目前困扰我国行政法治建设的严重问题之一,是那些在2003年以前制定至今尚没有完全得到系统修订的法律的实质正当性。这些根据当时效率优先兼顾公平原则制定的法律,无论在数量上还是在内涵上都已经具备系统化特征,所以不但立法需要进一步修订,而且还有一个我国行政法整个体系的改革问题。
法国公法学者莱昂·狄骥说,“从某种意义上讲,国家的变迁也就是法律的变迁”。回应时代变化及时进行系统化制度更新,是行政法的部门法基本特征之一。私法的相对稳定从根本上说是其权利义务的自治性决定的。如果行政法选择自给自足模式,似乎也可以归入超越于时代变迁的封闭性稳定模式。但是那将使行政法对现实行政的规范作用极大地削弱和边缘化,取得代之的将是一套不具备法律正义属性的行政潜规则。人们对法律正义的不懈追求必将推动行政法与社会普遍需求最终走向一致。
我国2003年提出新发展观后,随着经济发展方式的转变和社会政策的凸显,政府行政职能正经历一次新的调整,行政法的体系性改革当然也是不可避免的。
行政法治的预期范围
探讨行政法体系改革的首要问题,是实行行政法治的预期范围。从法律保留和法律渊源两方面分析,我国目前在这一问题上具有渐进式特点,带有阶段性和不确定性。
1999年我国修改宪法,规定实行依法治国建设社会主义法治国家。为实施宪法新规定,国务院对依法行政提出了系统性政策要求。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》在定义“合法行政”时规定:“行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规和规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”这种定义在结构上明显参考了德国关于法治构成的概念和方法,其中法律保留是界定依法行政范围的主要概念。国务院文件的这一规定只是把公民、法人和其他组织的合法权益遭受不利或者承担新义务作为法律保留事项,公民、法人和其他组织从行政部门获得利益和其他事项则属于依法行政的例外或者“行政保留”的范围。
2004年国务院关于“合法行政”的上述规定,是一个严格保护公民、法人和其他组织基本权利的底线性政策承诺,而不是行政法治的发展蓝图,更不是限制法治的规定。立法机关有权制定它认为调整社会关系所必要的一切法律。尽管如此,这一政策规定确实反映了当时的行政法治视野,是依法行政渐进发展的初级目标和阶段性标志。
根据宪法和新发展观,在公民、法人和其他组织合法权益以外,我国有大量的行政问题需要甚至必须经由立法规范,特别是那些宪法规定必须由法律规定的行政事项。中央和地方国家行政机关的组织,各级政府公共服务及其公共事业管理、社会政策的行政执行、环境和生态保护等,都不宜成为绝对排除法律约束和完全归入行政保留的范围。违反可持续发展原则和侵害后代发展权益的环境生态政策或措施,可能只具有未来危害性,没有本代公民、法人和其他组织的对应权益。
如果以此为由排斥法律作用,那么将使可持续发展战略丧失法律保障。进一步说,在目前社会利益多元化、社会分层业已形成和社会矛盾凸显的情况下,把行政法治限于普遍性个体权利的底线是过于狭窄了,甚至有可能在形式平等的法律作用下影响实质社会公正。这样看来,关于行政法治的法律保留范围设置问题,宜由有关国家机关共同作出一个改进型的新规定。
行政改革与法律保留
行政改革措施与法律保留的关系,是确定我国行政法治范围的一个重要问题,因为改革是行政机关变更既有制度的重要理由。在常规情况下,法律保留的原意是行政机关行使职权必须有明确的立法依据和正式授权,法律不禁止不等于是法律允许的,包括作为和不作为。这是行政法作为公法部门区别于民法,行政机关作为公共机构区别于普通社会成员的主要标志。
但是在转型社会及其国家构建进程中的行政法治来说,常规意义上的法律保留原理可能不完全适宜用来解释行政改革措施。行政改革经常表述为“先行先试”权,与既有制度的法律界限经常定位于所谓“法律没有禁止性规定”,并得到司法系统的支持。
例如2012年5月21日,温州市中级人民法院向社会公布《为温州市金融综合改革试验区建设提供司法保障的若干意见》,明确规定对于温州金融改革——“只要有利于试验区建设,法律没有禁止性规定,在确保金融安全的前提下,就将给予司法支持。”选择“法律没有禁止性规定”的界限,给行政改革提供了极其巨大的试验和实验空间,同时在法律上也给出法律保留的例外或者行政保留的空间。空间巨大不但因为目前法律总量只有两百多部,行政性法律只占其中一部分,而且法律规定许多是原则性甚至有些宣告性的,作出禁止性规定的就更少。
改革尚没有穷期,但是改革的社会风险已经逐步增大。改变现有规定的行政改革措施,总会致使某利益群体会受到损害或者牺牲,可能成新的社会矛盾加大改革的社会风险。为了降低改革活动的不确定性,保障改革的试验性、实验性过程,除了提高在特定领域和特定区域是否进行改革的决策水平,还应当逐步增加和扩大行政改革的法律保留成分,例如确定改革的法律原则,保障受到影响的利益群体得到公平的补偿或者妥善安排。
法律不仅仅有对改革成果的确认和稳定功能,而且还有对改革过程的调节和保障功能。如果这一看法能够成为共识的话,那么就容易发现行政改革措施与法律机制的统一性和结合面。
上述讨论的法律保留及其依此界定的行政法治范围,都是建立于成文法制度之上和在成文法的话语系统之中。囿于传统成文法的行政法,一定是现代化成分短缺和法律调节作用效能低下的法律制度。因此必须寻求改进成文法的制定和修订机制,并增加新型行政法的法律渊源。
成文法制度的最大缺陷是它与行政法经常性调整之间的不对称和不适应。行政法的肇端国法国至今坚持行政法渊源的判例法,除了体制和历史原因以外,主要的还是“行政事项复杂、变化迅速,不可能用成文法予以囊括。”我国在推动成文性行政立法乃至法典化业已取得巨大进展,并且在一个比较长的时期内都是需要继续投入的,但是成文法作用的有限性也不应当回避。成文立法及其修订周期与我国经济社会变化周期严重不吻合,法律滞后于实际需要的频率已经高出行政法治可以接受的程度。上世纪九十年代基于效率优先原则制定的大量行政法律,在科学发展观提出九年后的今天仍没有完成修订工作就是一个例证。作为代表性的行政法总则性行政立法《行政处罚法》和《行政许可法》,需要补充和完善的地方日益明显和增多。如果它们的更新的内容和速度继续滞后的话,其作用和地位将由前沿性转为基础性甚至背景性而日渐式微。
行政职能的转变、行政工作重心的转移和行政管理技术设备的更新换代,一些新的行政法议题将进入制度前沿,成文立法也因此进入新的更新周期。现在确实需要对既有立法体制和机制是否能够适应这一周期性改进需求进行评估,包括议题的设置、新方法的采纳、新经验的采纳、为未来风险的防范,对实施效果的评估和评价等。
在行政法法律渊改革议题上,为了适应现代行政的专业性、社会性和变迁性,一方面要改进现有成文法渊源体系和提高立法效率,另一方面还应当选择适合我国政治和法律体制的不成文法加以补充。可供选择不成文法的种类很多,例如法院判例、行政管理惯例,经过国家机关认可程序的法学学说等等。除此以外,行政性合同和软法的法律渊源地位也应当纳入视野。只有当一个适合我国情况的行政法法律渊源体系形成,行政法范围和法律保留才有足够的测量标准,行政法治的进程才能有更准确的预期。
