【摘要】关于宪政的研究我们存在太多的困惑，直接后果是对中国是否是一个宪政国家，中国的宪政道路怎么走的迷茫。因此有必要对宪政的概念进行重新梳理，结合中国的现实，研究中国宪政的现状及走向。检察制度是中国宪政体制设计的重要形式，它的完善关系中国宪政制度的完善。
【关键词】宪政；人大；审判机关；检察机关
中国的法学该往何处去？”这个问题正在法学界如火如荼的探讨，这是负责任的法学工作者必须要追问的一个问题。而影响中国法学该往何处去的最重要的问题是对当下中国宪政体制运行状况的解读和该往何处去的探索。中国百年宪政道路艰难曲折，长期的争论使宪政的内涵渐渐湮没于其中，2007年8月27日查询中国期刊网中以宪政为篇名的文章共有1905篇，以摘要检索共有记录4109条，通过主题检索共有文章5495篇；百度则有高达2，290，000的网页记录宪政一词。然而当我们尝试将宪政具象化的时候，我们似乎离宪政越来越远。宪政究竟是什么？中国是否是一个宪政国家？中国的宪政道路将去向何方等问题却总是萦绕在我们的心头。鉴于此，笔者不揣冒昧，站在巨人的肩膀上尝试以检察权为视角梳理中国的宪政体制，以期抛砖引玉。
一、宪政是什么？
关于宪政是什么？许多宪法学者都曾尝试回答这个问题。但遗憾的是，浩如烟海的宪政书籍却对宪政有着近乎矛盾的解释。如何理解宪政的概念关乎中国宪政道路的现实及走向，正如有学者所说，“错误的宪政观导致宪政的错误。因此探讨宪政的概念绝非可有可无的工作，它应被视为一项基础性研究工作，其意义不亚于十几年来对宪法的讨论”。[1]遵循蔡定剑先生“关于宪法是什么”的思路，[2]在回答宪政是什么之前，我们尝试回答宪政不是什么，以期理清当下对宪政并不确切的认识。
（一）宪政不仅仅是政治制度
宪政英语称之为constitutionalism，它是由constitution和lism两部分组成。Constitution除了具有一般意义上的宪法含义外，还有构成、结构之义，lism则是一种思想和主义的后缀，因此直接翻译就是关于如何构成的思想。宪法的主要内容就是关于国家制度的构建，因此在宪法领域里，constitutionalism也就是一种关于国家制度架构的思想。韩大元教授曾针对constitutionalism翻译成宪政提出质疑，认为，“立宪主义与宪政主义的译法相对来说更准确一些”。[3]钱福臣教授则认为，“由于宪法可以是不成文的，立宪不是constitutionalism的特有属性，而是偶有属性，因此翻译为宪政主义更准确”。[4]本文赞同这种看法，但不愿纠缠于词汇的使用，由于宪政一词使用频率较高，且近于约定俗成，因此仍使用宪政一词。但由于宪政一词的翻译使人更容易首先联想到制度，有观点就认为，宪政就是通过分权设定的政治体制，“包括所有获得实施的宪法制度，譬如民主、法治、分权、联邦主义以及对基本权利的保障”。[5]从实用主义来讲，宪政最终应落实到制度中去，但如果我们仅从制度角度去思考，容易圄于三权分立的制度，忽视了达致宪政状态制度设计的多样性，也不利于从更为广泛的向度去充分理解宪政的内涵。《元照英美法词典》对于宪政的理解或许会给我们一些启示，在该词典中constitutionalism有两层含义：一是立宪制度；立宪主义；宪法论；宪政；二是拥护立宪政体；拥护宪政。[6]宪政不应仅仅是一种制度设计，还包括一种观念，它既是“国家的强制性权力受到约束的观念”，[7]也是对宪法以及宪政尊重和认可的观念。对于宪政的这种理解可以摆脱三权分立是宪政唯一形式的偏见，尊重符合民主宪政条件的宪法，承认各国宪法由于历史、现实的原因造成的多样性，以及现代民主国家可以在现有制度框架下达致宪政的状态。这种观念对于制度的完善要比仅仅对某一制度的理论依附更具普适意义，也更有利于中国宪政制度的完善。
（二）宪政不仅仅是民主政体
1940年毛泽东在延安各界宪政促进会成立大会上提出“宪政就是民主的政治”。[8]我国早期的宪法学者多认同这一看法，张庆福教授认为“宪政就是宪法政治，以宪法治理国家。它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主体制确定下来，以便巩固这种民主体制，发展这种民主体制。”[9]许崇德教授认为毛泽东所指出的宪政就是民主的政治构成宪政的实质含义。“再加上形式要件的话，那么宪政应是实施宪法的民主政治。”[10]这里不禁要问如果能够把宪政与民主等同起来，我们使用两个词意义何在？为什么有了民主还要有宪政？民主与宪政区别在哪里？
现代国家的政体需要解决两个问题：分别是政权的正当性和政权的有效性。建立民主政体要解决的是政权的正当性问题，然而根据现实的经验，真正的民主既不能实现也不可靠，正如宪法学经典名著《宪政与民主》所说，“宪政指的是对多数派决策的一些限制，更具体地说，指的是那些在某种意义上自我施加的限制。”[11]“之所以限制是因为民主也可能集权，也可能对“少数人”不公正。民主的正当性不容质疑，但是必须要警惕民主的不足。俞可平先生说：“尽管民主是个好东西，但任何人和任何政治组织，都无权以民主的化身自居，在民主的名义下去强迫人民做什么和不做什么。”[12]但是我们如何保证以民主名义的政权不去强迫人民呢？历史已经证明人治不可靠，宪政是相对理性的解决方法。因此民主必须要和宪政结合起来，既要有民主观，也要有宪政观，既要考虑如何实现民主也要考虑如何实现宪政。宪政与民主就如同一张扑克牌的两面，民主是对人格的基本尊重，它强调的是公民广泛的参与，基于公民的同意以此来获得政权的合法性，而宪政则是源于对人的不信任，既包括对多数人的不信任也包括对被选举出来的权力拥有者的不信任，他强调通过制度的制衡来防范权力的专断。民主与宪政是两个层面的问题，民主解决了政权的合法性问题，是最接近多数利益的模式，没有民主就不能奢谈宪政，有些学者以精英政治来驳斥民主是站不住脚的，以精英政治形式衍生的宪政模式不反对民主，而是以民主为基础，不是简单的民主，而是对民主的升华和进化。民主是宪政合法性的前提和基础，没有民主就没有近现代意义上的宪政；宪政是民主政权持续和繁盛的基本保障，没有宪政民主只能是空想。科学的国家政治体制正是在民主与宪政中达成的一种平衡。
（三）宪政不仅仅是理性设计的结果
宪政是宪政的思想在实践中良性运转的状态。人类能够通过理性来设计相对意义上的优良制度，但是这一制度能否变为现实并且运转良好则必须通过实践来检验。中外宪政史的实践已经雄辩地证明了国家的政体从来没有离开过历史的既定轨迹，完全脱离原有路径而重新厘定一个新的制度即便在暴力革命后也难以长久维系。我们说宪政不仅仅是理性设计的结果，是因为宪政必须要以宪法的相对理性为前提，正如有学者所说，“每个国家都有一部宪法，但只有极少数国家才有宪政”。之所以这样说就在于宪政所依据的宪法是“正当的宪法”，是人类理性思考的结果，是能够防范权力（权利）滥用，保障公民权利不被侵犯和国家权力正常行使的宪法。即便是这样的一部宪法，也只是宪政的前提。因为是否能够按照宪法规定的内容运转，一方面需要完善的制度保障，另一方面在宪法作用于实践的同时，也被实践所作用，在实践中得到检验，能够在实践中通行的宪法制度安排才能达到宪政的效果。所以我们说，宪政是在既定历史逻辑的基础上经过人们理性的不断调整以适应新情况而出现的制度运转的思想和形式，它既是理性的也是经验的。
（四）宪政不仅仅是限制国家权力
毫不怀疑，宪政状态是正当权利不被侵犯的状态，是能够有效防范国家权力滥用的状态，因此有观点将宪政归纳为：“宪政者限政也”。[13]这种理解无疑抓住了宪政的核心，但它的偏颇可能使我们把思路仅仅局限于对国家权力的限制和防范上，忽视了对国家权力有效性的保护和对公民权利滥用的防范。防范公民权利在一些学者心中是无法接受的，有学者提出“在宪政国家，宪法是人民束缚统治者的锁链。在专制国家，宪法是统治者束缚人民的锁链。区分这两类宪法的标准是宪法把权利授予给谁，把义务强加给谁。如果在宪法中大量规定公民的义务，其结果必然是调转了宪法的矛头，把它对准了公民，而不是本应对准的政府和掌权者。”[14]有学者提出“基于契约论的根本出发点，宪法的目的是防止这些法律过分侵犯任何理性公民都不可能同意放弃的基本权利，因而没有为义务条款留下任何余地。”[15]但限制权力、保障权利并不是宪法的全部内容，它只提示了宪政的主要意义，宪政是平衡的制度，是保护公民权利同时保证国家权力有效运行的制度。谢维雁教授曾专门撰文探讨宪政的平衡精神，他把宪政总结为既限制权力，也保护权力；既保障权利，也限制权利。宪政的根本目标应是实现公民权利与国家权力的平衡。美国学者埃尔金也曾指出，“宪政政体必须不止是限制权力的政体，它还必须能有效地利用这些权力，制定政策，提高公民的福利。”[16]宪政的平衡既包括国家权力的平衡，也包括公民权利与国家权力的平衡，权力与责任的平衡，权利与义务的平衡，精英与民主的平衡，理性与经验的平衡等。
那么宪政究竟是什么？我们认为绝对的权力要受到监督和制约是宪政的核心，权力的分立与制约是宪政的主要方式，平衡是宪政的主要目标。因此在民主国家通过某种制衡的方式能够达到防范和惩戒权力（权利）滥用的思想和体制就是宪政。
宪政的大体目的是相同的，但实现方式具有阶段性和多样性，宪政主要是“自生自发秩序”形成的（设计起到了加速和延缓的作用），在不同的历史阶段宪政都具备完善的空间，只是实现方式有所区别。原理的趋同并不代表模式的统一，这在当代世界宪政模式的多样化中已经得到证明，这种差异性还将在相当长的时间内存在，意识到各国的历史与现实，也就不难理解各国的宪政方式了。
1982年宪法把中国定位为一个民主宪政国家，根据宪法第2条，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第57条规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。宪法的这两条规定表明：在中国，政治上的主权所有者是人民，法律上的主权则在人大，人大拥有包括立法、财政预算、组织其他国家机关、选举和罢免领导人、监督等几乎各项权力。虽然人大权力从宪法上来讲无所不包，但是根据分权的原则，它的主要功能是国家资源的最初配置和公民权利的最终救济。对于配置后的国家资源则需要通过行政机关具体实施、审判机关保障实施以及检察机关监督实施，也就是我们常讲的法律的制定、执行、适用与监督。
人民代表大会制度在人民当家作主，表达人民意愿，行使国家权力等方面具有明显的优越性，同时人大与行政机关、司法机关，特别是与行政机关的联系比较紧密，形成了我国权力运行在效率方面的优势。但是一个精细设计的体制既要保障权力有效运行，尽量提高效率，同时也要进行充分监督，防止权力滥用。在我国权力运行过程中，行政权与立法权偶有出现分离不明显的情形以及行政权自主性较大的问题，而根据权力分工的原则人大不应也不可能对行政机关和司法机关进行一般的监督。此外，行政权与审判权之间相互制衡不足，行政权依托人大权力过大，而审判权自身的被动性决定了审判权对行政权的直接监督功能较弱，再加上我国的行政诉讼建立较晚，抽象行政行为没有纳入司法审查的范围以及司法机关工作人员的制度保障机制不健全等原因，审判权对行政权的监督尚缺乏充分的经验和有效的办法。我们知道，纯粹的分权，权力间各不干涉不利于权力的相互制衡，不是制度设计的理想选择，因此某种形式的能够贯通各种权力的监督权在人民代表大会制度中就变得十分必要。我国宪法设计了具有独立监督地位的检察权，检察权兼具行政权与司法权的性质，既可以实现权力之间的相互融通和制衡，也具有事前威慑和事后追究的功能，成为我国民主宪政制度中不可或缺的重要一环。
在制约行政权方面，中国的政体设计结合了中国的历史传统和现实需要，没有采取三权分立的分权方式，而是设计了一个外在的监督权来防范国家权力滥用，这是实现宪政的另一种形式。在中国古代历史上行政权过大和滥用就一直是影响社会和谐的重要问题，检察权和审判权从行政权中分离出来正是为了抑制行政权力过大和防范其不受监督，
检察权不隶属于行政权既是中国历史经验的总结也是人大制度对于加强行政权制约的客观要求。如果再把检察权归于行政，那么行政权将集诸权于一身，显然不利于国家权力的制约和公民权利的保护。中国的检察权一方面行使了西方国家普遍意义上的检察职能，即公诉职能，也行使了中国历史上形成的对官员权力滥用进行监督的权能。不可否认，当前中国还存在一些行政权力滥用的问题，在部分地区还比较严重，行政机关内部的监察部门和党内的纪检机关虽然起到了十分重要的作用，但规范性、制度性以及权威性不足，制度外因素随时可能参杂其中，显然不同于制度化的检察权更为可靠。可以说，“八二宪法”把检察机关确立为国家的法律监督机关，专门承担法律监督职能，这是我们党和国家总结历史正反两方面经验作出的正确抉择，是为加强社会主义民主法制建设而采取的重大举措，是符合人民代表大会制度的理性安排，有助于维护社会主义法治的统一，保障公民的基本权利，充分发挥人民代表大会制度的优势，反映了我国宪政体制下巩固党的执政地位，提高党的执政能力，加强对权力监督制约的客观要求。当前出现的部分行政权滥用的问题不能归咎于我国的政治体制设计，而是宪法的安排，特别是检察权对行政权监督的宪政意图还没有充分发挥出来，检察权在这个意义上应当发挥更加重要的作用。
任何独断的权力都应当接受某种形式的监督，审判权不受监督不是宪政应当具有的形式。人民法院独立行使审判权，这是法治的必要前提和保障，但如果认为审判独立就是审判权不受监督，即使错了也不去纠正，这就误读了法治的本身涵义。在西方法治国家，审判权也并非不受监督，司法机关的民主选举、独立机构、新闻媒体等都是司法监督的有效途径；在中国审判权接受专门机关监督是由审判权无其它有效监督形式、审判机关的人员构成以及我国公民的司法信仰等原因造成的。我国民主选举被外化表现为人大的选举，它对法院的专业化监督效能有限，也没有形成其它更为有效的监督机关，因此由检察权对审判权监督是追求公正价值的制度利弊选择的结果。审判独立意在审判公正，从而树立司法权威，而非为独立而独立。检察权对审判权的监督不意味着越俎代庖，审判权独立行使并没有因为检察监督而受到影响，反而促进了审判权的公正行使。“司法机关是否具有独立性，关键在于司法机关在行使自己的职权时能否独立自主的做出决定，而不在于它的活动是否应当接受其它机关监督。”[17]检察权并非凌驾于审判权之上，检察权对于审判权的监督主要是两种形式：即纠正违法的建议和生效判决的抗诉权。“建议”从其名称即可判断不是实质性权力，对审判机关而言，采纳与不采纳皆由审判机关自行裁断。抗诉权是为保护国家利益和公民的合法权利而由检察机关采取的通行的制度性保护措施。抗诉是对人民法院的判决、裁定经过检察机关内部严格的审查程序确信有错误时，依法向人民法院提出重新审理要求的诉讼活动。抗诉后的最终决定仍由审判机关做出，根本不存在凌驾于审判权之上或代替审判权的问题。
既然设立独立的监督机关是我国宪政体制的合理选择，那么谁能监督监督者呢？我们需要研究什么样的权力更需要监督，主要被监督的权力应当是有支配力和判定力的实体权力，而非程序性的权力。检察权是基于中国宪政制度的需要而产生的，它主要行使的是程序性的权力，遵循限权而不越权；监督而不擅断的宗旨和规则，没有擅断因而也不需要像行政权、审判权那样受到同等规模的监督。即使如此，我们也毫不怀疑，不被监督的检察权必然会有滥用的时候，当前检察权被监督的形式多样，在一定程度上可以缓解对检察权的担忧。监督模式可以是横向的制衡方式，也可以是宝塔式的监督方式，越往塔尖方向走，其权力越小，滥用的机会越少，受监督程度也随之递减。由于检察权的行使，主要由审判机关最终确认，这本身就是对检察权的最好监督。
从“八二宪法”的整体制度设计看来，并不像有些人所说“中国有宪法无宪政”、“检察权可有可无”。人民代表大会行使立法、监督以及重大事项的决定权，基本价值在于民主，是政权合法性的源泉；行政机关是国家权力机关的执行机关，充分保障效率价值的实现；审判机关是法律的适用机关，以公正为基本价值形式；检察机关则是维护法律统一正确实施的机关，以实现宪政价值为主要功能。各种权力各司其职，实现了效率与公正、民主与宪政的统一，形成了中国特色的民主宪政体制。但中国的宪政建设并没有终结，改革开放以来，在党中央的正确领导下我国一直在积极稳妥地推进政治体制改革，并取得了显著成效。然而伴随着我国经济基础所发生的深刻变化和人民民主意识不断增强，进一步深化行政体制和政府机构改革的必要性愈发凸现出来。党的十七届二中全会适时地提出：“要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。”决策科学是国家权力有效运行的前提和根本，执行顺畅是必要条件，监督有力则是基本保障。没有有力的监督，科学的决策就可能落不到实处，也无法保障权力运转顺畅，甚至可能失去群众的充分支持。当前建设服务性政府正是抓住了行政体制改革的核心和突破口。服务型政府既需要国家公职人员树立为公民或者称之为纳税人服务的意识，同时也要用制度来规范国家公职人员的服务，引导、监督服务的方式，保障服务到位。当前我国存在着多种监督方式，但仍存在着主要监督形式乏力以及各类监督发展不平衡的问题。落实我国宪法规定，加强法律监督是行政体制改革顺利进行的保障。
检察机关应依据宪法和法律的规定在独立和公正两个方面下大力气，加大制度建设的力度，发展和完善中国的监督体制，充分发挥检察权作用。
（一）加强检察机关的独立性，防范国家权力滥用
增强检察机关的独立性决不意味着脱离党的领导，而是在党的正确领导下增强检察机关的独立性，从制度上保障国家权力正确行使，防范不当干预，维护党的领导和社会正义。从各国的实践来看，很难想象受着各种桎梏的监督权不顾及自身的利益能够正确履行监督职能。因此增强法律监督机关的独立性是保证检察权正确运行的前提。
1．逐步实现财政与地方分离，增强检察机关的独立性。现行宪法第132条规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。宪法第101条规定，县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选举或者罢免人民检察院检察长，需报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。宪法的这两条规定为人民检察院人事上的垂直领导奠定了宪法基础。但在财政方面，由地方财政供给的检察机关容易受到地方的影响，不利于国家法制建设的可持续发展。从长远来讲，作为一个单一制国家，为保障法律统一、正确的实施，由国家财政统一保障更为合适。
2．给予检察官充分制度保障，保障检察官独立行使检察权。最了解案件真实情况的莫过于直接参与案件的检察官，正如英国《皇家检察官守则》所言，“每一个案件都是独特的，应当按照他们自身的情况加以权衡”。检察官服从上级的领导是前提，也逐渐得到了制度方面的保障；检察官独立行使职权是检察工作的根本，毕竟行使检察权的是每一个检察官，因此在服从上级领导的同时也应鼓励检察官敢于坚持真理，明确检察官的职权范围，并给予检察官必要的身份、待遇等保障措施来激励检察官正确行使检察权。
（二）加强对检察机关的监督，确保检察权公正行使
推进检察体制改革，保证检察机关独立行使检察权的目的是确保检察权能够正确、公正地行使，检察权公正行使也是检察机关持久生命力之所在。检察权的公正性有赖于检察权对自身权力滥用的防范。由于中国权力制衡的需要、权力自身的特点以及历史形成的原因，检察权中也有一小部分决定性权力，对于这部分权力，仍应加大监督力度，树立检察机关维护法律统一和社会正义的形象。在这方面，检察机关正在推行包括人民监督员、检务督察等一系列对检察机关进行监督的模式，取得了良好成效。在进一步完善监督中应当思考如何避免人民监督员的地方化利益问题、解决人民监督员的效力问题以及检务督察的长效性等问题。关于人民监督员地方化，笔者认为，可以通过人民监督员由上级权力机关选任，对上级权力机关负责的办法来部分解决地方化问题。但是毕竟人民监督员不是完全意义上的“法律人”，人民监督员制度还没有落实为一个日常性制度，监督效力还需要进一步加强，可以考虑赋予检察机关的申诉部门以更多的功能，作为人民监督员制度的补充。申诉部门垂直领导，主要负责处理对检察机关及其工作人员的投诉，及时提出解决方案并在适当的时候对解决办法向公众公开；做好检察制度自身漏洞分析，向上级检察机关适时汇报等。另外需要制定统一和细化的标准，可通过最高人民检察院制定指导建议等形式将各级检察院的裁量权缩小到一定范围内，加强对检察机关行为的约束，标准要直观、具体、明确、规范，具有可操作性，使检察官清楚知道如何遵守，违法违纪将会受到何种处罚等；在对上级检察院的监督方面，可以设立越级复议制度，下级检察院可以通过越级复议的方式对抗和防范上级检察院权力不正确的使用，保障检察权的公正行使。
如同经济体制改革一样，中国的政治体制改革同样是一项系统工程。在加大力度做好行政体制改革的同时，立法体制，司法体制，特别是作为法律监督机关的检察体制在党的领导下务必要跟上行政体制改革的步伐，保障中国政治体制改革的顺利进行。
【作者简介】
李勇，最高人民检察院理论所，法学博士，博士后，主要研究方向：宪法学、检察理论；宋聚荣，山东省人民检察院研究室主任，主要从事检察理论研究。
【注释】
[1]徐国利．宪政概念考源与辨析（J）．河北法学，2005，（6）．
[2]蔡定剑．关于宪法是什么（J）．中外法学，2002，（1）．
[3]韩大元．亚洲立宪主义（M）．北京：中国人民公安大学出版社．2000：2．
[4]钱福臣．宪政哲学问题要论（M）．北京：法律出版社，2006：4—6．
[5]张千帆．宪政、法治与经济发展（M）．北京：北京大学出版社．2004：21．
[6]元照英美法词典（K）．北京：法律出版社，2003：293．
[7]（美）斯科特·戈登．控制国家——西方宪政的历史（M）．应奇，等．南京：江苏人民出版社，2001：5．
[8]毛泽东选集（第2卷）（M）．北京：人民出版社，1991：732．
[9]张庆福．宪法与宪政（M）．许崇德．宪法与民主政治．北京：中国检察出版社，1994：11—12．
[10]许崇德．社会主义宪政的不平凡历程（J）．中国法学，1994．，（5）．
[11]（美）埃尔斯特，（挪）斯莱格斯塔德．宪政与民主——理性与社会变迁（M）．潘勤、谢鹏程．北京：三联书店，1998：2．
[12]俞可平．民主是个好东西（N）．学习时报，2006—12—26．
[13]王怡．宪政主义：中国宪法的瓷婚纪念．http：//www．gongfa．com/wangyixianfa20nian．htm
[14]刘军宁．宪法是防范谁的？——兼论为何公民的义务不能写入宪法（N）．议报．2001—8—25．
[15]张千帆．宪法不应该规定什么？——为宪法实施清除几点文本障碍（J）．华东政法学院学报，2005，（3）．
[16]埃尔金．宪政主义的继承者（M）埃尔金．新宪政论——为美好的社会设计政治制度．周叶谦，北京：三联书店，1997：156．
[17]张智辉．法律监督机关的设置与改革（M）信春鹰、李林．依法治国与司法改革．北京：中国法制出版社，1999．348．
