内容提要: 我国行政主体理论的反思性研究尚存局限，需要转换研究视角来关注行政主体的内在结构。我国行政主体的内在结构包含职权、名义与责任三个基本要素，它们之间分离与冲突的情形多样存在，对我国行政主体理论形成重大挑战。我国现行法制中包含的基本规则对于协调与处理三个要素之间的关系，完善行政主体理论，促进我国行政法学体系的发展具有重要意义。
引言
研究视角的转换在我国，行政主体概念是一种舶来品，它自身在理论上显得根底浅薄，这已是一个不争的事实。[1]为此，自上世纪90年代以来，许多学者对此问题进行了比较广泛而深入的研究，特别是对我国行政主体概念的界定、范围、缺陷以及完善或重建等方面的反思性研究比较活跃，已在一定程度上达成了共识。 [2]其中，学者们普遍认同，我国行政主体责任定位存在逻辑矛盾：一方面是行政主体以外的组织或自然人承担了行政责任；另一方面是行政主体并非真正“独立”的赔偿主体。因为行政主体作为行政诉讼的被告只有形式意义，责任的真正承受者是国家。 [3]可我们又不得不承认的另一个事实是，这类反思性研究基本上是走以外国行政主体理论为坐标“按图索骥”的道路。 [4]即，对法国、德国、日本行政主体理论进行引入，与我国行政主体理论进行比较研究，发掘差异和不足之处，再以法、德、日的行政主体理论为理想模式对我国行政主体理论提出完善和构建性的思路。
相较于西方的行政主体理论，我国走的是一条逆行道。我国行政主体概念的提出，最直接的根源是来自于行政诉讼这一实践的需要，行政诉讼中被告的确认需要采用行政主体的概念。 [5]因而，我国在引入法国行政主体概念的时候，着重强调行政主体享有权力并因此独立地承担自己的责任这一内涵。即，重点输入的是“行政主体应为自己的行为负责”的理念，并由此回溯到对行政主体内部组织的研究,导致我国对行政组织研究由原来的行政学、组织学研究方法向真正的法律研究方法的转变。既然中外行政主体理论产生的原因不同（即“图”不同）、目的不同（即“骥”也不同）、价值取向也不同（即发展方向不同），又凭什么说孰优孰劣呢？
诚如有的学者所言：“我国行政主体是借用了法国行政学上概念，但有名无实。” [6]实际上，我们也不可能求其“实”。因为，国外的行政主体的确定基本上以分权为前提，而我国作为中央集权的单一制国家，还缺乏一种真正的财政分权。这一点在根本上决定了反思性研究视角的局限性。所以，我们只能先认同行政主体的独立责任不包括独立的财政责任（如国家赔偿经费的负担），而是将行政主体等同于与复议的被申请人和诉讼的被告，并在这种意义上强调行政主体的权责一致性。因此，本文的研究并不打算遵循以前的研究路径“自外而里”重复讨论，而是在认同目前我国行政主体责任定位的前提下，以行政主体构成要素之间的关系为中心来型构我国行政主体的内在结构，并发掘和凝练其中关系协调的基本规则，“自里而外”地来探讨我国行政主体理论的完善与重构。
行政法学界的通论认为，行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。 [7]尽管有些学者表述上稍有不同，但都强调行政权归属、以自己名义行使职权、独立承担责任三个方面，所以在实质上是基本一致的。据此三个方面为标准，我国行政主体的范围主要包括行政机关和法律、法规和规章授权的组织。具体而言包括国务院，国务院的组成部门，国务院直属机构，经法律法规授权的国务院办事机构，国务院管理的国家局，地方各级人民政府，地方各级人民政府的工作部门，经法律、法规和规章授权的行政机关内部机构，法律、法规和规章授权的其他组织。由此可见，我国行政主体内在结构包含三个必备构成要素：即，职权、名义与责任（后文某些地方为了表达的简洁流畅而简称为“权”、“名”、“责”）。也就是说，要界定一个组织是否是行政主体，一般必须符合这三个要件，即权、名、责三者相统一。
然而，在实践中如何确定一个行政组织是否具有“权”、“名”、“责”却一直存在诸多的困难。就行政主体的“权”而言，它一般包括固有职权与授予职权两个方面。在目前阶段，我国行政主体固有职权的范围一般依据宪法、行政组织法和各级政府的“三定”方案（定职能、定机构和定编制）来确定。我国行政主体授予职权的确定依据则有一个发展变化的过程。在1999年11月最高院通过的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）之前一般依据法律、法规的明确规定来确定；此后则扩展到依据法律、法规和规章来确定。 [8]其中存在的问题主要有两个方面：一方面，由于我国现行行政组织法的严重缺失以及各级政府“三定”方案的非法制化，我国行政组织之间的职能重复、交叉、和冲突的情形大量存在。 [9]比如，我国有些地方政府依据“三定”方案同时设置招商局和外经贸局，两个部门关于招商引资的职能存在较大冲突。另一方面，由于授权法律、法规和规章的不明确性或执法机关的不当利益驱动，被授权的行政组织逾越其权限行使权力，形成实际行使权限与法定权限的张力。例如派出所可能超越《治安处罚法》授权的种类来行使其治安处罚权，此时该行使权力的行为究竟归属于派出所还是归属于公安局并不十分清楚。 [10]
就行政主体的“名”而言，一般是依据署名的机关来确定。 [11]但是，在某些特定情形下仍然可能需要通过推断来确定。例如《行政诉讼解释》第21条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织形式行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”对于该条的适用，该解释的起草者之一认为其前提是被委托机关以委托机关的名义行使了行政权力。 [12]既然行政机关最初的主观意思认定这是授权，在实践中一般是内设机构和派出机构自己来署名，也就不存在行政机关署名的情形，那么对于是否以委托机关的名义行使了权力就只能是依据被委托机关具体行为过程中的其他表现来推断。在实践中，这种推断很可能导致一种偏差。
就行政主体的“责”而言，应当是以该机构是否具有法律、法规或规章规定的组织形式和行政管理职权来确定。“并非行政机构能够执行行政判决，就视为具有承担独立的法律责任能力。” [13]也就是说，行政主体的责任一般与职权相一致，有职权就有责任。在这种情形下，行政组织责任的确定会面临职权确定相同的诸多问题。与此同时，行政主体的职权与责任在实践过程中不一致的情形也普遍存在，在我国的法制中也有所体现。如《行政诉讼解释》第20条第1款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”这里的行政机关多为地方政府，其组建某一机构的依据大多为本地政府的“三定”方案，而不是法律、法规或规章，因此不具有独立的法律责任能力。可见，我国行政主体法律责任的确定排除了以非法制化的政策性文件为依据。在这种情形下，被组建的机构是否具备“责”的要素，取决于具体行使权力时该地方政府有无制定规章来授予其相应职权。
构成要素 具体含义 确定依据
职权 固有职权与授予权力（法律、法规、规章） 固有职权的范围一般依据宪法、行政组织法和“三定方案”；授予职权依据法律、法规和规章
名义 以自己的名义实施行政活动 一般依据署名的机关来确定；在某些特定情形下仍然需要通过推断来确定。
责任 必须能够独立承担法律责任（包括对越权承担责任：超越授权幅度与超越授权种类） 必须能够独立承担法律责任（包括对越以该机构是否具有法律、法规或规章规定的组织形式和行政管理职权来确定。
二、 权、名、责的分离与冲突
从理论上来说，要具备行政主体资格必须同时具备权、名、责三个构成要素。但是，由于行政主体多元化的发展，数量众多的社会中介组织纷纷成为分享行政职能的主力，需要相应的法制化使之完整地具备行政主体构成要素。 [14]然而，我国转型时期的法制化进程却相对滞后，使得在我国的法制实践中不完全具备三个要素、却享有行政主体资格的情形也大量存在。针对这些情形，有的学者甚至主张对行政主体重新定义，并根据不同情形区分为“名义行政主体”、“过渡行政主体”和“实际行政主体”。 [15]本文的论证基本前提就在于认同现有行政主体理论的内涵，因此主张从其构成要素之间的关系来发掘其中的内在逻辑与基本规则。从其构成要素之间的关系来看，三者之间的不统一性主要体现为以下四种情形。
（一） 权、责与名相分离
例一：县政府（甲）合法委托该县的某一部门（乙）来行使某一职权，而乙却以自己的名义行使了该职权。
依据现行有关规定，在这种情形中，甲是行政主体，而乙不是行政主体。 [16]因为，甲与乙之间的委托关系合法成立在先，乙以自己名义行使权力的行为不能否定这一法律关系。 [17]对于甲而言，它具备了职权、责任两个要素，却与名义相分离；对于乙而言，仅仅具备了名义一个要素，也与职权、责任相分离。
（二） 权、名与责相分离
例二：市政府（甲）依据本市“三定方案”组建某一机构（乙）并赋予其一定职能，而乙的这些职能并无法律、法规或规章来授权。
依据现行有关规定，在这种情形中，甲是行政主体，而乙不是行政主体。 [18]因为，乙虽具备了职权与名义两个要素，却不具备责任这一关键要素。而我国行政主体的法律地位首先意味着其作为诉讼被告的资格问题，不具备这一资格的行政组织也就失去了作为行政主体的根本意义，因而它不是一个行政主体。对于甲而言，它仅具备责任一个要素，与职权和名义相分离；对于乙而言，它具备了职权与名义两个要素，却与责任相分离。
（三）权与名相分离
例三：工商所（甲）以自己名义对公民（乙）的违反治安的行为罚款300元。
依据现行有关规定，在这种情形下，甲不是行政主体，乙显然不是行政主体。 [19]因为甲是县级工商局的派出机构，目前还没有法律、法规或者规章授权它可以对于违反治安的行为进行处罚，这就意味着它进行治安处罚的行为属于有名无权。依据职权与责任一致的基本规则，它自然也就无相应的责任。就甲而言，它在这一具体的权力行使过程中，仅仅具备了名义这一要素，与职权和责任严重分离。
（四）权与权相冲突
例四：派出所（甲）以自己的名义对公民（乙）违反《治安管理处罚法》的行为作出罚款1000元的行政处罚。
依据现行有关规定， 在这种情形下，甲是一个行政主体，乙显然不是行政主体。 [20]因为，甲虽然具备了职权、名义和责任三个要素，但其中职权要素仍然存在不完全相统一的问题。因为派出所虽然有对治安违法行为予以罚款的权力，但其法定的罚款权限为500元以下，因此甲实际行使的职权与它享有的法定权限产生一种冲突，即构成越权。 [21]
综上可见，我国行政法制目前对权、名、责的分离与冲突采取了一种宽容的态度。也就是说，一个组织只要具备了其中三个要素的一个或者两个都可能成为行政主体，并不严格要求其三者全部具备而完全符合。但这些分离与冲突无疑对我国现行行政主体理论的建构形成了严峻的挑战，成为行政主体内在结构进一步完善过程中必须予以协调缓和的一种现实张力。
现行的研究似乎普遍认同，权、名、责之间的不统一性所带来的现实张力已经很难在行政主体的内在结构中予以协调。因此，有的学者主张应当割断行政主体与行政诉讼被告之间的密切关联性，重回“保证行政组织的统一性和连续性”这一根本目标来对行政主体进行重新定义。 [22]笔者认为，在我国分权体制尚未真正建立之前，行政主体资格与行政诉讼被告资格的截然独立实际上意味着行政主体理论在我国的全面破产。事实上，我国现行法制与实践中已经包含了许多协调行政主体内在要素之间关系的基本规则。这些规则使得我国行政主体理论不断地包容并化解其内在的冲突与张力，使得我国行政主体的理论内涵随着我国法治实践的发展而生生不息。具体来看，
我国的行政法制构建与实践中已经包含如下三个基本规则：
（一）以权责一致为一般解释规则
在前文例二中，如果乙行使的职权获得了地方政府规章的授权，而非依据“三定方案”，则认为其具有了独立的责任能力，自然是行政主体。在这种情形下，并不需要规章中明确规定其具备法律责任。因为，在通过法制化的方式取得授予职权的情形下，我国现行的有关规定实际上已经蕴涵着一个基本规则：即，权责一致。
如《行政诉讼解释》第19条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”在这一规定中，上级行政机关和下级行政机关都享有法定的职权，也就都具有独立的责任，此时谁来承担相应的责任就完全取决于第三个要素“名义”。在这一立法中，职权与责任这两个要素都没有明示，实际上也没有必要在条文中明示。因为作为一类行政主体的“行政机关”这一概念就已经包含了权责一致的内在逻辑。这是我国行政主体理论自产生之初就潜含着的根本规则，也是在法制实践中当权、名、责三者关系不明朗时应当首先适用的解释规则。
（二）以责>权>名为冲突协调规则
在前文例一与例二中，例一中的甲（有权有责）与例二中的乙（有权有名）都具备了三个要素中的两个要素。但依我国现行的有关规定，前者为行政主体，后者不是行政主体。可见，在责任与名义相分离或冲突时，责任比名义更为重要。而在前文例二与例三中，例二中的甲（无权无名却有责）只具备一个要素，例三中的甲（有名无权）也只具备一个要素。但是，依据现行的有关规定，前者为行政主体，后者则不是行政主体。可见，在职权与名义相分离或冲突时，职权比名义更重要。同时，从例二甲的情形中还可发现，即便只具备责任一个要素，也可能成为行政主体。可见，责任是三个要素中最为重要的要素。因此，依据逻辑，可以将权、名、责三者的制度功能予以排序：即，责>权>名。
这一规则在我国目前行政组织法严重缺位的现实条件下具有非常重要的意义。它有利于避免由于职权法定化的缺失或不明导致许多行政组织因而逃避相应法律责任，更加有利于避免行政组织因“虚假名义”或“他人名义”而逃避法律责任。
（三）以最大化权利救济为补充适用规则
在前文例三中，工商所（甲）仅仅具备名义一个要素，依据现行的有关规定它不是行政主体。但是，如果出现这种极端的情形后，公民（乙）只能以主张行政行为无效或违法为由向法院提起诉讼，此时不能以工商所（甲）为被告，而以县级工商局或县级公安局为被告都不合理，又再无其他可供选择的组织作为被告。另外，我国还有一些事业单位也不完全满足行政主体的三个要素。比如证券监督委员会，它们享有法定的职权、也能够以自己的名义行使权力，却因为事业单位的属性不能独立承担法律责任。 [23]在这些情形下，公民的权利救济走入了困境，“有侵害却无救济”。此时，尽管它不完全具备三个要素，也应当在法制建构中赋予其一种行政主体资格。
这一规则对于协调我国行政主体与行政诉讼被告之间的关系，促进公民权利包含具有非常重要意义。它避免了行政主体范围的自闭性与行政诉讼被告范围扩大化趋势之间的紧张关系导致该理论的全面解体，避免了学术研究与法制建设成本的重新投入。
作为行政法学的, 基本理论，对行政主体内在结构的研究与型构在我国目前行政法制现状中具有其独特意义，它对于整个行政法学体系都发挥着基础性的整合作用。具体来看，主要包含如下三个方面：
（一）有利于促进行政救济的完善
在我国目前将行政主体资格与行政复议被申请人和行政诉讼被告资格等同的基本定位下，这是关于行政主体内在结构研究的最直接的功能。行政主体内在要素间的协调规则可以促进我国行政救济制度的发展与完善，使行政主体的范围与行政复议被申请人和行政诉讼被告的关联性保持一种现实平衡。
例五：北京市海淀区某工商所（甲）以自己名义作出某一行为，此时作为行政相对方的公民（乙）可以向海淀区工商局或海淀区政府申请复议。 [24]
从上一级机关复议管辖的原则出发，我们无法确定行政主体（即复议被申请人）到底应为“海淀区工商局”还是“某工商所（甲）”。而依据《行政复议法》第15条第1款的规定，甲具备了职权和名义两个要素，有无责任这一要素却不明确，似乎也难以确定是否为行政主体。显然，这种制度构建不仅不利于公民权利保护，也不利于行政组织的效率保障。如果乙向海淀区政府申请复议，之后他对复议决定不服时将不得不面临一个更加强大的对手作被告，而且这样导致海淀区工商局在行政监督的层级体系中被跨越，其监督权力与责任被虚化。实际上，依据前文所述权责一致的一般解释规则，该派出机构无疑应具有行政主体资格，行政复议机关应确定为“设立派出机构的部门。”《行政复议法》的这一规定应当予以相应修改和完善。
（二）有利于提高行政行为的质量
这是我国行政主体内在要素协调规则从行政救济出发对行政行为的引导功能。比如，我国行政主体的内在结构中，对于“法定职权”与具体行为过程中的“实际权限”的冲突持宽容态度。也就是说，对于超越授权种类和幅度范围的行政行为，被授权组织仍然要承担法定的责任。在例三中，工商所（甲）的行为显然构成了无效行为，依据前文所述最大化权利救济的补充适用规则，它也应当为其行为承担相应责任。在这些情形中，行政行为都不能逃避法院的合法性审查，有利于行政机关自始至终按照司法审查的标准来真正贯彻依法行政。
（三）有利于深化行政组织的研究
这是我国行政主体内在结构研究最终目标和根本价值。比如，当前我国行政主体的职权与责任两种要素的确定依据并不完全一致，主要体现在职权可以依据“三定”方案来确定，而责任则不能。这种差异导致权与责相分离，形成公民权利救济的障碍。依据权责一致规则的要求，就必然要求我国行政机关职权的法定化，促使行政机关的“三定”方案的法制化。另外，之前的行政主体研究关注于行政主体动态的外部变化，主要集中于讨论中央与地方关系、政府的职能转换、机关间的职能配置、行政主体的类型和相应的责任等问题。而行政主体内在结构的研究关注于行政主体静态的内部关系，集中讨论职权、名义与责任的界定与协调的技术与规则，使得我国行政主体不仅有多样统一的“外在形象”，而且有血气通畅的“五脏六腑”，形成内外协调、内通外顺、多样并存却又完整统一的理论建构。
注释:
[1]参见张树义：《行政主体研究》，载《中国法学》2000年第2期。
[2]关于行政组织的研究始于我国行政法学产生之初，并伴随着其发展而不断深入。如王民灿主编：《行政法概要》，1983年版；姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年版；应松年、朱维究编：《行政法学总论》，工人出版社1985年版；罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，都对行政组织进行了介绍，一般采用“行政机关”“行政组织”和“行政机构”、“行政法主体”等概念。行政主体这一概念最早来自王名扬教授的《法国行政法》（1988年）。之后才有了关于行政主体理论的研究。笔者认为，关于行政主体的研究可分为两个阶段。前一阶段可称为外国行政主体理论研究阶段。着重介绍法、德、日等国家的行政主体理论。目的是引入行政主体概念，这一阶段也可以说是介绍。真正的研究始于后一阶段。这一阶段主要是将外国行政主体理论与我国逐渐发展起来的行政主体理论进行比较分析，目的是剖析我国行政主体理论之不足。可以称之为反思性研究阶段。近期来的反思性研究论文主要有：薛刚凌：《我国行政主体之检讨》，载《政法论坛》1998年第6期；薛刚凌：《行政主体再思考》，载《中国法学》2001年第2期；吕友臣：《行政主体理论评析》，载《研究生法学》1998年第2期；李昕：《中外行政主体理论之比较分析》，载《行政法学研究》1999年第1期；杨解君：《行政主体及其类型的理论界定及探讨》，载《法学评论》1999年第5期；杨伟东：《从被告的确定标准看我国行政诉讼主体划分之弊端》，载《中央政法管理干部学院学报》1999年第6期；张树义：《论行政主体》，载《政法论坛》2000年第4期；张树义：《行政主体研究》，载《中国法学》2000年第2期；沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，载《法律科学》2000年第6期；李洪雷：《德国行政法学行政主体概念的探讨》，载《行政法学研究》2001年第1期；苏尚云：《行政主体理论存在的问题探析》，载《求实》2001年第1期；候菁如：《行政主体理论之探讨》，载《当代法学》2002年第8期；陈迎：《行政主体理论之评析》，载《当代法学》2003年第10期；关保英：《行政主体的义务范畴研究》，载《法律科学》2006年第1期；章志远：《当代中国行政主体理论的生成与变迁》，载《贵州警官职业学院学报》2007年第1期，臧燕、刘权：《完善我国行政主体理论的构想》载《法制与社会》2007年第2期， 等等。
[3]如薛刚凌认为，行政诉讼的成本、行政诉讼的后果和国家赔偿的责任都归属于国家。参见应松年主编：《当代中国行政法》（上卷），中国方正出版社2005年版，第180页。
[4]如从薛刚凌的《我国行政主体理论之检讨》和《行政主体之再思考》到杨解君的《行政主体及其类型的理论界定与探索》，再到张树义的《行政主体研究》和《论行政主体》、李昕的《中外行政主体理论之比较分析》，直至沈岿的《重构行政主体范式的尝试》都是走的这么一条路径。其中蕴涵的一个进行分析的假设性前提是：以法、德、日行政主体理论为衡量的标尺。
[5]张树义、方彦编：《中国行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第48页；张树义：《论行政主体》，载《政法论坛》2000年第4期。
[6]参见薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。
[7]参见张焕光、胡建淼：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第28页；王连昌主编：《行政法学》，四川人民出版社1990年版，第71页；罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第67页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第68页。
[8]参见《行政诉讼法》第25条第4款、《行政诉讼解释》第20条第3款。
[9]参见任进：《国务院行政机构的若干问题》，载《行政法学研究》2002年第3期。
[10]《行政诉讼解释》第20条第3款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机关或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”可见司法解释认同“超出法定授权范围”时其权力行为仍归属于派出机构。“超越授权幅度”当然可以理解为“超出法定授权范围”，但是“超越种类”到底应属于“超出法定授权范围”还是“无法律授权”在法律解释上不无疑义。
[11]参见《行政诉讼解释》第19条。
[12]甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第81页。
[13]甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第78页。
这种政府规章是否授权的不确定性也增加了确定某一行政组织“责”这一要素的难度。
[14]参见余超：《对行政主体多元化趋势中几个问题的思考》，载《法制与社会》2007年第3期。
[15]参见杨解君：《行政主体及其类型的理论界定与探索》，载《法学评论》1999年第5期。
[16]参见《行政诉讼解释》第21条。
[17]甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第80页。
[18]参见《行政诉讼解释》第20条第1款。
[19]参见《行政诉讼解释》第20条第2款。
[20]参见《行政诉讼解释》第20条第3款。
[21]参见《治安管理处罚法》第91条。
[22]参见杨伟东：《从被告的确定标准看我国行政诉讼主体划分之弊端》，载《中央政法管理干部学院学报》1999年第6期；王晓丹：《论我国行政主体的重新界定》，载《当代法学》2003年第3期；郎佩娟、陈明：《行政主体理论的现状、缺陷及其重构》，载《天津行政学院学报》2006年5月；章志远：《当代中国行政主体理论的生成与变迁》，载《贵州警官职业学院学报》2007年第1期。
[23]中国证券监督管理委员会的法定职权来自于非法制化的政策文件。即国务院于1994年1月5日下发的《关于中国证券监督管理委员会列入国务院直属事业单位序列的通知》。
[24]《行政复议法》第15条第1款规定：“（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。” 可见，在这一情形中，行政复议机关有两个：即“海淀区工商局”和“海淀区政府”。
