摘要: 信息自由作为一项基本人权理当受法律保护，但基于个人隐私、国家利益、社会安全等法理，对信息的搜集、传播、公开，进行一定限制也是必要的。以我国突发事件中政府保障信息自由和限制信息流动的实际为出发点，透过比较法的视角，对政府在突发事件中保障公众信息自由的适宜路径，政府实施信息管制的正当性法理、具体标准以及程序要求等法律问题进行探索，具有实际意义。
一、突发事件中的信息自由与政府引导
（一）突发事件中政府的信息公开义务
互联网时代，言论主体虽然获得了极大的自主性，但随之而来的信息过载、信息传递无序乃至信息虚假失控等问题也日益突出起来，这些问题在突发事件中表现得尤为明显。[1]从现代国家建构理论中所普遍秉持的人民主权观念、契约观念来看，公民有权知道真相，这是公民要求国家及其他相关实体提供信息，以提高管理质量、增强民主活力的一项毫无商量余地的权利。1946年12月14日，联合国第一次成员国大会上通过的第59号决议宣告：“信息自由是一项基本人权，并且……是联合国所致力维护之一切自由的基石。”[2] 1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利包括持有主张而不受干涉的自由；和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”[3]联合国的文件不仅让我们从人权的角度认识了信息自由，而且从权利义务的对应性特点看，公民享有自由地获取、传递信息及表达自己观点的权利，就意味着政府同时具有公开其所持信息的义务和澄清不实消息的责任。[4]
不仅如此，从实践效果看，面对突发事件，及时澄清不实消息、积极公布真实信息，非常有利于民众情绪的安抚和社会的安定。以汶川地震为例，地震发生18分钟后新华网公布地震消息，距地震发生1小时27分钟后，胡锦涛总书记做出重要指示，温家宝总理赶赴灾区。尽管地震非常严重，但人们能在较短时间内了解地震情况及各种援救措施的开展情况，因而社会并未出现恐慌。及时快捷的信息播报反而使政府的公信力、民族的凝聚力大大增强。反之，面对突发事件，政府若是屏蔽信息或瞒而不报，则可能导致严重后果。[5]在传播心理学中有这样一个定律：首先进入人们记忆的信息具有先导性和稳定性，后来要改变这个信息，需要花费7倍的功率。[6]由此看来，在突发事件中，理性的政府应当选择公开其所掌控的信息，及时澄清真假莫辨的信息，这样才能最少地使用行政成本和最大地保障公众安全与社会稳定。反之则可能导致民众的非理性行为增多，加剧民众对政府的不信任感，严重的还会动摇政府的合法性基础。
（二）突发事件中政府对信息传播的引导方法
“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一。”[7]联合国表达自由特别报告人指出：“言论与表达自由的最重要要素之一是寻求或者获得信息的权利。”[8]从权利的内在逻辑上讲，保障公民的表达自由就必须保障公民获得信息的自由，就必须保障信息公开和通畅。从比较法的视角观察，政府可以通过以下路径帮助公民有效实现信息自由权：
1．确保信息渠道通畅，预测风险，积极防备。突发事件发生时，政府部门应当充分借助各种传播平台，保障公众能第一时间获知真实信息，而不是限制和封锁。美国民主之父杰斐逊宣称：“民意是我们政府的基础。所以我们先于一切的目标是维护这一权利。如果由我来决定，我们是要一个没有报纸的政府还是没有政府的报纸，我将毫不犹豫地选择后者”。[9]约翰·密尔顿在其《论出版自由》中也写道：“让我有自由来认识、发抒已见，并根据良心作自由的讨论，这才是一切自由之中最重要的自由。”[10]在当代社会，信息的传播是多途径的，管制过度不仅无益于事态的控制，反而会加剧公众的反感情绪。国家的运转依靠的是公民理性，政府不能越俎代庖，替公民选择与辨别什么是有益的信息或什么是坏消息。自由的社会要求政府在什么是好生活的问题上要保持中立的态度。保障信息自由不仅具有理论上的正当性，而且也具有实践上的合理性，众多实例都证明公布事实真相有助于公众行为理性化。2002年天津发生“艾滋患者扎针事件”时政府的作为就证明了这一点。[11]
2．准确决策、适时引导信息传播走向。库尔特·卢因在《群体生活的渠道》一文中提出了“把关人”理论，他认为信息的流动是在一些含有“门区”的渠道里进行的，在这些渠道中，根据公正的规则或者是“把关人”的标准，决定信息是否可以进入渠道或继续在渠道里流动。[12]这意味着，面对真实的信息，政府可以在一定的范围内有所为有所不为，政府应当以超然的态度冷静辨别这些真实信息对不同受众群体所产生的影响，然后采用不同的表现形式引导公众侧重或忽略某些信息内容。如何真实而适时地公开信息，考验着政府管控信息的智慧。在这方面，国外的一些做法值得借鉴。以美国9.11恐怖袭击为例，事发后，“我们被袭击了，我们需要团结对外”是媒体对外的统一声音。[13]这使得美国人民的凝聚力、美国政府的公信力大大增强；再如，1992年4月29日，美国洛杉矶发生种族骚乱，媒体持续播放的不是骚乱的场面，而是不同种族之间互相帮助的感人的事迹，以及不同种族的人上街和平游行、呼吁大家和平共处的画面。[14]这些案例都充分证明了政府在信息公开中的积极导向作用。
3．及时澄清谣言，确保社会稳定。谣言有极大的危害，它会歪曲事实真相，涣散人心，破坏正常的社会秩序。1947年，奥尔波特得出一个关于谣言的公式：谣言＝（事件的）重要性×（事件的）模糊性。这个公式指出了谣言的产生和事件的重要性与模糊性成正比关系，事件越重大，相关信息越贫乏，谣言也就越容易发生并蔓延。当重要性与模糊性至少一方趋向零时，谣言也就自生自灭了。[15]控制和消除谣言，是法律对政府规定的义务。政府在这方面应当以积极作为的方式应对谣言，而不是消极回避。一般来讲，突发事件发生后产生谣言的因素有：一是公众若是缺乏可靠的来自正常渠道的消息，就会向非正常渠道获取，这样就难免谣传纷起；二是公众安全受到极大威胁，危机形势紧迫，公众的担忧恐惧、悲观失望，也会产生各种谣言；三是从公共部门传出的信息有出入，公众听到不同的声音，就会产生思想疑虑，也会听信谣言等。面对谣言，政府部门要积极寻求阻止谣言流传的最佳方案，并选择权威性的媒介及时提供全面准确的事实真相，进行正面的舆论引导。只有这样才能使民众尽快从心理阴影中走出，情绪回归稳定。
世界各国在进行信息公开立法时都会有限制信息自由的例外规定。[16]因为任何自由都是相对的、有条件的。1789年法国资产阶级革命中诞生的《人权宣言》第4条规定：“自由就是指有权从事一切无害于他人的行为。因此，个人的自然权利的行使，只以保证社会上其他成员能享有同样权利为限制，此等限制仅得由法律规定之。”第11条规定：“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一；因此，各个公民都有言论、著述和出版的自由，但在法律所规定的情况下，应对滥用自由负担责任。”[17]洛克说：“哪里没有法律，哪里就没有自由。……但是自由，正如人们告诉我们的，并非人人爱怎样就可以怎样的那种自由。”[18]在突发事件中，因为常牵涉到更多的公共利益与个体权益的考量，限制个体知情权的情形在范围和程度上较一般社会常态下的信息管制更广而深入。
信息管制是政府对公民信息自由权在一定程度上进行的干预和限制。在正常的社会状态下也常存在信息管制的问题。其法理依据在于市场失灵和个人隐私保护。首先，从经济学角度讲，信息赤字会导致市场失灵，惟有通过促进信息流通，方能提高市场配置效率，解决信息不对称和外部性问题。[19]信息管制因而获得了经济基础上的正当性，有关这方面的论述不胜枚举，不再赘述；其次，从权利冲突的角度看，信息管制会涉及到对公众知情权的限制，因为“法律保障的不只是经济利益，而是极其多样的利益：从保障最基本的人身安全，到保障个人名誉，或神的名誉等纯粹精神的东西，再到保障政治的、宗教的、家庭的和其他权威的地位，以及任何在经济上限定的社会地位等等。”[20]这些多样的利益若要和谐相处就必须遵守各自的边界。知情权作为一种积极权利，通过主体的积极作为达到权利的实现状态，这必然会和一些具有防守性的消极权利发生冲突，比如隐私权等。因此在权利冲突理论下基于对隐私权的保护，也会进行信息管制。[21]
综上，通常情况下，市场失灵、负外部性、权利冲突及隐私保护等都可以作为信息管制的正当理由。但笔者在此要特别强调的是，在突发事件中进行信息管制还有特别的更为重要的理由，那就是基于安全的需要。安全是法律价值实现的根基。“安全有助于使人们享有诸如生命、财产、自由和平等等其他价值的状况稳定化并尽可能地维持下去”。[22]人们建立国家的目的是需要“一种能抵御外来侵略和制止相互侵害的共同权力”。[23]政府的义务就是“为了人民的和平、安全和公众福利”。[24]霍布斯认为：“人民的安全乃是至高无上的法律。”“从最低限度讲，人之幸福要求需要有足够的秩序以确保诸如粮食生产、住房以及孩子抚育等基本需要得到满足；这一要求只有在日常生活达到一定程度的安全、和平及有序的基础上才能加以实现，而无法在持续的动乱和冲突状况中予以实现。”[25]
虽然充分保障知情权的实现有助于人的自我实现和社会实现达到最高程度的和谐。但是，知情权主体的分散性和知情权行使后果的不确定性，又可能带来与知情良好目的相反的结果，而这种可能性最容易发生在对安全有特别要求的公法领域。因此从安全的法律视角来思考知情权的可及程度是十分必要的，[26]从立法实践看，不论是最早制定信息公开法的瑞典，还是最近20年才开始信息公开立法的英国、澳大利亚、加拿大、新西兰等国，当然还包括中国，都基于国家安全、公共利益等需要而在信息公开立法中作例外规定。[27]而且，《公民权利和政治权利国际公约》第19条也规定：“本条第二款规定的该权利的行使有特殊的义务和责任，因此应受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必须：一是尊重他人的权利或名誉；二是保障国家安全或公共秩序、公共卫生或道德。”[28]这些理论和实践都证明了，在突发事件中，公共安全的考量是限制信息自由权的又一重要而正当的理由。
从各国的实践看，信息管制主要包括新闻自由的管制和互联网管制。就新闻自由的管制而言，西方各国为了保障新闻自由，防止政府对新闻自由的不当管制，根据立法和司法实践，对新闻自由确立了不同的管制标准：如美国的明显且即刻危险原则、恶劣倾向原则、优先地位原则、逐案权衡原则等。日本和德国的公共福祉原则、必要且最小限度原则、相当原则、必要原则和法益衡量原则等。[29]相比西方各国较为成熟完善的新闻自由的管制而言，互联网信息管制的建制则要缓慢得多。作为互联网的发端国—美国，就互联网管制建立了互联网行业利益标准、公众利益标准以及特殊条件下的国家利益标准均衡协调的原则。[30]但由于对互联网进行管制的成本不仅是高昂的，而且还很容易被规避，为此一些国家提出互联网应以“自律”为主。如加拿大就提出了“自我规制”理论，它的核心理念在于：通过私人自治、市场主导能够演化出互联网信息服务应遵循的游戏规则，并有助于国家正式立法的形成，提高政府管制效率。[31]
从本质上说，信息管制标准涉及如何在被保护的利益和开放的需求之间维持合适的平衡。如果用太过宽泛的措辞来表述对信息自由的例外，就有可能严重危害信息最大限度公开的原则，因此例外规则必须被严密地阐明，而且任何限制规则的必要性，都必须提供有说服力的论证。《人权宣言》第10条规定：“意见的发表只要不扰乱法律所规定的公共秩序，任何人都不得因其意见，甚至是信教的意见而遭受干涉。”[32]欧洲人权法院在具体实践中对信息管制适用标准的进一步解释为：首先，对信息权的任何限制都必须由法律来规定。没有法律依据的限制—例如这限制仅是来自简单的行政判断—就是不合法的。只有在有关法律能被知晓的情况下才能达到这项要求。另外，这法规必须“表述得十分精确，使公民能够依据它规范自己的行为。
”过于含糊的规则，或是在执行时可能引起多种判断的规则，都是不合要求的。第二，限制规则必须达到《公民权利与政治权利国际公约》第19条第3款所列的目标。第3款列出的目标尽管很宽泛，却是排他性的，所以限制规则如果旨在实现另外的目标，例如为了保住政府的脸面，则是不合法的。第三，限制规则必须是因保障目标的需要而设立。“需要”在此是指对信息权的限制必须来自“紧迫的社会需要”。国家为限制规则的正当性提出的理由必须是“恰当和充足的”，规则本身也必须“符合所追求的目标。”[33]
首先，所要采取的信息管制措施必须有法律根据，这些措施不应是随心所欲、不公正或不合理的；
其次，这些管制措施必须是经过仔细谋划的，能够满足所考虑的目标；
第三，信息管制应当“尽可能少地”损害到言论自由权。如果有各种选择可以达成目标—比如预防犯罪或骚乱—那么必须选择对受保护的权利限制最少的目标；
最后，所采取的管制措施对有关权利造成的影响与这些措施的目标必须相称。
不仅如此，一些国家审判实践中的经验也有益于帮助我们适用这些原则，例如法国为了保护公众的私生活，在信息公开的司法审判中，法官被要求适用“折中”两个具有宪法价值的权利：公共安全和个人自由。并且被要求必须在这两个范畴之间寻求最好的平衡，在必要时还应优先考虑那些最能保护最合法的利益的解决办法。[34]
通过上文，我们了解到无论是联合国、欧洲人权法院，还是一些国家，都对信息管制设定了较为严格的标准。我国在突发事件领域也建立了信息管制法律供给机制。这一制度供给主要由我国的《戒严法》、《突发事件应对法》以及一些相关的行政法规、部门规章和规范性文件组成。[35]这些法律、法规规定了不同突发事件所适用的具体管制措施及程序。总体上看，最基本的要求是管制措施的实施须有明确的法律规定。比如我国《戒严法》第13条、《突发事件应对法》第15条等都规定了不同情形下可以实施的不同举措。[36]但现实中这些规范不被遵守的情形还时有发生。仍有地方政府在突发事件中滥用管制权，剥夺公众信息自由权。究其原因不外乎：
一是依法行政的观念不足。在一个“有法可依”的国家里，政府受人民所托管理国家和社会，其为民思、为民想的方式和手段必须要有据可循、有章可查，否则就容易滋生特权和专断。然而我国曾是一个高度适用行政手段管理社会的国家，传统的执政观念根深蒂固，习惯用一种政治化、意识形态化的眼光看待问题、定位问题。在面对突发事件时，仍认同信息保密，认为政府部门在没有将事情的来龙去脉搞清楚前，就随便发布消息会引起社会的恐慌和混乱，是不负责任的政府。当然也存在一些地方政府基于自身政绩和地方利益的考虑而采取封锁消息渠道、隐瞒负面信息的情形。上述因素的存在，导致相关的法律流于形式、无法得到有效实施的后果。有关地方政府应当意识到，现代社会已经不再是一个可以任意使用行政手段的社会了，政府的公信力不仅来自于在灾难来临时的果敢与担当，更落实在“依法行政”的制度化行动中。只有充分保障了公民的知情权，才能更好地对政治权力进行限制和监督，防止其被滥用，以维护良好政治秩序。
二是应对危机的经验不足，治理能力还很有限。美国政治学家亨廷顿曾指出：“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱的政府，而且还是一个坏的政府。”[37]我国学者俞可平认为：“透明性是善治的基本要素之一，透明性要求信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明度愈高，善治的程度也愈高。”[38]现代社会是一个高风险社会，面对突发事件，把公共安全作为一种公共物品向公民提供的确是风险社会中政府的一项重要责任，但这并不意味着政府是生产公共安全这一公共物品的惟一主体。目前需要改变突发事件中由政府大包大揽、以政府行为为主的治理模式，重新建立由政府主导—市场—公民社会相互合作的、充分调动起全社会的力量共同积极的复合治理结构。
三是对于信息自由权的内涵和意义认识不足。信息自由权是每一个个人自我发展和完善的权利中不可分割的一个方面。霍布斯大法官指出：“思想的自由交流有助于通向人们所期待的至善”，[39]1967年美国华盛顿大学教授巴隆（Barron）提出“媒体近用权”概念，所谓媒体近用权，是指一般社会成员在一定的条件下要求媒体提供帮助，以实现阐述观点、发表言论、表达意见的权利。[40]我国学者李树忠也提出了类似的权利主张，他所说的“表达渠道权”，就是指公民或社会组织享有的，由法律规定、认可和保障的，为公开发表、传递自己的意见、主张、观点、情感等内容而使用各种媒介手段与方式，不受任何他人或组织非法干涉、限制或侵犯的权利。[41]从媒体近用权的角度理解信息自由与管制的关系，意味着政府在突发事件中实施的信息管制，应当是以便利公众接近和使用媒体为目的，以保障公众通过媒体获取真实信息为前提的规制，而不是让公众远离媒体。
四是我国突发事件信息管制的制度供给能力还很有限。总体说来，突发事件的应对机制跟不上现实的脚步，缺乏统一协调的突发事件保障体系，相关的法律内容简单、范围狭小、不够细致、缺乏可操作性。国家研究机构就如何应对突发事件的科学研究水平也较落后，不能为政府快速解决问题提供有效的智力支持；在突发事件的信息披露方面，政府同公众、政府同媒体的关系也不协调。尽管我国已经有了信息公开方面的统一立法，但政府在信息管理方面还存在很大问题，具体表现为对突发事件的信息采集不够及时、准确，部门之间信息不流动，共享程度低。国外很多政府设立了专门独立的信息发布机构，特别是美国，不仅在国家层面上建立了美国国家安全委员会，而且还建立了常设性的危机管理综合协调部门—美国联邦紧急事务管理署。我们可以借鉴建立突发事件管理信息系统，以解决综合信息的咨询与传递问题。
四、结语
自由是一个社会和谐发展的基石，管制是保障自由、促进社会和谐的手段。我国政府在《中国互联网状况白皮书》中庄重承诺，将坚定不移地维护公民依法享有的互联网上的言论自由。《政府信息公开条例》第10条第10项明确规定了政府在信息公开时应当对突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况进行积极公开，并将其作为政府“政务公开”的具体内容。[42]同时，该法第6条还规定了政府对不实消息的澄清义务。这一切都要求政府不能在突发事件中不依程序简单地通过切断人们与外界沟通的举措来免除自己应有的澄清不实信息的法定义务，更不能因为自己的治理能力低下、技术水平滞后而过度地损害公民的信息权。信息自由是对人民基本权利的尊重，也是对国家和政府的保护。“信息一旦不能自由流通，事情真相就会被扼杀，流言、谣言就会趁机肆意横行，从而引发集体恐慌。”[43]其结果只能是更大程度地损害公众利益。“我盼望，在不久的将来，……知情不再是某个机关新潮的举措、某个领导的恩准，也不是因为有私人的关系，而是因为我们有权知道；……保密的范围将被清楚地界定，……而任何可以公开的事项都不会被蒙上黑幕；”[44]
注释:
[1]我国《突发事件应对法》第3条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。
[2][加]托比?曼德尔：《信息自由：多国法律比较》，龚文庠等译，联合国教科文组织2008年第2版（修订版），第8页。
[3]“世界人权宣言”，新华网2003年1月20日，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content-698168.htm,（最后访问时间：2011年8月20日）。
[4]我国法律也有此方面的规定，我国《信息公开条例》第6条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”
[5]2009年新疆发生的针刺事件就是一个典型例证，面对连续发生的针刺事件，政府一直持回避态度，拒绝对外公布事实真相。这种回避态度导致了社会恐慌面不断扩大，民众对政府严重不信任，并最终酿成市民大游行、市委书记被撤换等严重后果。
[6]刘洪：“突发事件报道的新突破—央视“乌鲁木齐7.5事件”报道评述及思考”，载《新闻知识》2009年第8期。
[7]法国《人权宣言》第11条，“人权宣言”, http://baike.baidu.com/view/49933.htm,（最后访问时间：2012年3月25日）；我国《宪法》第35条也规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”
[8]周汉华主编：《信息公开条例专家建议稿—草案?说明?理由?立法例》，中国法制出版社2003年版，第32页。
[9][美]梅利尔?D?彼得森注释：《杰斐逊文集》（下），刘祚昌、邓红风译，生活?读书?新知三联书店1993年版，第1325页。
[10][英]约翰?密尔顿：《论出版自由》，吴之椿译，商务印书馆1989年版，第45页。
[11]该事件发生后，政府部门及时公布事件真相，并通过电视媒体及其它方式播出专家释疑，结果有效稳定了社会民众的不安心理。薛澜、张强、钟开斌：《危机管理—转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第84页。
[12]“库尔特?卢因”http://www.hudong.com/wiki/％E5％BA％93％E5％B0％94％E7％89％B9％E2％80％A2％E5％8D％A2％E5％9B％A0.（最后访问时间：2011年10月12日）。
[13]薛澜、张强、钟开斌：《危机管理—转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第130页。
[14]例如媒体播报了这样的画面：一个白人司机带的两千美元被抢，被打得人事不省，一个路过的黑人牧师跑过来，用自己的身体护着他，跟周围的暴民说，你们要杀他的话，就先杀掉我。丁学良口述：“种族骚乱后洛杉矶如何恢复繁荣？”，戴志勇整理，http://www.infzm.com/content/32520（最后访问时间：2010年9月15日）。
[15][美]奥尔波特等：《谣言心理学》，刘水平、梁元元、黄鹂译，辽宁教育出版社2003年版，第17页。
[16]我国《信息公开条例》对于信息自由的例外也做了原则性规定，第8条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”此外，还可从这些较有代表性的著作与文章中了解世界主要国家信息自由的例外规定：[加]托比?曼德尔：《信息自由：多国法律比较》，龚文庠等译，联合国教科文组织2008年第2版（修订版）；李娜：“世界各国有关互联网信息安全的立法和管制”，载《世界电信》2002年第6期；刘杰：“日本宪法上的知情权与信息公开法”，载《法学家》2007年第3期；宋军：“英国的国家安全与信息自由”，载《法学杂志》2001年第4期等。
[17]“人权宣言”，http://baike.baidu.com/view/49933.htm,（最后访问时间：2012年3月25日）。
[18][英]洛克：《政府论》（下册），瞿菊农、叶启芳译，商务印书馆1982年版，第36页。
[19]参见Hayek, Law, Legislation and Liberty, iii （1979）,P.62。[英]安东尼?奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2008年版，第123页。
[20][德]马克斯?韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全书出版社1998年版，第32-33页。
[21]我国《信息公开条例》第14条第4款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”
[22]汪习根、陈焱光：“论知情权”，载《法制与社会发展》2003年第2期。
[23][英]霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，杨昌裕校，商务印书馆1996年版，
第131页。
[24][英]洛克：《政府论》（下），瞿菊农、叶启芳译，商务印书馆1982年版，第80页。
[25][美]博登海默：《法理学—法哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第293、 294页。
[26]比如我国的《信息公开条例》虽然明确了基于隐私保护的信息管制的原则，但同时更加强调了基于公共利益、国家安全和社会安全理由下的信息管制理由。具体参见《信息公开条例》第8条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”；第14条第4款：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”
[27][加]托比?曼德尔：《信息自由：多国法律比较》，龚文庠等译，联合国教科文组织2008年第2版（修订版），第81-86、 117-122、 136-143、 144-152页等。
[28]1998年10月5日，中国政府在联合国签署了这一重要公约，但至今仍未启动全国人大的审议批准程序。但十年来，中国官方一直在为批准公约做准备，2004年1月，胡锦涛在访问法国时表示，一旦条件成熟，中国政府将向全国人大提交批准的建议；同年，“国家尊重和保障人权”被载入宪法；2005年9月，时任中央政法委书记罗干在北京召开的第22届世界法律大会保证，中国政府正在积极研究该公约涉及的重大问题，一旦条件成熟就将履行：2007年，死刑复核权收回最高法院，中国在统一死刑标准、限制滥用死刑上有了实质性行动。综上，笔者认为，中国虽然还未加入此公约，但已经签署，并不断朝向该公约的标准努力，因此可以借鉴之作为一定的标准参考。
[29]朱武献：《言论自由宪法保障》，载朱武献：《公法专题研究》（二），台湾三民书局1992年版，第33页。
[30]王靖华：“美国互联网管制的三个标准”，载《当代传播》2008年第3期。
[31]宋华琳：《互联网信息政府管制制度的初步研究》，载陈卫星主编：《网络传播与社会发展》，北京广播学院出版社2001年7月版，第144-150页。
[32]“人权宣言”，http://baike.baidu.com/view/49933.htm,（最后访问时间：2012年3月25日）。
[33][加]托比?曼德尔：《信息自由：多国法律比较》，龚文庠等译，联合国教科文组织2008年第2版（修订版），第36页。
[34][法]菲利普?格雷茨亚诺：“欧洲对于私生活的法律保护：法国与德国的比较”，石佳友译，载《法学家》2006年第3期。
[35]这些规范具体包括：《信息公开条例》、《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的规定》、《电子签名法》、《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《计算机信息系统安全保护条例》、《信息网络传播权保护条例》、《外商投资电信企业管理规定》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》、《互联网电子公告服务管理规定》、《中文域名注册管理办法》、《中文域名争议解决办法》等。
[36]我国《戒严法》第13条：戒严期间，戒严实施机关可以决定在戒严地区采取下列措施，并可以制定具体实施办法：（一）禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；（二）禁止罢工、罢市、罢课；（三）实行新闻管制；（四）实行通讯、邮政、电信管制；〔五）实行出境入境管制；（六）禁止任何反对戒严的活动。《突发事件应对法》第15条：社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施：（一）强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；（二）对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；（三）封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动；（四）加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线；（五）法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施。严重危害社会治安秩序的事件发生时，公安机关应当立即依法出动警力，根据现场情况依法采取相应强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常。
[37][美]塞缪尔?P?亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，北京三联书店1989年版，第26页。
[38]俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第9-10页。
[39]亚伯拉姆诉合众国（Abrams v. US, 250 US 616, 1919），载《美国大众传播法：判例评析》（第6版）（上册），[美]唐纳德?M?吉尔摩、杰罗姆?A?巴龙、托德?F?西蒙著，梁宁等译，清华大学出版社2002年版，第26页。
[40]Jerome A. Barron. Access to the Press: A New First Amendment Right. Harvard Law Review. Vol. 80, No.8,Jun.,1967.p.1641-1678.
[41]李树忠：“表达渠道权与民主政治”，载《中国法学》2003年第5期。
[42]党的十五大、十六大都明确提出要推行政务公开，2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》（中办发[2000] 25号），开始了“政务公开”的制度化建设步伐，《信息公开条例》则以立法的方式强化了政府的“政务公开”义务。
[43]毛磊：“公众呼唤知情权”，载《金盾》2003年第7期。
[44]何海波：“我们有权知道……”（法治日报），人民网2000年8月21日，http://www.people.com.cn/GB/channel7/35/20000821/195263.html.（最后访问时期：2012年3月28日）。
张建江，清华大学法学院博士研究生。张悦，新疆师范大学法经系讲师。
来源：《行政法学研究》2012年第2期
