风”有两种理解，前者有鲁、商而无邶、墉，后者有邶、墉而无鲁、商。若从庸部、曹部的情况看，王莽采用的是后一说法，同于今人所称“十五国风”。
也就是说，我们认为庸部、曹部，或更确切地说，是用作部名的“庸’、“曹”二字，出自《诗经·国风》的《墉风》和《曹风》。这就意味着，庸部、曹部这些“部”，是王莽参照“诗国十五”而设立的一种地方单位。
而且除了庸部牧、曹部监外，居然还能看到“魏部牧”和“邠部监”：
魏部牧贰印（编号589）。（注：罗福颐编《秦汉南北朝官印征存》，文物出版社，1987年，第105页。）
问兵且来出，未常安也。何故邠部旋征遣且发部郡兵出耶？（简号78）（注：《敦煌汉简》下册，中华书局，1991年，第223页。 “故”原作“＠③”，据饶宗颐、李均明说改。见其 《 敦煌汉简编年考证》，台北：新文丰出版公司，1995年，第113页，）
敦德，诣 关，二十六日夜到邠部监从事（简号288）。（注： 《敦煌汉简》下册，第230页。按，此条材料系孙正军同学提供，特此致谢。） 参照庸部、曹部就可知道，所谓“魏部”，应该是比附《魏风》之“魏”的；所谓“邠部”，应该是比附《豳风》之“豳”的。饶宗颐、李均明先生将上引第3条断为“夜到邠，部监从事”，谓：“则但举‘部监’，知部确置监，证之封泥有‘东部监之印”，正合。此条则指邠地之部监。邠即幽也。”（注：饶宗颐、李均明：《新莽简辑证》，第6页。）但从上引第二条简文看，“邠部”应为一词。饶先生、李先生以“邠部监”与“东部监”等量齐观，我们则看法有异：“邠部”取义于“诗国十五”，这跟那些以方位为名之部监，如东部监、北部监、西部监等，性质判然有别。
史称王莽“性躁扰，不能无为，每有所兴造，必欲依古、得经文”。确实，王莽在规划制度时总是力求天地相参、与经典相合。这思维方式，就是探讨新莽制度的一把钥匙。王莽改行九州的诏书中，所提到的“十有二州”出自《尧典》，是他所实行了的；所提到的“卫有五服”出自《禹贡》，是他所实行了的；而出自《诗经》的“诗国十五”，也是诏书所称引的，想来王莽也不会说说而已、轻轻放过的吧？而且那是个多有想像力的创意！王莽必定也把它付诸实施了。
由庸部、曹部、魏部、邠部四条证据，“诗国”之猜想我想已成定谳，讨论当然不该到此止步。“诗国”是一种什么样的地方单位呢？“诗国十五”不仅是地名，很多也是周天子所封的诸侯国的国名，所以王莽的庸部、曹部、魏部、邠部，应该与分封制相关。下面就来阐述第二点：王莽“诗国”是公爵拥有者的封地。
始建国四年，王莽改行九州之同时，实行周朝的五等爵制度，分封了公、侯、伯、子、男及附城，并授以茅土。《汉书·王莽传中》：
诸公一同，有众万户，土方百里；侯伯一国，众户五千，土方七十里……今已受茅土者，公十四人，侯九十三人……
在王莽“授诸侯茅土”时，受茅土的人中有“公十四人”。“十四人”这数目十分微妙，他跟“诗国十五”是不是有某种关系？照我看来，王莽封公之数恰为十四，乃是用来比附《诗经》十五国风的；至于为什么“诗国十五”而公仅十四呢？这必与《国风·王风》相关。《王风》出自东周的洛阳，王莽也以洛阳为东都，这个地区属于王畿。或许因为王畿不封，故“公”仅十四；或许还有别的原因，在后面还将加以揭示。无论如何，庸部、曹部、魏部、邠部，我认为都是公国封地，在“诸公一同，有众万户，土方百里”之列。
这十四公包括些什么人呢？新莽称公者，有一种以“×新公”为称，还有一种以“功×公”为称。先看第一种。王莽始建国元年（公元9年），任命了四辅、四将、三公等十一公，并分别给予了安新公、就新公、嘉新公、美新公、承新公、章新公、隆新公、广新公、奉新公、成新公、祟新公，“凡十一公”。然而这十一公只是名号罢了，并非公爵。公爵之所封，应该主要是王莽的皇子皇孙。王莽定制：“封王氏齐缞之属为侯，大功为伯，小功为子，缌麻为男，其女皆为任。”以此类推，则王氏家族的直系子孙，就该是封公的了。这就是第二种以“功×公”为称者。如始建国元年，王莽曾把其子王宇的六子，也就是他的皇孙封公：王千为功隆公，王寿为功明公，王吉为功成公，王宗为功崇公，王世为功昭公，王利为功著公。地皇二年（公元 21年），王莽还封了其所幸侍者所生的王兴为功修公，王匡为功建公。那么始建国四年“受茅土者公十四人”，主要应是王莽的直系子孙。
这就可以进入第三点了：庸部、曹部、魏部、邠部的“牧”、“监”，又是怎么回事儿呢？饶宗颐、李均明先生曾推测说：“牧监之设本于《周礼》。《周礼·大宰》：‘乃施典于邦国而建其牧，立其监。’《大司马》：‘置牧立监，以维邦国。’”（注：饶宗颐、李均明：《新莽简辑证》，第132页。）现在我们可以说，《诗经》和《周礼》二者，都是“诗国”规划之所本。庸、曹、魏、邠之名来自《国风》，而牧、监之设，则应来自《周礼》的“置牧立监”之说。人们都知道，“《周礼》的邦国是指侯国”，（注：可参看彭林《〈周礼〉主体思想与成书年代研究》，中国社会科学出版社，1991年，第222页。）假如王莽采纳了《周礼》“置牧立监”的做法，那么必是用之于“邦国”而不是州部的。那么反过来说，这又印证了前述的第二点判断：庸部、曹部、魏部、邠部之类“诗国”，应是新莽时的封国。反观颜师古、李贤等以“益州牧”来解释“庸部牧”，把邦国与州牧混为一谈，而那并非王莽本意。
周初的“三监”制度，也许就是《周礼》“置牧立监”之所本。然而总的说来，周天子对邦国的管理毕竟相当松散。学者判断《周礼》成书较晚的理由之一，就是《周礼》中周天子对邦国的控制比西周紧密得多了。战国君主往往派遣官吏代替封君管理封邑，连《孟子·万章上》也有了“象不得有为于其国，天于使吏治其国，而纳其贡税焉”的说法。对权势一毫不肯放松的王莽参考《周礼》，为“诗国”置牧立监强化中央集权与控御，倒不在情理之外。
若认定王莽是比附《周礼》而“置牧立监”的话，还可推断王莽的“诗国”半数量牧而半数立监，即七牧七监，正如庸部牧、曹部监、魏部牧、邠部监所显示的那样。又《王莽传中》天凤元年制度：“公氏作牧，侯氏卒正，伯氏连率，子氏属令，男氏属长，皆世其官，其无爵者为尹。”九州本已有牧了，怎么又弄出来一个“公氏作牧”呢？现在我们知道，这个“牧”是“诗国”的牧，实含牧、监二官在内。
“诗国十五”之法，是什么时候实行的呢？《尧典》“十有二州”，始行于平帝元始五年；始建国四年建九州时，王莽授五等爵者茅土；天凤元年王莽把五等诸侯与郡县制结合起来，并宣示了《禹贡》五服之制；天凤三年颁“保灾令”，其时“诸侯、辟、任、附城、群吏亦各保其灾害，”诸侯既然也得参加保灾害，则必然有土可保。王莽天凤四年又“更授诸侯茅土于明堂”，而且让诸侯就国：“各就厥国，养牧民人，用成功业。”那么诸侯一定是有国可就、有土可居的了。有人怀疑王莽的五等爵只是虚封而已，我想并不尽然。当然，这时仍有一些“遣侍于帝城者”没有就国，他们由纳言掌货大夫调都内故钱供给之，公岁八十万，侯伯四十万，子男二十万。在上述一系列事件中，“诗国十五”的出现，应在平帝元始五年至始建国四年之间。尽管王莽始建国四年分封后“以图簿未定，未授国邑”，但十四公之国邑所在地应已确定，“未授”只是暂由牧、监代管而已。
《诗·墉风》之“墉”原是周武王灭商之后所立之邦，本在河北的朝歌附近，周公东征后又把墉及邶迁到了河南洛邑。可是王莽庸部牧史熊曾参与平定句町战事，杀死王莽庸部牧的王岑又是在雒县起兵的，这跟洛阳都有相当距离。按，周代另有庸国，属南蛮，是《牧誓》所见西土八族（庸、蜀、羌、＠⑤、微、卢、彭、濮）之一。春秋前期庸国曾给楚国造成很大麻烦，后来楚庄王联合了秦国和巴人灭庸置县。有人推测屈原的祖先就是庸国人。其故地在今湖北竹溪，近年其地发现了7.5万平方米的庸国遗址。讨论中李新峰先生认为，王莽很可能是拿古庸国当《墉风》之“墉”了。我觉得李先生的看法不错。南北朝时，北周的国公之封也有庸国公，而且还封了蜀国公、卢国公、彭国公，（注：庸国公如王雄，蜀国公如尉迟迥，卢国公如尉迟运，彭国公如刘亮。并见《北周书》。）四者都在西土八族之列。这是很有意思的，因为北周也以“周”为标榜，还曾索性恢复了《周礼》六官之制。不妨把新莽之庸部与北周的庸国一并观察。
至于《曹风》之“曹”，初封之地在今山东定陶西南。从《王莽传下》的情况看，曹部监杜普是因山东战乱而死的，可以推测王莽“曹部”正在山东，即曹国故地。
《豳风》之“豳”，故地在今陕西旬邑。敦煌汉简中“敦德，诣 关，二十六日夜到邠部监从事”中的敦德，即敦煌郡。敦煌之所以跟邠部发生了关系，是因西域正进行着激烈的战争，要到邠部来搬救兵，与简文“何故邠部旋征遣且发部郡兵出耶”所反映的情况是一致的。由此可知，十四“诗国”都是实体，可以向之征发士卒。
罗福颐释“魏部牧贰印”的“魏部”：“当为王莽所设州部之一。”按魏部只是部，而不是州。《魏风》之“魏”，其故地在今山西芮城，在西汉为河东郡。然而王莽在天凤元年又把河东郡改为“六队郡”之一的“兆队”，这地方似乎就容不下魏部了。所以我们估计王莽把“魏部”挪了地方，正如他改变了“庸部”所在地一样。
由“魏部牧贰印”，知“诗国”的牧、监还各有其“贰”。这“贰”又是怎么回事呢？查《汉书·王莽传下》：“（地皇）二年正月，以州牧位三公，刺举怠解，更置牧监副，秩元士，冠法冠，行事如汉刺史。”“魏部牧贰”应以“牧监副”来解释，“牧监副”既包括州牧之副，也包括“诗国”的牧、监之副，亦即：“以州牧、部监位三公，刺举怠解，更置牧贰、监副。”这是新莽地方监察制度的又一个变化。
三、“州牧、部监二十五人”与“大将军二十五人”
澄清了庸部、曹部之后，再来看“东部监”这类以方位命名的部监。陈直先生有论：
《汉印文字征》第六，有“东部监之印”。王莽部监有二十五人，部名《汉书》未详，据印文似其中包括有东西南北四部监之名。又按：《流沙坠简·考释·杂事三》，有简文云：“德侯，西域、东域、北域将尉，雍州、冀州牧，西部、北部监，文德，酒泉，张掖，武威，天水，陇西，西海，北地。”此简虽为戍卒漫书，但西部监、北部监文字甚为分明，与印文可以互证。（注：陈直：《汉书新证》，天津人民出版社，1979年，第481页。）
陈先生所举例子，凸显了又一种“部监”，它们以方位命名，如东部监、西部监、北部监之类。陈先生把它们置于“部监二十五人”之列，我们的看法与之不同。根据“保灾令”，天下东南西北中五方各有一部，合计五部，每部之下各有二三州。因而我做如下判断：这些以方位命名的部监，就是上述五部之监，属监察之职。它们涵盖了二州或三州，与“诗国”十四公的封地所构成的部，并不相同。
五部监与“部监二十五人”，又是什么关系呢？《汉书》说，王莽“置州牧、部监二十五人，见礼如三公。监位上大夫，各主五郡”； 《汉纪》说，王莽“置州牧，其礼如三公。郡监二十五人，位上大夫，各主五郡。”哪一说法是正确的呢？
首先可以看到，《汉书》有“监位上大夫，各主五郡”之语，《汉纪》有“郡监二十五人，位上大夫，各主五郡”之言，所以无论依哪种说法，都应该另有一种主五郡的、其官阶“位上大夫”的“监”存在，它们共25人。这不该存在疑问。所以，曹部监、邠部监之类“诗国”之“监”，和东部监、西部监、北部监之类四方之“监”，以外，主五郡的“监”构成了第三种“监”。这种“监”位上大夫，与“见礼如三公”的州牧不在同一等级，应如王念孙所论，视为“郡监”。
进而《汉书》的“置州牧、部监二十五人，见礼如三公”之说，该如何理解呢？这意味着还有一种部监，它们与州牧平级，位遇都同于三公，加在一起是25人。不仅从“见礼如三公”的位阶上看，它们不同于“位大大夫”的郡监，而且从数量看它们也不会是郡监，因为郡监本身已达25人了，再加九州牧就到了34人；同时也不会是东南西北中五部监，因为五部监加九州牧只14人，比25人又差的太远。当然也可以依从《汉纪》，索性抹杀《汉书》的“部监二十五人”六字，这么做虽然省事，不过却有材料显示，州牧一级的地方官员，确实是该有25位的。详下。
《汉书·王莽传下》地皇元年：
莽见四方盗贼多，复欲厌之，又下书曰：“予之皇初祖考黄帝定天下，将兵为上将军，建华盖，立斗献，内设大将，外置大司马五人，大将军二十五人，偏将军百二十五人，裨将军千二百五十人，
校尉万二千五百人，司马三万七千五百人，候十一万二千五百人，当百二十二万五千人，士吏四十五万人，士千三百五十万人，应协于易‘弧矢之利，以威天下’。予受符命之文，稽前人，将条备焉。”于是置前后左右中大司马之位，赐诸州牧号为大将军，郡卒正、连帅、大尹为偏将军，属令长裨将军，县宰为校尉。
有人认为，这段材料可以反映王莽的兵制。（注：饶宗颐：《新莽职官考》，《饶宗颐史学论著选》，第191页。）然而细审这份诏书，似乎只是一种以加号为厌胜的装神弄鬼之法而已；即便可以反映王莽兵制，也不过是间接的反映罢了。简言之，王莽附会黄帝之制，为州郡县长官加上了大司马、大将军、偏将军、裨将军、校尉等号，以此威吓各地的“盗贼”们。那么，我们就可以根据大司马、大将军、偏将军、裨将军、校尉这些加号的数量，来推断各级地方官员的数量了。
“前后左右中大司马”共五号，它们是加给谁的呢？前文已阐明了东南西北中五部监制度，五部监与五号大司马五对五，所以可以判断，大司马应是加给五部监的。当然也有可能，是把东南西北中五部监改称大司马了。偏将军所加为125人，这与天下125郡，也恰好吻合。
数量上看着不相合的，首先是县宰与校尉。按照黄帝之制，校尉有12500人，可天凤元年“九州之内，县二千二百有三”，校尉之数与县数差距太大。我想所谓黄帝之制不过是纬书中的臆说罢了；王莽本事再大，也不可能在2203个县外再弄出一万多县来。要么，他只给2203个县宰加了校尉而已，其间差额就听之任之了；要么，就是给县尉、县丞什么的也加上了校尉，以凑足12500名校尉之数。
第二个看着不相合的地方，是“大将军二十五人”和“赐诸州牧号为大将军”。从文字看，州级长官应有25位。王莽地皇二年有ｓｈēｎ＠⑧为大将军、扬州牧，那么“赐诸州牧号大将军”是确有其事的。可州牧止9人而已，远不足25人。这又是怎么回事儿呢？也许王莽只给9位州牧加号为大将军，其余16个空缺就搁置不管了？不过，这很不符合王莽酷爱整齐完美的性格和风格；而且，前论《汉书》天凤元年（14年）原有“置州牧、部监二十五人”的记载，这跟大将军25人，数目上若合符节、交相辉映。我坚持认为，这两个“二十五人”有内在的联系，不是碰巧。
问题的关键就在这里：我们已知道东南西北中五部监外，还有一种为“诗国”十四公所置的牧、监。那么拿“诗国”14部的牧、监来加9位州牧，共计23人，比之“州牧、部监二十五人”和“大将军二十五人”之数，居然只差两人，实在是太接近了！饶宗颐、李均明曾推测：“当年置州牧、部监二十五人，除九州牧之外，余下即为部监数。”尽管饶、李二先生未能区分五部监与“诗国”十四部，然他们的推测，还真是巧合了。
那么，“诗国”十四公就是解开“州牧、部监二十五人”的钥匙。我们不想放弃这个诱惑：只要在“诗国”十四公外再找出同类的两公来，凑成十六公，再与九州合计，就可以满足“二十五人”之数了。
四、王莽分封制的性质和两公的下落
我们得再次考察王莽的分封制度了：澄清其分封制的性质，进而把缺少的两公发掘出来。
王莽始建国元年，“封牧为男，守为附城”；“改郡太守曰大尹，都尉曰太尉，县令长曰宰”。天凤元年，制度又有变动，《汉书·王莽传中》：
莽以《周官》、 《王制》之文，置卒正、连率、大尹，职如太守；属令、属长，职如都尉……公氏作牧，侯氏卒正，伯氏连率，子氏属令，男氏属长，皆世其官，其无爵者为尹。
由此可以知道，王莽的分封制、郡县制，并不是互不相涉的两个系统，它们在很大程度上彼此重合：相当一批郡县长官，同时也是受有茅土的诸侯。始建国元年的郡级长官“大尹”，在天凤元年被一分为三了：卒正由侯爵拥有者担任，连率由伯爵拥有者担任，无爵者则另称大尹。
公侯伯子男及附城之爵的拥有者，曾在始建国四年（公元12年）受茅土。 《汉书·王莽传中》：
诸公一同，有众万户，土方百里。侯伯一国，众户五千，土方七十里。子男一则，众户二千有五百，土方五十里……今已受茅土者，公十四人，侯九十三人，伯二十一人，子百七十一人，男四百九十七人，凡七百九十六人。附城千五百一十一人。
下页列出表格，把这里提到的人数，与地皇元年根据黄帝之法而来的大司马、大将军、偏将军、裨将军、校尉的加号数量，加以比较。
下面就来加以分析。侯有93人，伯有21人，合计114人。以此推测，天下125郡中，只有11郡是由无爵的大尹来治理的。再看附城。史料虽没说以附城为县宰，但不能排除这种可能；假如王莽真的曾以附城为县宰，则2203县中，就有1511个县宰拥有着附城的爵号。那么仅侯、伯、附城的情况，已清晰显示了王莽郡县制和分封制的重合情况：王莽并不是在郡县之外，另行为侯、伯、子、男及附城划出土地建立国邑的，而是径直把大部分郡县改为国邑；形式上天下大复古，分封制已大行其道了，然而骨子里还是郡县制。这样看来，所谓侯、伯、子、男及附城，其实很像西汉加给官员的二十等爵号。
再来看“公氏作牧”，因“诗国”的存在而显得有点特殊。公国的地面有多大呢？“诸公一同，有众万户”，“侯伯一国，众户五千”。从户数说“诗国”比侯伯之国大一倍，而侯、伯所任卒正、连率实即太守，因而不妨推测“诗国”约有两郡之地。两郡之地当然比州小得多了，然而王莽始建国元年有诏：“其定诸侯王之号皆称公。”“公”相当于是西汉的诸侯王，所以“诗国”虽小于州，地位却可与州比肩。居延汉简有“州牧八命黄金印’之文，（注：谢桂华、李均明、朱国ｚｈòｏ＠⑥编《居延汉简释文合校》，文物出版社，1987年，第470页，简号280·2。）饶宗颐、李均明先生云：“西汉之州牧佩银印，则佩黄金印者即相当三公与诸侯王，此无疑指王莽州牧印。”（注：饶宗颐、李均明：《新莽简辑证》，第133页。）这样看来，“公氏作牧”的背景是“诗国”与州平级，那么公爵拥有者应该与州牧平级，“诗国”的牧、监也应该与州牧平级。也正是为此，才会有“州牧、部监见礼如三公”的规定。
附图（略）
那么，就可以把“置州牧、部监二十五人”，与“大将军二十五人”、“赐诸州牧号为大将军”、“公十四人”、及“诗国十五”等记载，联系起来加以考虑了。若推断“州牧、部监二十五人”包括着州牧和“诗国”二者，这时候的惟一障碍，就是“诗国”缺少两公了。这两公就是汉国之公与周国之公，即定安公孺子婴和章平公姬党，他们不在始建国四年（公元12年）“受茅土”的“公十四人”之列。下面加以论述。
《汉书·王莽传中》始建国元年王莽策命孺子婴：“封尔为定安公，永为新室宾”，“其以平原、安德、漯阴、鬲、重丘，凡户万，地方百里，为定安公国，与周后并，行其正朔、服色。”所谓“与周后并”，是说周与汉同为新莽之宾：“汉后定安公刘婴，位为宾。周后卫公姬党，更封为章平公，亦为宾。”汉、周及殷、夏都被列为“四代古宗”，但殷、夏由于“运转次移”而“位为恪”，其后裔只能封侯、不得如汉、周那样封公了。其时王莽还曾认定了另一些古帝王的后代，并把他们封为侯、伯、子。
既然在始建国元年，定安公已有“平原、安德、漯阴、鬲、重丘”的百里封地了，推测与之并列的“周后”章平公也是有封土的。它们都是“户万，地方百里”，跟“诗国”的“有众万户，土方百里”完全相同。始建国四年（公元12年）的“授诸侯茅土”，只面向本朝的宗室和臣子，所封“公十四人”中不会包括前朝“古宗”汉与周，因为汉、周二国在三年前——亦即始建国元年——已先受策命、先有封土了（“古宗”殷、夏，还有那些以古帝王后代而封侯、伯、子的人，其情况以次类推）。
前曾指出，“诗国十五”而“公十四人”，是缺少《王风》之“王”的缘故；而现在若拿“周后”章平公当《王风》，则“诗国十五”居然就一个不少，全部到齐了！相应地，“汉后”定安国既然“与周后并”，那么它也与“诗国十五”地位相类；这样的话，始建国四年时，“十四公”加定安公孺子婴、章平公姬党，公国共计十六。
十六国的国公若未就国，王朝都是“置牧立监”代为管理或辅佐监控的。前面我们说“诗国”七牧七监，现在又可以说，“诗国”共有八牧八监了，这些牧、监，应该就是“置州牧、部监二十五人”中的部监，“二十五人”即州牧9人和部监16人——当然这“部监”实兼“诗国”之部牧和部监而言，即如庸部牧、曹部监、魏部牧、邠部监。那么《汉书·王莽传》“置州牧、部监二十五人，见礼如三公；监位上大夫，各主五郡”的记载，其实并无错误，最多不过是“监位上大夫”，若改云“郡监位上大夫”就更好一些而已。
史书中的“州牧部监”或汉简中的“州部牧监”（注：《居延新简》，文物出版社，1990年，第369页，E.P.T.59·155A。）的提法，它们确指什么，现在可以从九州牧、五部监及“诗国”的牧、监加以考虑了。又， 《屯戍丛残考释》簿书类第四简：“牧、监之部，其勉于考绩。”王国维先生指出这条简文在始建国四年（公元12年）五月，且云：“牧、监皆莽官。《莽传》天凤元年（公元14年）七月置州牧、部监二十五人，今始建国四年诏书已有牧、监，《莽传》系之天凤，殆失之矣。”（注：罗振玉、王国维：《流沙坠简》，中华书局，1993年，第104-105页。）然而这个矛盾，是因王国维未能区分部监、郡监造成的；若把二者区别开来的话，矛盾便不复存在。“牧、监之部”一语中的“监”，无论是五部之监也好，还是“诗国”之监也好，都出现于始建国四年二月；那么这年五月的诏书中有“牧、监之部”之辞，就很自然了。天凤元年诏中的“置州牧、部监……”的“置”并非始置，不过是总叙之词而已；其时所始新置者，乃郡监25人。
讨论至此，新莽州、部、牧、监问题上的一向混乱，我们已可尝试厘清如下：
1.始建国四年（公元12年）二月：改行九州，同时设东南西北中五部监，各监25郡，2-3州；
2.始建国四年二月：授诸侯茅土，其时已建立了“诗国十五”制度，加上“汉后”定安国共16个公国，半数置牧半数立监，牧、监“见礼如三公”，同于州牧；
3.天凤元年（公元14年）四月：每5郡置一郡监，位上大夫，共25郡监；
4.地皇元年（公元20年）：对东南西北中五部监，加以大司马之号；对9位州牧与16位国公，加以大将军之号；
5.地皇二年正月：又为州牧及“诗国”的部牧、部监设置副贰，秩元士。
新莽的州、部、牧、监制度的既往纠葛，由此而大为条理化了。若有学者打算讨论王莽地方行政及监察制度的话，应把上述结论纳入视野。比起西汉十三州部的地方监察体制来，王莽的地方控制显然大为强化与复杂化了。同时下面一点也再度呈现在人们面前：王莽在规划制度时，除行政考虑和集权考虑之外，还处心积虑地使之与天地人的宇宙秩序相参，与经书纬书的权威记载相合，并力求达到形式上的整齐和谐，使之具有象征性和神圣性。中国古代的所谓“制度文明”特别地发达，在如何建构制度上也发展出了形形色色的政治理念，它们各自有着大不相同的出发点，有理性的、现实主义的，也有空想性、象征性和宗教性的。王莽的制度规划，就是传统“制度文明”一种内在倾向性的极端表现。
字库未存字注释：
＠①原字礻加右
＠②原字分加阝
＠③原字上加支
＠④原字纟加衰
＠⑤原字髦去毛加矛
＠⑥原字火加召
＠⑦原字牲去生加氐
＠⑧原字梦去夕加今
原载《中国社会科学》2004第6 期
