晚清的“预备立宪”是中国历史上亘古未有的一场改革，又是从帝制向宪政体制过渡的一场社会革命。与所有的改革一样，它并非尽善尽美，有激进之处，有保守之处，也有不少缺憾，“清单”所列事项，无一受挫于设计和执行方面，而是止步于另一场革命。
庚子事变后，两宫回銮，国势积弱，民心日躁，内忧外患，岌岌可危。当此时也，绅商学子，维新志士，交相鼓动，变法图强之声，喁喁哓哓，不绝于道，枢臣督抚，驻外使节，亦群起响应，尤其是日俄战争之后，舆论呼吁效法日本，立宪救国，清廷迫于朝野压力，终于光绪三十二年(1906)年七月十三日下诏宣示“预备立宪”，揭开了清末这出改革大戏的序幕。
“立宪清单”的出台背景
诏书颁下，举国欢庆，立宪派人士纷纷在报刊发表文章给予赞许和支持，但两个月后，除了官制改革，未见清廷在政体改革其他方面提出明确的目标，而“预备立宪”上也无实质性的进展，于是便招来报刊的一番批评，怀疑清廷下诏立宪是虚应民意。
其实，所谓“预备立宪”，就是在正式实行君主立宪政体之前，完成各项准备工作，依当时的国势政情，绝非三五年可以做到，需要一个较长的过渡期，故称“预备”，而非立行。
按清廷的规划，这段过渡期分为三个阶段：一是改考察政治馆为宪政编查馆，在中央设立一个“预备立宪”的设计和督导机构，以庆亲王为领衔大臣，研究政策，制定法律，督促各部和地方政府完成各项准备工作;二是再派大臣分赴英、日、德等国考察宪法，比较优劣，以确定中国以何国宪法为蓝本，采取何国政体;三是拟定过渡时期逐年应办事项，排列日程，确定正式立宪的时间。
但是，清廷稳步推进的规划与民意的期望差距太大，引起立宪派的不满，他们在光绪三十四年(1908)春夏，发动了一次又一次的国会请愿运动，短短四个月时间，组织各省谘议局代表上京请愿12次，声势浩大，震惊朝野，就连黑龙江巡抚程德全、侍讲学士朱福诜也先后上奏“请速开国会以救时艰”、“请开国会以维国势”。
迫于督抚士绅和社会舆论的压力，1908年秋，清廷加快了筹备工作的步伐，决定将来立宪，“当仿日本为宜”，过渡期一事，也照搬日本明治十四年宣布立宪、二十二年始开国会的九年预备期。
大政方针既定，八月初一下诏，附《钦定宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》(《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局，1979，pp61-67，以下简称“清单”)四种文件。在这一系列文件中，最为重要，最受关注，也是日后引起立宪派最为不满的，就是这份“清单”。
“清单”的内容
“预备立宪”是一个庞大的系统工程，每一事项，都涉及方方面面的政治利益，满人与汉人，中央与地方，官僚与士绅，政府与人民……在“清单”公布之前，许多官员和各界人士都通过不同渠道发表政见，提出各种方案和建议，众说纷纭，缓急各异，两年来，每一道上谕，每一部法律，都是不同权力集团反复博弈的结果，在正式颁布之前，都经过各部衙门和王公大臣反复磋商、修订，可谓字斟句酌，慎之又慎，“清单”更是如此。
“清单”所列明细事项，依起讫年份分为24项：
一、筹备各省谘议局，举行谘议局选举;
二、颁布资政院章程，举行资政院选举，召集资政院议员举行开院;
三、颁布厅州县地方自治章程，筹办城镇乡地方自治;
四、颁布调查户口章程，调查各省户数和人口;
五、筹办各省省城及商埠等处各级审判厅;
六、厘订京师官制，编订文官考试与任用章程，颁布新定内外官制;
七、颁布法院编制法;
八、颁布清理财政章程，调查各省岁出入总数，确定全国预算与决算，制定预算案;
九、编辑与推行简易识字课本和国民必读课本，创设厅州县简易识字学塾，普及教育，提高识字人口比例;
十、设立厅州县巡警;
十一、编订与实行会计法;
十二、颁布地方税章程、国家税章程;
十三、制定与实行户籍法;
十四、核订并实行新刑律;
十五、颁布与实行民律、商律、刑事民事诉讼律等法典;
十六、设立行政审判院，成立府厅州县各级审判厅，成立乡镇初级审判厅;
十七、确定皇室经费;
十八、变通旗制，融合满汉;
十九、设立审计院;
二十、颁布宪法;
二十一、颁布议院法;
二十二、颁布上下院议员选举法，举行上下议院议员选举;
二十三、宣布皇室大典;
二十四、设弼德院顾问大臣。
“预备立宪”的路线图
“清单”体系严密，臻详完备，指明了改革的方向，细化了改革的内容，规划了未来九年逐年应办的事项，是“预备立宪”的路线图，无论从目标还是内容上看，都是一套既符合国情，又兼顾各方利益，先易后难，循序渐进的改革方案，具有划时代的意义。
“清单”昭示了清廷建立君主立宪政体的决心，所涉及的制度更新可以概括为七个方面：一是官制改革，二是开设议院，三是开设谘议局、推行地方自治，四是法律和司法改革，五是融合满汉关系，六是教育改革，七是财政改革。
虽然从法律文本和制度设计的层面来看，有明显的西化痕迹(更多的是模仿日本)，但从铲除专制、实现民主以及社会制度的现代化这一角度来看，俱是立宪政体的法律与制度保障，诚如上谕所言，“至单开逐年应行筹备事宜，均属立宪国应有之要政”，这样的模仿是所有帝制国家向宪政国家转型初期一个难以逾越的过程。
官制是最先涉及的改革领域，非有现代的官制和文官系统才能保证立宪政体的稳定运行。早在下诏宣示立宪之前，出使各国考察政治大臣戴鸿慈就上摺“奏请改定全国官制以为立宪预备”，两宫接受了戴的建议，光绪三十二年七月十三日所颁“宣示预备立宪先行厘订官制谕”更明确了“预备立宪”的第一步就是官制改革，翌日又诏令载泽等人“编纂官制”，奕劻等人“总司核定”，但此事涉及中央各部和地方官员的利益太多，在裁撤旧衙门、裁减冗员、官署合并方面阻力最大，在改革地方官制上又涉及省以下行政区划问题，矛盾重重，纠缠不清，而在新设政府部门和新增官职方面也不顺利，改革派与保守派争论了两年，也未定案，又列入“清单”，延期至第五年(1912)“颁布新定内外官制”。
开议会是君主立宪国必备之事，原则上并无争议，朝野所争只在缓速。“清单”颁布之前，速开派一直占据舆论的上风，不仅像举人萧鹤祥这样的士绅要求速开国会，就连黑龙江巡抚程德全、侍讲学士朱福诜、湖南即用知县熊范兴这样的官员也奏请朝廷速开国会，“以救时艰”，“以维国势而固人心”，各省谘议局更是发动了轰轰烈烈的上京请愿运动，但朝廷不为所动，在“清单”中明确规定第九年(1916)年“举行上下议院议员选举”，其后又在宣统元年十二月二十日、宣统二年五月二十一日两次下诏重申“俟九年预备完全再定期召集议院”，不惜以强力手段将立宪派的请愿活动压制下去。
在“清单”开列的所有事项中，开设谘议局最为顺利，也最早完成，因为立宪派本是各省士绅中的政治精英人物，朝廷既谕令设立，又有督抚督办，无不欢欣踊跃，第二年(1909)各省已全部开办。
而推行地方自治就要困难得多，既有政府方面的原因，又有社会基础与文化素质方面的原因。所谓“自治”，意在人民与政府分权治理社会，此乃宪政的基础，按“清单”规划，分为城镇乡自治与厅州县自治两个层级，前者推行到一定规模后，再实行后者，最终实现省级以下行政区域的完全自治。
自治的范围非常广泛，涉及人民生活的各个方面，以城镇乡自治为例，其范围有：
一、本地之学务，中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社;
二、卫生，清洁道路、蠲除污秽、施医药局、医院医学堂、公园、戒烟会;
三、道路工程，修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公共房屋、安装路灯;
四、农工商务，改良种植畜牧及渔业、工艺厂、工业学堂、劝工厂、改良工艺、整理商业、开设市场、防护青苗、筹办水利、整理田地;
五、善举，救贫事业、恤嫠、保节、育婴、施衣、放粥、义仓积谷、贫民工艺、救生会、救火会、救荒、义棺义冢、保存古迹;
六、公共营业，电车、电灯、自来水;
七、因办理本条各款筹集款项等事;
八、其他因本地习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。在自治运作上，又涉及自治的职能，居民与选民，议事会与董事会，议员名额及任期，议员与董事的职任权限，会议会期与议事规则，自治经费的类别，经费的管理及征收，预算决算及检查，自治的监督与罚则，文书的程式……具体的操作非常复杂，这在识字人口不足百分之一、经济落后、不通公路铁路、不通邮电、信息匮乏、缺少公民意识和宪政教育的乡镇，要求六年内实行自治，很难做到。
法律和司法改革也不顺利，法律文件的制定虽有阻碍，但经过反复修订终能成章，无非做些妥协而已，关键在于官员观念落后和缺乏人才，后者通过各省开设法政学堂、聘用回国的留学生可以弥补各级审判厅的员额缺口，但主事官员的思想跟不上司法现代化的步伐，直接关系到改革的成败。
“清单”颁布之前，新刑律草案既已定稿，按例交京外各衙门签注附议，引来一堆批评，署邮传部右丞李稷勋上奏“新纂刑律流弊滋大”，浙江巡抚增韫复奏“刑律草案有不合礼教民情之处”，于是，第二年(宣统元年正月二十七日)朝廷颁布“修改新刑律不可变革义关伦常各条谕”，著令修订。其他法律的制定也颇费周折，原因大致相同。
只有化除满汉畛域、融合满汉关系的诸项改革，得到了满族和汉族官僚的一致推动，在“清单”颁布之前，已有官员不断上奏，要求“京旗驻防宜占籍为民”、“满汉通婚以开风气”、“均满汉以策治安”、“销除旗档以归民籍”、“黜陟赏罚满汉应视一律”、“分期蠲除旗籍并划一旗汉官员称谓升途”，这些已成朝野共识。
“清单”在第一年既要求军机处“请旨设立变通旗制处，筹办八旗生计，整合满汉事宜”，第八年“变通旗制，一律办定，化除畛域”，这是革命党人提出“驱逐鞑虏，恢复中华”的口号，而从朝臣督抚到地方官员汉人已占优势这一严峻的形势下，清廷和满人贵族不得不做的让步。
1905年废除科举后，教育改革的方向和目标曾经引起争议，在“清单”中，政府首次将编印简易识字课本和国民必读课本，建立简易学塾(初级小学)，提高识字人口的比例，作为教育改革的目标。普及平民教育，提高国民的文化素养，是现代教育的宗旨，“清单”计划用五年时间“推广乡镇简易识字学塾”，第七年“人民识字义者，须得百分之一”，第八年“须得五十分之一”，
第九年“须得二十分之一”。
在七项改革中，无论从法律和制度设计层面，还是技术操作层面，最为艰难的就是财政改革，从第一年颁布《清理财政章程》，到八年设立审计院、实行《会计法》，第九年确定全国预算决算，每一年的任务都极为繁重。宪政体制不同于帝制，需要建立完善的公共财政体系，划分国税与地税征缴范围，确定合理的税率，才能保障各级政府和地方自治实体有公平的收入，而欲使各级预算决算制度得以严格执行，统一的会计制度与完善的审计机构必不可少。因此，财政改革干系重大，在国家背负巨额战争赔款、财政连年赤字、推行新政需款浩繁的形势下，若无良策增加收入，节减开支，一旦府库空虚，波及民生，引发社会动乱，改革大业必将失败。
“预备立宪”的时间表
“清单”是“预备立宪”的时间表。它安排了实施的步骤，划定了完成的期限，明确了负责的部门，责成中央各部、主管大臣和地方督抚限期完成。
“清单”在实施进度的规划上，既有前瞻性，又考虑到了可行性，无论内容和次第，由易到难，次第更张，甲项为乙项的基础，乙项又为丙项、丁项的基础，环环紧扣，相互照应。
例如，举行地方议会和国会选举之前，先要调查各省各地人口，而要调查人口，先要颁布调查户口章程，而查实扣地户数和人口，既是清理财政、编制地方预算、调查各省岁出岁入的基础，亦是推行地方自治的基础，因为按《城镇乡地方自治章程》第二条对城、地、乡的界定，“府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡”，这就需要先查实各地的人口，才能进行乡镇一级的行政区划。
再如，在推行城镇乡地方自治之前，要先颁布《城镇乡地方自治章程》(此章程于光绪三十四年(1908)年底颁布)，第二年(1909)，要求各地设立自治研究所，培养地方自治需要的干部，而于同年颁布《厅州县地方自治章程》，第三年(1910)筹办厅州县地方自治，而这又与设立城镇乡巡警、建立乡镇初级审判厅密切相关。
又如，“清单”要求第六年(1913)“直省府厅州县城治各级审判厅一律成立”，在第一年就要修订新刑律、编订民律、商律、刑事民事诉讼律，第二年(1909)核定以上法律，颁布《法院编制法》，筹办各省城及商埠等处各级审判厅，第六年，实行新刑律，颁布新定民律、商律、刑事民事诉讼律等法典，没有《法院编制法》，各省地方审判厅无从成立，不颁布各种法典，法厅无法判案。
综观“清单”所列事项，每一句“限年内一律成立”，都有一系列的连续多年的技术上、法律上、组织上的准备工作做铺垫，而且每年都要实现当年的目标，才能如期完成。
如第九年(1916)“确定预算决算”，其准备工作始于第一年的颁布《清理财政章程》;第二年，调查各省岁出入总数;第三年，复查各省岁出入总数，试办各省预算决算;第四年，调查各省人口总数，编订《会计法》，会查全国岁出入确数，颁布《地方税章程》;第五年，汇报各省人口总数，颁布《国家税章程》;第六年，试办全国预算;第七年，颁布《会计法》，试办全国决算;第八年，实行《会计法》。
每一年的工作，都是一个涉及各级政府和成千上万官员的复杂工程，像人口调查，需要官吏组织调查人员深入城乡，走街串户，采访村民，收集数据，编制各种统计报表，这些报表需要有专业人员设计格式，指导填列，逐级上报和汇总;像确定全国预算决算，需要现代的《会计法》、会计核算方法和会计报表体系，需要预先培养大量的会计、税务和财政方面的人才;这在四亿人口的大国，在百分之九十人口分散在交通不发达的乡村，在识字人数不足百分之一而算术能力更差的文盲社会，在使用毛笔和珠算的年代，要完成如此规模的全国性调查、统计、核算工作，何其艰难!
责任与考核
如此宏大的改革，需要有一个强有力的领导机构总揽全局，宪政编查馆承担了这一职责，当然，还需要从中央到地方各级政府部门之间的密切配合，通力协作。
“清单”所列每一事项、每种法律，从拟订到颁布，再到实行，都指定了主办部门和责任者，分工明确，有条不紊：宪政编查馆28项，民政部26项，度支部15项，法部9项，政务处8项，学部7项，修订法律大臣5项，资政院、税务处各2项，军机处、宗人府、内务处、变通旗制处各1项，督抚42项。有些事项由几个部门共同负责，如：颁布《城镇乡地方自治章程》，民政部、宪政编查馆同办;修改新刑律，修订法律大臣、法部同办;调查各省人户总数，民政部、各省督抚同办;厘订《国家税章程》，度支部、税务处、各省督抚、宪政编查馆同办。当然，“清单”所列大部分需要在地方推行的改革事项，需要各省督抚的配合，民政部、度支部、法部、政务处、学部，还有修订法律大臣，也负有重责。
以上所涉及的部门，以宪政编查馆事务最繁，责任最重，它承担着改革设计院的职责，举凡法律、制度、章程的编订和颁布，几乎都由其主办，而重要事项的试办与推行，也由其督办，它又起着信心中心和指挥中心的作用，是朝廷推进“预备立宪”名副其实的决策和执行机构。
为了保证按期完成“清单”所列各项任务，上谕要求宪政编查馆将“清单”附于谕旨之后，刊印誊黄，分发在京各衙门，在外督抚、府尹、司道，“悬挂堂上，即责成内外臣工遵照单开各节依限举办”，每半年“将筹办成绩胪列奏闻，并咨报宪政编查馆查核”，“并著该馆王大臣奏设专科切实考核。在京言路诸臣亦当留心察访，傥有逾期不办，或阳奉阴违，或有名无实，均得指名据实纠参，定按溺职例议处，该王大臣等若敢扶同讳饰，贻误国事，朝廷亦决不宽假”。
在“清单”颁布后的四年时间里，各责任部门和大臣督抚每年都向朝廷奏报已完成的“筹办事宜”。宪政编查馆主编的《政治官报》，每日一期，经常发布“清单”的执行情况，使人民知晓中央和地方政府每年要完成的事项，了解“预备立宪”的进程。
一场夭折的改革
光绪二十七年(1901年)四月，梁启超在《清议报》发表《立宪法议》谈到了君主立宪的次第：
一、请光绪皇帝诏告全国，定中国为君主立宪之国，万世不替。
二、派重臣三人游历欧美各国及日本、考察其宪法之同异得失。
三、所派之员既归，开一立法局于宫中，草订宪法，随时进呈御览。
四、各国宪法原文及解释宪法之名著，由立法局译出，颁布天下。
五、草稿既成，未即以为定本，先颁之于官报局，令全国士民皆得辩难讨论，如是者五十或十年，然后损益制定之。
六、自下诏定政体之日始，以二十年为实行宪法之期。
对于立宪的预备期，梁启超说：“问者曰：然则中国今日遂可行立宪政体乎?曰是不能。立宪政体者，必民智稍开而后能行之。日本维新在明治初元，而宪法实施在二十年后，此其证也。中国最速亦须十年或十五年始可以语于此。”而“清单”定于第九年(1916)开国会，恰好是梁氏所说的第十五年，这比他理想的下诏定政体之后20年实行宪法还提前11年呢。
晚清的“预备立宪”是中国历史上亘古未有的一场改革，又是从帝制向宪政体制过渡的一场社会革命。与所有的改革一样，它并非尽善尽美，有激进之处，有保守之处，也有不少缺憾，但令人惋惜的是，“清单”所列事项，无一受挫于设计和执行方面，而是止步于另一场革命，它一直朝着既定目标艰难地前进，没有停顿，也没有失败，只是夭折而已。
来源: 南方周末
