从传统官僚帝国到现代中央集权国家
当现代化启动之后，为了在变迁的社会中形成统一的全国经济和政治网络，加强国家内部的政治整合和社会整合程度，必须建立新的政治共同体。而要达到这一目标，关键在于具有立志推进现代化的领袖掌握全国政权，实现从传统领袖到现代化领袖的权力转移，进而建立一个具有现代取向、高效有力的中央政府，这是现代化早期的普遍法则。
不过，中国的情形较为特殊。一个国家的政治遗产的差异往往决定了其现代化政治变迁的不同道路。亨廷顿（S．P．Huntington）提出，有两种传统的政治体制：官僚帝国制与封建等级制，“在一个官僚政体中，权力已经集中，而对这一政体最重要的问题是如何通过官僚机构推行现代化的改革。在封建制或其他权力分散的政体中，革新政策的先决条件是必须集权”。
如果说西欧、日本属于封建等级制的话，那么传统中国就是官僚帝国政体的典型之一。从表面来看，从历史上继承下来的一整套科层化的官僚制度和中央集权体制，只要实行功能的转换，重建现代取向，似乎就能现成地用来推进现代化变革。
然而，历史并非那么逻辑地演绎。相反，当封建化的日本迅速对西方作出反应，建立以天皇为合法象征的明治维新政府时，中国的官僚帝国上层却迟迟不愿走出任何推进现代化的实际步骤。“在中国，儒家的价值观和态度阻碍了政治精英转向改革事业，而一旦他们愿意时，权威的集中化又会妨碍和平地同化因现代化而产生的社会集团。”
这一事实意味着从传统官僚帝国制到现代中央集权科层制之间没有直接转换的通道，必须经过集权（传统）——分权——集权（现代）的过程。也就是说，必须有一个权力与资源分散的小过渡，重建市民社会（Civil Society），才能实现现代化的启动，进而重新整合，建立现代中央政权。
在西欧那些早发内生型现代化国家，现代化的启动是一个在其社会母体内部自然生长的过程，首先在中世纪的城市出现不同于封建制的自然性的市民社会，产生资本主义的生产关系和契约关系。随后以社会变迁为动力，自下而上地推动上层政治制度的变革，建立民族国家的政治共同体。
然而一方面，在传统中国这样一个官僚帝国内部，相对于王权之外，的确也有一块由乡绅、商人、帮会、行会、宗法组织构成的民间社会，但这种以农业文明为基础的民间社会是以家长制的宗法血缘或地缘关系为基本网络的，个人或团体没有法律意义上的独立身分，只是庞大宗法关系网中的一个从属成分，全然不同于那种以商品市场经济为背景的、契约性、自主性的现代市民社会。
另一方面，由于中国古代的绅士在民间社会与国家权力中一身兼二任，起着沟通、整合社会与国家的功能，因此社会与国家之间有着统一的意识形态——儒家伦理政治，在组织结构上也是高度同构的。在这样的社会政治背景下，现代化的诸因素既很难在官僚帝国的行政权力中生长出来，也很难在宗法家长制的民间社会中培育。
要在中国这样的宗法、政治一体化国家实现现代化的启动，外部世界的文明示范固然是必不可少的，但更重要的是要松动僵硬的传统社会秩序和政治秩序，实现权力、资源的分散化，使得在外来文明推动下，现代化因素得以在底层慢慢地滋长出来，以沿海都市发展为契机，逐渐向广大内地推动，实现民间社会向市民社会的转化。
清朝末年是中国现代化启动之时。从上述的角度而言，19世纪五六十年代席卷大半个中国的太平天国农民革命为现代化的启动提供了必要的社会前提和政治前提。这场发生在历史大转折年代的旧式农民革命虽然没有给新社会带来任何新的现代化因素，却以其空前的历史强度和广度震撼了王朝一体化的集权体制，松动了僵硬的社会秩序，使权力和资源逐渐从中央朝廷逐渐分散到地方手中。在曾国藩、李鸿章、左宗棠等初具现代目光的地方官员推动下，现代化的最初反应——洋务运动得以启动，文明因子得以在沿海城市的经济和社会关系中发育生长出来。
当地方现代化推进到一定规模，而外部世界的刺激强度也达到促使皇朝决定改弦更张时，便出现了中央向地方和民间收权、资源集中化的趋向，清末的新政改革就蕴含着这一内容。朝野之间、中央与地方之间冲突的焦点在于现代化发展的不同操作取向：权力与资源由谁掌握?是自上而下、以中央集权的方式实现社会变革，还是自下而上，通过地方和民间的力量推进现代化?作为辛亥革命先声的保路风潮鲜明地体现了这一不同操作取向的冲突。
由于清廷内部始终产生不出一位从传统中脱颖而出、果断有力的现代领袖，同时在新政过程中满清更多地是想扩张中央的权力以保住大清江山和既得利益，而不是进行有效的现代变革，最后导致皇朝新政失败，地方民间势力以辛亥革命的形式掌握现代化的领导权。
这一权力分配和资源配置的斗争在以后的历史中又重演过多次，而且形成了某种历史的循环：当地方与民间占有现代化资源，权力分散到相当程度时，作为效应反弹，就会出现一个强势政府，努力从事权力资源的聚集化。当面临来自外国列强、地方势力和市民社会三方面的挑战，中央政府为了加强集权的步伐，又来不及实现制度的更新，只能被迫向传统官僚帝国回归，从而又丧失了其现代化导向，削弱了统治合法性，最后，在新的社会失控和混乱中，为自下而上起来的革命力量打败。
总体来说，清廷新政、袁世凯强人政治和国民党党治都是尝试现代化权力集中的努力，而辛亥革命、护法战争和新民主主义革命又是基于社会底层的对中央权力的抗拒。
市民社会雏形的出现
在中国现代化过程中，尽管不断有权力集中化的努力与趋向，但在大部分的时间里权力与资源仍然分散在地方与民间之中，尤其是1915—1927年这12年间，中国的市民社会在政治衰败与军阀混战的背景下，得到了长足的发展，现代化的推进也是历史上最快的时期。
在这12年中，在中国的权力系统中，出现了一个权威与权力的双重真空时期。袁世凯强人政治结束之后，北洋军阀分裂为皖、直、奉诸派系，北京政府如同走马灯般乱哄哄你方唱罢我登场，各省政治也频频发生变局，中国政治一直处于动荡不定状态。各派军事势力与政治势力忙于进行军事内战，抢夺地盘，抢夺中央政权，无暇顾及社会经济文化层面的事务。由来已久的大一统政治控制降到历史上最低点。
北京政府对经济的控制由于政治的衰败也日趋式微，从满清政府手中接管而来的官办企业难以维持，对官商合办企业也处于失控状态。享有国家银行特权的中国银行和交通银行政府控制愈来愈弱，商办倾向愈来愈强。所有这一切都为社会底层现代化的自发发展提供了一个客观的政治环境。
在这段政治上最黑暗、最混乱的年月中，民间的资本主义却有了长足的发展。据统计，从1921年到1927年间，中国历年所设创办资本额在1万元以上的工矿企业总数约1984家，创办资本总额约45895万元，这二者数字都超过了从1840年到1911年72年总和的一倍以上。
民间产业资本的这种高速发展和增长固然受益于第一次世界大战期间西方列强经济压力的减弱，更重要的是在这段时期国内市场扩大，产业资本增加，企业家普遍重视新技术、新装备的运用和生产管理水准的提高。政治的混乱固然带来连绵不绝的战乱，但以上海为中心的沿海工业区却未直接受到战祸的影响，得以在相对偏安的环境下自发地发展。
在这种资本主义经济发展的背景下，一个相对独立的现代资产阶级也就日趋成熟了。作为一个成熟的阶级，其主要标志之一就是组织化程度的提高。在辛亥革命之后，中国曾出现过一个组建实业团体的高潮。1912年统计全国华商商会有794个。1914年北洋政府颁布的《商会法》明确规定商会为独立的法人，是商人自己的“合群组织”。到1919年，全国商会实存数已增加到1238个，商会在地域上的覆盖面扩大了，各地商会的实力也因资本主义工商业的发展而增强了。
作为市民社会标志之一的工商团体不仅数量增多了，更重要的是其社会功能和组织规范发生了变化，从原来的封建色彩较为浓郁的行会转变为初步具有现代色彩的同业团体，这种体制的转型大多发生在我们所论述的这段时期。
最具有历史意义的是1920年在全国执牛耳的上海总商会改组，一批具有强烈创新意识的新一代资产阶级被选人商会领导层，取代了原有的绅商领导体制。他们在推进新思潮发展，振兴国货工业，开拓国内外市场方面发挥了一系列作用。
各地商会不仅在工商界起着举足轻重的组织作用，而且在政治衰败的情形下对地方事务的发言权分量愈来愈大。作为领袖群伦的上海总商会面对军阀混战的格局，政治参与的意识相当强烈，多次向全国发出通电，提出自己的政治主张，1922年年底发起组织裁兵制宪理财委员会，还通电呼吁全国各金融机关一致拒绝北洋政府的一切公债；到曹锟发动北京政变时，又在社会各界拥戴下，领头组织了民治委员会，宣布与中央政府断绝关系，由“商人政府”负责国家外交、管理财政、解决国内一切纠纷，临督各省行政，依法重新组织国会。虽然这一“商人政府”最后陷于流产，却表明了市民社会的政治参与程度。
在这段时期里，与城市资产阶级同时崛起的，还有城市现代知识阶层。随着社会分工的日益现代化，在沿海都市出现了一批自由职业者，包括教师、作家、学者、自由撰稿人、新闻记者、出版家、律师、医生等。他们构成了一个与传统社会士大夫迥然不同的社会阶层。这些在社会中最具现代意识的知识分子活跃在社会的各个层面，也开始以专业的形式得以组织化，如教育会、律师公会、报界联合会、各种文学团体等。
这些中间组织在政治处于衰败的时期与商会一样，在决定地方事务和公共决策中，同样扮演着重要的作用。像由上海的上层士绅与现代知识分子掌权的江苏省教育会不仅对于决定上海与江苏的地方教育事务，而且在决定地方事务、乃至国事方面，都发挥着独特的作用。
知识阶层与资产阶级在一些重大国事上已经有了初步的联系行动，如1920年在上海总商会会长聂云台与江苏省教育会会长黄炎培共同主持下，商教两界召开联席会议，发起了八团体国是会议，制定宪法草案，对国是大计直接提出了自己的主张。
市民社会的一个重要标志是大众传媒的发展和公共领域的出现。民国之后，全国的报纸和杂志发行量几乎呈直线上升之势，据戈公振统计，全国邮递报纸的投递数，民国元年（1912年）为3716万份，1915年为3922万份，到1924年已达到13746万份。报纸质量也在提高，许多大报都设立了社评版，对国事与地方事务试图发挥舆论监督的作用。
在1915—1927年间，也是中国近代学术文化最繁荣的时期。北洋军阀一方面忙于争夺政治上的合法性；另一方面自身也缺乏最起码的意识形态导向，因此对文化层面干预和控制能力相对比较弱。
整个五四新文化运动时期和以后的20世纪20年代，西方各种新思潮大量被介绍入中国，中国文坛上出现了一个多元化的、开放的自由争鸣环境，无论是激进的马克思主义，还是温和的自由主义，甚至保守的国学思潮，都可以在中国自由讨论，互相争鸣，中国的现代文化、现代学术就是在这样的背景下产生的，由于有这样一个文化学术氛围铺垫，到30年代出现了中国现代学术史、文化史上的高潮，诞生了一批划时代的文学作品和学术著作。
总而言之，在1915—1927年间，以可观的资本主义经济增长为动力，在沿海都市一带已出现了一个现代市民社会的雏形：作为这一社会的主体中产阶级与知识阶层崛起，以大众传媒为中心的公共领域的出现，契约关系型的现代人际关系在大都市的逐步展开，一大批社会团体、职业团体这些中间组织的社会作用日益广泛。
不过对这段时期市民社会的发展，估计也不能太高，充其量也只是局部的雏形而已。
这是因为，第一，在市民社会内部，无论是经济层面，还是文化生活层面，还远远没有形成统一的秩序和规范，契约性关系还刚刚开始发展，局部虽然已有一定的规范可循，然而整个社会仍然处于失范的状态，尤其是那些新秩序、新规范缺乏法律制度的保障，显得更加脆弱。
第二，社会各个层面的中间组织虽然有了很大的发展，在社会公共决策中也发挥了一定的功能。但这些功能同样缺乏制度化的保障，进而不能真正地影响实际社会和政治事务。另外，这些中间组织虽然已具备现代色彩，但在实际运作中仍然残留着大量古代民间社会家长制、宗法制特征。
第三，市民社会的出现仅仅限于少数沿海大都市中，还来不及向内地和农村推进和扩张。由于政治的衰败和传统社会文化秩序的解体在广大内地和农村大量传统的无组织力量正在迅速蔓延，即使在城市，像帮会这样传统的民间社会组织也几乎与新的现代社会团体同步增长。
总而言之，由于国家的衰败和政治的四分五裂，不能给市民社会的发展提供可靠的法律保障，社会与国家之间既不可能产生良性的互动循环，也未发展成互相对抗，而是处于某种隔膜状态。正是这种隔膜，一方面使现代化得以在社会底层迅速推进，另一方面又在更深的层次上阻碍了其进一步的发展。
在这样的背景下，建立统一的国内市场，建立稳定的社会秩序和政治共同体，成为众多现代化拥护者共同的要求。他们不再寄希望于社会和民间的分层改良，而是期待着从改造政治人手，找到根本解决中国问题全盘方案，通过建立一个廉洁有效的中央集权政府，实现全国的政治整合与社会整合。于是，借助于一场国民大革命，全能主义（totalism）政治就应运而生了。
全能主义政治是一种政治系统的权力可以不受限制地侵入和控制社会每一层面和每一阶层的政治制度。正如美国中国学者邹谠所指出的：“中国的社会革命与全能主义政治的共同渊源是20世纪初期面临的全面危机。
社会革命是克服全面危机的一种对策，并且从事社会革命就必须用全能主义政治为手段……只有先建立一个强有力的政治机构或政党，然后用它的政治力量、组织方法，深入和控制每一个阶级、每一个领域，才能改造或重建社会国家和各个领域的组织与制度，才能解决问题，克服全面危机。”
针对民国初年的政治混乱和社会失序，国民党借鉴俄国布尔什维克党革命的成功经验，以民族主义的意识形态符号为号召，在苏联顾问和共产党的有效协助下，通过革命党这一严密、高效的组织系统渗透到社会基层，将农民、工人以及其他城乡平民都动员起来，参与一场社会大革命——国民革命和北伐战争，1927年在南京建立了国民政府。
国民政府通过高度动员的政治体系进行社会整合，建立以党治为核心的政治霸权秩序，不仅是社会的中心部分，而且其边缘地带也被调动起来，企图以此克服民国初年以来一直存在的权威危机和权力危机。
应该说，20世纪30年代国民政府在这一目标上取得了部分成功。在克服权威危机方面，国民党以三民主义为意识形态的统摄符号，强化政权的道统资源，同时沿承孙中山的“军政、训政、宪政”三程序说，在训政期间由国民党代替国民治理国家，将军事合法性与现代合法性结合起来，实现了北洋政府所一直没有完成的权威的理性化、世俗化转移。
国民政府在城市扩大了自己的合法性资源，一批技术专家与知识分子被吸收进各级科层组织。在克服权力危机方面，国民政府通过军事和政治的两手将权力与资源逐渐从地方收归到中央，加强中央集权的凝聚力，尤其是蒋介石作为国民党领袖的权力中枢地位。
另外在清党分共之后，国民党割断了自己与社会革命的联系，政治权力自上而下渗透、扩张到民间社会的各个层面，一度相当活跃的中产阶级和知识群体的活动受到严格限制，商会、工会等中间组织名义上还具有法人地位，但在国民党与政府间接或直接的控制干预下，已失却了对公共决策的影响力和支配权。
我们已经知道，在现代化政治发展的早期水平上，当权力的分散实现了摧毁传统政治秩序的使命之后，必须不失时机地使权力重新凝聚化，建立具有现代导向的、高效有力的中央政府。从这个意义而言，全能主义政治在20世纪中国的出现不无其历史的合理性。
然而权力的集中并非政治发展的终极目标，亨廷顿指出：“由于革新政策所引起的社会和经济变化，将导致新集团要求进入政治体系并要求扩大体系的容量。在第三阶段，即现代化后期，体系的扩大将可能促成体系中权力的重新分散。”
这就是说，全能主义政治只是政治发展的一个过渡阶段，随着社会革命的成功和社会经济结构的变迁，它必须逐步退出社会领域，缩小政治控制的力量和范围，同时扩大政治参与，将被社会发展动员起来的各种利益群体容纳进制度化的政治体系之内。这也是孙中山从训政过渡到宪政的基本政治理想。
然而，国民党的全能主义政治却在权力的凝聚与分散两个层面同时犯了错误。首先，在国民政府统治大陆的22年中，其行政权力的集中化、分层化、制度化始终没有彻底实现。国民政府的合法性权威长期面临着严峻挑战，起先是国民党内部的地方军事割据势力，随之是来自日本的大规模的入侵，最后是中共的武装革命运动。
许多历史学家共同认为，国民政府的真正版图，不出长江下游一带，其他各省只是“奉国民党正朔”而已。
由于国民政府更偏重于从地方收缴权力，而不注意决策的分层化，因而在中央能够控制的权力网络中，大小决策过于集中于行政中枢，尤其是蒋介石个人手中，造成底下各层权力普遍性的效率匮乏。
同时，尽管立法与行政机构制订了大量法律与行政规范，形成了整套书面的制度化系列，但在中国权力运作实际过程中起真正作用的，仍是两千年遗传下来的、带有浓郁宗法血缘关系的“习惯法”，这种因人而异的、随意性极强的人治传统极大地阻碍了现代行政机构中形成理性原则的确立，使国民政府的制度化一直徘徊在低水平状态。
而身负执政使命的国民党既不能实现向现代法理型政党的结构转变，又丧失了“革命党”所必须具备的基本要素，在意识形态内聚功能减弱、组织结构涣散和政治权力既无内部制衡又无社会监督的情形下，逐渐趋向腐败低能，丧失了领导现代化的政治功能，最后到20世纪40年代末期，由于受到体制内外各种政治力量的挑战，权力系统处于半瘫痪局面。
当国民政府在本应集权的行政层面无力支配权力时，却在本应分权的社会层面强化了政治对社会的控制，这使得民间社会严重萎缩，政治系统过于膨胀，现代化的资源配置出现大幅度的失衡，被剥夺殆尽的民间社会失去了推进现代化的基本动力，而控制了主要资源的政治权力又忙于应付合法性危机，无暇承担现代化的使命。
更重要的是，被民族主义和现代经济社会发展而动员起来的新老社会利益集团，在高度一体化的政治体制中缺乏表达自身利益要求的合法性渠道，也难以找到可靠固定的集团代言人，于是，就发生了间歇性的“参与爆炸”。清末的辛亥革命是一次，1915年底的护法战争是一次，而到40年代下半叶则是一次更大规模的“参与爆炸”。
对国民党全能主义政治怀有不满的各种利益集团，以种种温和的或暴力的方式强行参与国家的公共决策，开成了一次新的社会革命。
当全能主义政治走向衰败，社会多方面功能失调，任何改良都无济于事，而一切危机似乎又集中于政治层面时，就会出现这样的改朝换代革命，出现“根本解决”的社会期望，希冀以全能主义的革命推翻全能主义的暴政。从国民大革命到解放战争，中国的政治变迁走了一个大圆圈，而这一不自觉的历史法则注定要依循自身的逻辑继续演绎下去，形成中国政治发展的历史循环。
