[摘要] 长期以来，史学界认为袁世凯改任王芝祥为南方军队宣慰使，由于此一任命未经唐绍仪副署，所以袁世凯公开发表对王芝祥“督直改委”的任命，是一种公然违反《临时约法》的违法行为。但是研究发现，在史实层面，王芝祥的改任不是南方军队宣慰使，回到南京后正式使用的官方身份是“督办”。在评价层面，正是因为《临时约法》的束缚，使得王芝祥的改任无法正式公布。《临时约法》在当时还是发挥了积极的作用，对袁世凯的行为具有一定的束缚。
[关键词] 王芝祥；改任；督办
王芝祥“督直改委”事件，是民国初年震惊北京政坛的一件大事，此事直接导致民国第一任国务总理唐绍仪的辞职与首届内阁的瓦解。王芝祥是直隶通县人，原为广西布政使并兼巡防营统领，在辛亥革命中反正参加革命。广西独立后，王芝祥率部前往南京准备参加北伐。南北议和时，南方革命党人推荐他出任直隶都督，以扩大革命党在北方的势力。唐绍仪在南京组阁期间，试图调和南北矛盾，当时也附和了南方革命党人的要求，并向袁世凯提出由王芝祥出任直隶都督。袁世凯当时虽然不愿意，但也没有直接拒绝，表示可以先让王芝祥来京。袁的回应不过是权宜之计，目的是为了骗取同盟会放弃陆军总长一职，而由其亲信段祺瑞充任。
因此，1912年5月26日王芝祥刚刚进京，冯国璋、王占元等十余人便于27日联名上书袁世凯，声称直隶军界反对委任王芝祥“督直”。袁世凯随即以军队反对为借口，拒绝委任王芝祥为直隶都督，并命令直隶各界不准“随意迎拒”。唐绍仪认为政府不能因军队反对而失信于民，力图挽回对王芝祥的任命。双方争执不下，不久即发生王芝祥“督直改委”事件。
对于王芝祥“督直改委”事件的描述，影响最大的说法当属李剑农在《中国近百年政治史》一书的论述：“袁便以军界反对为口实，委王赴南京去遣散军队，唐总理对于王的委任拒绝副署，说政府不宜以军队反对的缘故失信于人民；袁则谓除令王督直外，诸事皆可听总理之命，竟以不曾副署的委任交王，唐于次日（即6月16日）即提出辞国务总理之呈，不告而别。”李剑农认为：“这是袁世凯作临时总统后第一次使用北洋军阀的武力抵抗约法上的钳制（所谓责任内阁制），巩固自己的根本地盘，所谓‘卧塌之帝，岂容他人鼾睡’，管什么副署不副署，责任不责任呢！实际上，临时约法此时已经等于废纸。”①建国后代表性的民国史学术著作，如李新、李宗一主编的《中华民国史》进一步认为袁世凯是改委王芝祥为南方军队宣慰使，把未经副署的委任状交给王。②胡绳武、金冲及也称袁世凯改任王芝祥为南方军队宣慰使，“袁世凯不顾唐的反对，不经唐副署，就将委任令交给王芝祥，公开破坏了《临时约法》规定的大总统必须由内阁副署的规定。”①最新出版的《中国近代通史》第6卷在论及王芝祥“督直改委”事件时，同样认为袁世凯“改任王芝祥为南方军队宣慰使，并不等唐绍仪副署，径行发布委任令。”②
一些具有影响力的通俗性史学著作的描述也是如此。如陶菊隐的《武夫当国：北洋军阀统治时期史话》一书称：“6月15日，袁把没有经过内阁副署的派王芝祥为南方军宣慰使的命令公布出来。这是总统与内阁正面开火的具体表现。根据临时约法，总统命令没有经过内阁副署不能发生效力。”③丁中江在《北洋军阀史话》一书中也认为“6月15日袁把没有经唐内阁副署的‘任命王芝祥为南方军宣慰使’的命令公布。”④
综合以往各家的论述，人们基本在两点达成共识，一是在史实层面，多数学者认为袁世凯改任王芝祥为南方军队宣慰使，不过此一任命未经唐绍仪副署。二是在评价层面，认为袁世凯公开发表对王芝祥“督直改委”的任命，是一种公然违反《临时约法》的违法行为。但是笔者通过翻阅有关档案史料，发现这两点共识都不成立。
一是王芝祥改任的不是南方军队宣慰使。钱实甫先生认为宣抚使、宣慰使均为临时特派官吏。⑤王回到南京后，从未以宣慰使的身份活动，其事迹也未见当时及以后出版的民国职官年表。笔者遍查当时出版的职官年表，如东方杂志社编《民国职官表》（沈云龙主编《近代中国史料丛刊续编第86辑》，台湾文海出版社有限公1980年版）、印铸局编《职官任免月表（民国元年-六年）》（沈云龙主编《近代中国史料丛刊三编第21辑》，台湾文海出版社有限公司1991年版），以及刘寿林编《辛亥以后十七年职官年表》（沈云龙主编《近代中国史料丛刊续编第5辑》，台湾文海出版社有限公司1980年版），均未有王芝祥“宣慰使”的任职记载。刘寿林《辛亥以后十七年职官年表》一书中关于王芝祥任职介绍，也没有宣慰使或宣抚使的说明。
此外，笔者在1912年7月份的《政府公报》“公电”中发现一则“南京王督办芝祥等致大总统暨国务院等电”，⑥王的官方头衔是“督办”，时间是1912年7月25日，彼时王芝祥“督直改委”后刚刚从北京返回南京。朱宗震先生在《程德全与民初政潮》一文中也曾引用一则江苏都督府往来密电，时间是在1912年5月31日，此时王芝祥刚刚抵达北京。密电内容是袁世凯通知程德全，拟派王芝祥督办南京整理军队事宜，要求程德全“与该督会商办理。”⑦随后袁世凯又向程德全解释说：“此次派王芝祥往南京整理军队，因该督病根未除，命其助理，实非于取消留守以后又设特别机关。”⑧而据时任总统府秘书长梁士诒的回忆，梁士诒在唐绍仪出走天津后，曾奉袁世凯之命劝唐留任，袁世凯“即以军界反对为词，改派芝祥往南京遣散军队。唐拒绝副署，谓政府不当失信于直人。嗣袁迳以唐未副署之委任状交王芝祥受领。”⑨梁在回忆中也并未提及王芝祥的所谓南方军队宣慰使的任命。《申报》当时也曾经引用袁世凯的话，“即任王君赴南帮同料理。”①由此可见，王芝祥在回到南京后正式使用的官方身份是“督办”，这是一种临时性的职务，其职责是协助江苏都督程德全完成黄兴辞职后的南方军队整编工作。
二是王芝祥的改任并没有正式公布。即使是王芝祥被袁世凯任命为“督办”，这一任命其实并未像一些学者所称的那样公开发表。我们知道，当时的北京政府任何有关人事任免的命令，都必须在《政府公报》上公布。关于《政府公报》的权威性，当时颁布的《政府公报条例》第1条称：“政府公报为公布法律命令之机关，凡法令及应行公布之文电等统由政府公报刊布。”②钱实甫先生也指出：“所有法规，主要根据北洋政府印铸局出版的《政府公报》所载，一般均在公布日期的第二天出版的公报上刊出。”③经查阅事件发生的6月份及1912年下半年的《政府公报》，均未有王芝祥任命的公布。
按照《临时约法》有关副署权的规定，“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，须副署之。”④因此，从形式上来说，关于王芝祥的改任，只要是未经国务员副署，均是不具有法律效力的。这一现象从侧面说明正是因为《临时约法》的束缚，才使得王芝祥的任命无法正式公布。从这个意义上讲，正如有学者认为“在袁世凯窍权后的最初十多个月里，辛亥革命的成果-责任内阁、国会和《临时约法》，至少在形式上未遭到破坏或部分地保存着。”⑤《临时约法》在当时还是发挥了积极的作用，对袁世凯的行为具有一定的束缚。所以在对王芝祥“督直改委”事件的历史评价上，虽然可以认为袁世凯、程德全等人法制观念薄弱，特别是程德全在事实上接受了袁世凯对王芝祥“督办”的不合法任命。但是即便如此，还是不能得出《临时约法》在1912年已经等同于废纸的论断。
（发表于《民国档案》2013年第2期）
* 本研究得到上海市教委科研创新2013年度重点项目“民国国会与近代中国法制建设”及重点学科（第五期）“近现代中国社会文化史”（J50106）项目的资助，谨致谢意。
① 李剑农：《中国近百年政治史（1840-1926）》，上海：复旦大学出版社2002年版，第332页。
② 李新、李宗一主编《中华民国史》第2编第1卷（上)，北京：中华书局1987年版，第109页。
① 胡绳武、金冲及：《辛亥革命史稿》第4卷，上海：上海人民出版社1991年版，第314页。
② 汪朝光：《中国近代通史》第6卷，南京：江苏人民出版社2007年版，第22页。
③ 陶菊隐：《武夫当国：北洋军阀统治时期史话》第1册，海口：海南出版社2006年版，第124页。
④ 丁中江：《北洋军阀史话》第1册，北京：中国友谊出版公司1992年版，第305页。
⑤ 钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下，北京：中华书局1984年版，第596页。
⑥ 《南京王督办芝祥等致大总统暨国务院等电》（1912年7月25日），《政府公报》1912年7月28日第89号。
⑦ 《袁世凯致程德全电》（1912年5月31日），《江苏都督府往来密电》，转引自朱宗震《程德全与民初政潮》，《历史研究》1991年第6期，第95页。
⑧ 《袁世凯致程德全电》（1912年6月3日），《江苏都督府往来密电》，转引自同上，第96页。
⑨ 岑学吕编：《三水梁燕孙（士诒）先生年谱》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》（75），（台北）文海出版社1972年版，第121页。
① 《大总统直掬腑脏以相示矣》，《申报》1912年6月28日第3版。
② 《政府公报条例》第1条，《政府公报》1912年7月3日第64号。
③ 钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下，第468页。
④ 《中华民国临时约法》第45条，《临时政府公报》第35号，罗家伦主编：《中华民国史料丛编》，（台北）中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会1983年版，第7页。
⑤ 章开沅、林增平主编《辛亥革命史》下，上海：东方出版社2010年版，第1322页。
