摘要: 从港英政府的立法局到《香港特别行政区基本法》规定的立法会，香港立法会经历了一百六十多年的发展历程。其发展历程可大致划分为创立时期、调整时期、完善时期和发展时期四个阶段。在不同时期，制约其演变的主体并不完全相同：创立时期的制约主体主要是英国政府，调整时期主要是英国政府与中国政府，完善时期主要是中国中央政府，发展时期则主要是中国中央政府与香港本地居民。从主体因素探讨香港立法会的演变，不仅可以把握香港立法会的发展规律，准确预测未来香港政治的发展趋势，还有助于推动整个国家民主法治的进一步完善。
一个国家或地区政治体制的演变常常是各种政治力量相互博弈的结果，也是各种政治力量对比的体现。具有历史特殊性的香港，其政治体制的发展演变同样遵循这样的规律，香港立法会更是生动地体现了各种政治力量相互博弈的事实。在一百六十多年的政治体制演变进程中，香港立法会的演变可大致区分为三个时期，即港英政府统治时期、《中英联合声明》签署至香港回归前的过渡时期、回归之后至今的当今时期。每个时期香港立法会在名称、性质、地位、组成人员、职权、运作方式等方面都有差别，显示出特定时期香港政治斗争的风云变幻。
香港立法会是香港政治体制演变的核心，它决定了香港政治体制的性质、发展趋势。疏理这些变化，特别是探讨其中的制约因素具有重要意义，不仅可以把握香港立法会的发展规律，还可以准确预测未来香港政治的发展趋势。
1841年至上个世纪八十年代为香港立法局的建立时期。香港被强行分割出去之后，其政治制度已脱离中国中央政府的控制，作为殖民地人民的香港居民，由于经济落后、文化上受奴役，也没有被有效地组织起来，因此也不可能成为与英国政府相抗衡的制约力量。作为立法会前身的立法局，在相当长的时间内，特别是在初期就由英国政府一手操控。
（一）作为立法会前身的立法局是根据英国法律设立的
英国占领香港后不久，香港总督府在1843年公布了由维多利亚女皇颁布的《英皇制诰》和《皇室训令》。这两个法律文件确立了英国在香港统治的政治制度。它们规定了港督的权限，授权成立行政局和立法局，特别是《皇室训令》，还具体规定了行政局、立法局的组成、权力行使程序、任免议员的方法、如何拟定法例等内容。
根据这些文件的规定，立法局的性质仅是总督的立法咨询机构，而不是真正意义上的立法机关或代议机关。《英皇制诰》规定成立立法局，授权“在任的总督……在取得立法局的意见后……制定及通过为维持香港的和平、秩序及良好管治……而不时需要的所有法律及条例。”由于总督处于香港权力中心，行政局、立法局都是从属于总督的，香港一切权力都是由总督行使或控制，立法局议员的产生、立法议案的提出、签字、公布生效等都由总督控制，所以立法局的职能仅是就立法议案进行一般性辩论和质询，它们无立法动议权。实践中，从立法局设立之初至上个世纪八十年代初的一百多年间，立法局议员，无论是官守还是非官守议员均为总督任命。立法局议员的委任产生方式，一方面说明了总督的巨大权力，另一方面也说明了立法局的民意基础比较差。当然，这也更清楚地说明了当时的立法局完全为总督（英国政府代理人）所控制和把持。
（二）英国政府根据社会经济文化的变化来调整香港立法局的发展方向
香港立法会在英国政府的控制期间，并不是绝对静止的，而是根据社会经济文化的发展作出了适时的调整。例如，逐步扩大立法会成员人数，特别是增设非官守议员并不断扩大其在立法会中所占比例，同时，提高立法会在政治体制中的地位。这两件大事的发生，使立法局的性质和地位发生了重大变化：其一，从1858年起，政府的财政开支预算必须在立法局辩论和通过。这表明立法局已经不仅对总督立法起咨询作用，而且具有西方议会的某些职能。其二，1917年修订的《英皇制诰》文本于“在取得立法局的意见”之后加入了“及同意”等重要字眼。这使立法局的性质由原来总督立法的咨询机构变为香港立法机关必不可少的重要组成部分。[1]这些变化扩大了香港立法会的社会民意基础，提高了立法会的地位，客观上反映了当时香港经济文化的发展要求。
（三）立法局演变中华人居民意愿得到部分反映
据统计，1851年，香港有人口32，983人，其中华人有31，463人，占总人口的95%；至1931年，人口增至878，947人，华人有859，425人，占总人口的97.8%。虽然华人人数众多，但华人并没有得到相应的地位。在整个香港政治体制中，包括在当时的立法局中，华人地位还比较低，直到1884年才出现第一位华人立法局议员。省港大罢工结束后，时任的港督金文泰为了缓和中国的反英情绪及鼓励香港华人效忠（英国），才破天荒地第一次提名英籍华人周寿臣担任行政局非官守议员。在1980年的立法局非官守议员中，华人占据19个席位，外籍人士占有7个席位。[2]在1982年的9个行政局非官守议席中，华人占5个，外籍人士占4个。在香港政府高官中，华人所占比例更低。1981年，在负有决策重任的香港政务官中，本地人为145人，海外雇员为156人；在这些官员中，职位越高，华人越少。[3]八十年代初，华人占香港人口的比例高达98％，但他们在立法局、行政局非官守议员和政务官中的比例只有73％、55.6％和48％。这种情况的出现与英国人独掌大权存在必然联系。
香港立法局逐渐吸引华人议员、反映华人居民意愿的做法在客观上增强了立法局的社会基础、树立了立法局的权威，促进了香港民主的发展，但立法局在香港权力体系中附属于总督的地位没有发生根本的、实质性的改变，特别是作为英国政府实现自己利益的工具这一本质没有发生根本改变。
二、香港立法会调整时期，英国政府与中国政府博弈支配立法会演变
这一时期从八十年代初中英就香港问题开始谈判至香港回归前夕的1997年6月底。该时期是香港政治体制急剧变革的时期，各种政治力量都希望自己的意愿在政治体制变革中得到反映，它们采取各种手段尽可能地使自己的利益最大化，其中，尤以中国政府与英国政府之间的对立冲突最为激烈。英国政府为了在归还香港后能继续最大限度地维护自己在香港的政治、经济、文化等利益，撤离前对香港政治体制进行变革，建立有利于英国利益的政治体制、选拔亲英的政治人士；而中国中央政府为了体现对香港的主权，实现香港的顺利回归，保障香港回归之后继续繁荣与稳定，则要求过渡时期内的政治安排体现其意志。正是二者之间的博弈支配并决定着香港政治体制包括立法会的具体内容及其走向。在立法局方面，这主要体现在两个方面：一是关于立法局地位的改造，二是关于立法局议员的产生。
就立法局的地位来说，英方试图使立法局成为未来香港的权力中心。他们加快推行代议制的步伐，改变行政权力中心体制。1993年1月，立法局第一次自行选举产生了立法局主席，开始与行政局分离；立法局内设立的常务小组逐步被常设的事务委员会取代，委员会制度逐步建立起来。1994年3月，立法局单独设立秘书处，用以取代过去与行政局合在一起的两局议员办事处。1995年的立法局选举取消了委任议席，使全部议员由直选或变相直选产生，立法局主席由议员互选产生，从而将立法局与行政局彻底分开。通过以上举措，逐渐实现立法局与行政局的分离，立法局完全摆脱了行政的控制，演变成一个能够从根本上对政府进行制衡的代议机构。{1}
与之相适应的就是改变立法局议员的产生方式，引进并逐步扩大民选议员的比例，增强立法局的代议性。根据1984年的代议制改革计划，香港立法局在1985年首次进行了选举，选举产生12名民选议员。1991年9月的立法局选举引入直选机制，直选议员达18席。而1995年9月立法局议员更是全部由直选或变相直选产生。民选议员的出现，使立法局不再是“共识政治”的象征。以往议员之间在议事和表决上相当有纪律，对政府政策不敢提出异议，这与西方议会的对抗式政治大不相同，间接民选的议员在看待个人角色与政府关系上与委任议员不同。他们注重加强与社会的联系，竞相成立办事处，努力组建自己的顾问班底，发展自己的支持分子。民选议员的进入，打破了香港封闭的政治运行模式，权力向社会开放。立法局自从有了民选议员，便出现了严重的对抗事件。这种对抗主要是官守议员与民选议员的对抗。随着对抗的加剧，立法局与政府的离心倾向也逐步增强。
港英政府大力推行代议制改革的目的，可以分为基本目的和最高目的两个方面。基本目的是提高港人的政治欲望，造就鼓励市民参政的形势，从而使一向高度集权的殖民地政制受到冲击。短期而言，这种冲击对英方不利，但从长远而言，这种冲击可以避免一个高度集权的制度落到中方手中，而被后者所顺利使用。最高目的是使立法局逐步变成决策中枢，以使香港未来的行政首长向立法局负责，而不是向中央政府负责，妄图把香港推上独立或变相独立的道路。
中方针对港英政府的做法也采取了一系列的政策，主要有以下几个方面：
第一，制定《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》），确定立法会在香港政治体制中的地位及发展方向。1984年，《中英联合声明》签定后，中方在联合声明确立的精神指导下，开始起草《基本法》，并于1990年4月4日第七届全国人大第三次会议通过该法。该法确立了香港实行行政主导的政治体制，并在第68条第2款明确规定：“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。”中国中央政府在香港回归还有七八年的时间就制定出《基本法》，其意图非常明显，即希望该法能有效地指导过渡期内香港政治的发展，包括立法会的变革。特别是该法有关条款直接规定了立法会改革的路径，不仅对香港立法会回归之后的发展具有规范作用，对港英政府统治下的香港立法会的改革也有一定指导意义，它暗示着回归之后立法会只能通过渐进的原则达至普选，因此，在回归之前的立法会改革更不能全部直接普选产生议员。应该说，这既是中方利益的反映，也是英国利益的体现，同时也反映了香港本地居民的意见和愿望。
第二，积极开展与英国政府的谈判，保障立法会的改革反映中国利益。1992年，彭定康就任香港总督三个月后，发表了一份施政报告。该份施政报告对现行的香港政治体制提出了大幅度的修改意见，由此掀起了一场“政改风波”。中方认为，“政改方案”从提出的方式到内容，均违背了《中英联合声明》，违反了与《基本法》衔接的原则，违背了中英双方已经达成的有关协议和谅解。因此，中英双方就1994—1995年选举安排在北京举行了17轮会谈。中方提出了一份希望双方确认八点内容的文件，但英方并不接受中方的建议，尤其是在末届立法局议员乘“直通车”的问题上，英方另行提出一套立法局议员过渡为特区立法会议员的条件，从而否认了“过渡”（即乘坐“直通车”）须由特区筹委会进行确认的原则。整个会谈过程中，英方始终在港督的政改方案上兜圈子。[4]在谈判过程中，中方有理有节，既坚持原则，又有一定的灵活性，最后由于英方坚持自己的错误做法，谈判破裂。但中方这种通过不懈努力、通过谈判解决双方分歧的做法具有重要意义，它既充分宣扬了自己的主张，又批驳了对方的观点，同时又为自己采取进一步主张提供了舆论支持。
第三，另起炉灶，成立临时立法会，维护中方利益。过渡时期，中英两国关于香港政制等问题进行了多轮谈判。
但彭定康在中英双方第17轮会谈之后，匆忙将他的选举方案作为第一阶段的政改方案于1993年12月10日予以公布，并于15日提交香港立法局讨论通过，从而关闭了中英继续谈判的大门。针对英国政府一意孤行、完全不考虑中国利益的做法，中国政府被迫根据有关法律文件在1996年成立组建临时立法会。这一决定既是对英方政策的否定，也是中方保障立法会改革体现自己利益的重大举措。
临时立法会虽然完全是在中国政府支配下设立的，但并非完全不考虑英国政府的利益，如，它规定立法局议员可以参加临时立法会选举。由于立法局是英国政府意志的产物，这种做法实际上也部分肯定了其成员产生方式的合理性。当然，这一政策也有利于增强临时立法会的民意基础，有利于临时立法会与立法局之间的衔接，使中国利益得到最大程度的维护。事实上，在临时立法会选举中，立法局有34名议员参加选举，其中33人当选临时立法会议员。
三、香港立法会完善时期，中央人民政府意志主导立法会演变
1997年7月1日，随着英国人的撤离，香港顺利回归，开始实施《基本法》规定的新的政治体制。这时期的香港立法会，在其整个发展历程中属于完善时期，因为《基本法》全面确立了它的地位、组成、职权及未来发展目标等内容，这些规定与前期的立法局相比较，不仅体系、内容更完整，而且民主程度更高。实践中，香港新的政治体制开始成功有效的运转，香港立法会也开始步入新的发展时期。当然，新旧体制的转变带来了利益的巨大调整，必然会引发社会各阶层的冲突，这决定了香港立法会的发展不可能是一帆风顺的。实践中，围绕香港立法会演变之争的主体很多，甚至还有一些国外势力的干预，[5]但制约香港立法会演变的主要力量是中央政府与香港居民。二者的冲突主要集中在立法会成员的产生方式上。中央政府根据《基本法》的规定希望立法会通过渐进的方式最后实现普选，以维护香港持久的繁荣于稳定；而部分香港居民在港英政府的统治下，被民主宣传所迷惑，希望在香港尽快实行“双普选”的激进民主。总的来说，在香港回归至今的立法会演变中，中央人民政府控制占主导地位，这既是主权的体现，也是现实要求。这个时候立法会的演变受中央人民政府控制主要表现在以下两个方面：
（一）坚持以循序渐进的原则推动立法会改革，保障立法会的改革符合《基本法》精神
虽然有部分香港居民及一些政治团体要求尽早实行立法会的普选，但中央政府从香港的长远利益、整体利益出发，根据《基本法》的规定，坚持以循序渐进的原则稳步推进香港立法会的民主进程。
1996年成立组建临时立法会，当时临时立法会是由400名香港永久性居民组成的香港特别行政区第一届政府推选委员会选举产生的。而1998年5月，香港进行了第一届立法会选举。这次选举的产生办法是直接选举和间接选举相结合，有20名议员由分区直选产生，30名议员由功能团体选举产生，10名议员由选举委员会选举产生。此后，在2000年第二届立法会的60名议员中，30名由功能团体选举产生，24名由分区直选，6名由选举委员会选举产生；2004年第三届立法会的60名议员分别由功能团体和分区直选各30名；2008年第四届立法会的选举同第三届相同。2007年的最后几天，全国人大常委会通过了香港在2017年及2020年实行“双普选”的民主进程路线图安排，具体规划了香港立法会民主发展的时间进度。2010年6月24日、25日香港立法会亦高票通过香港政府提出的2012年行政长官、立法会政改方案，扩大了立法会的民意基础，为落实最后的普选提供了基础。
（二）行使《基本法》的解释权，规范立法会的运行
香港回归以后，中央政府与香港特区的关系并非一直协调，实践中，围绕《基本法》的实施出现了一些不同理解，包括立法会的产生方式等条款也出现了重大争议。全国人大常委会根据宪法及《基本法》的相关条款及时地进行了解释。全国人大常委会目前对香港有过三次释法和一次决定，包括1999年6月应香港特区政府的请求对港人获香港定居权前在内地所生子女的香港居留权问题的解释，推翻了香港终审法院不符合《基本法》的解释；2004年4月在香港各界对《基本法》附件一和附件二有关特首和立法会产生办法修改的时限不明确的情况下作出的解释；随后又针对香港2007年特首和2008年立法会产生办法是否采用普选仍存在广泛争议的情况下作出2007、2008不普选的决定以止息纷争；在2005年4月作出补选特首曾荫权任期两年的解释。[6]另外，2007年底，全国人大常委会作出香港行政长官和立法会“双普选”时间路线图的决定。这些解释或决定在实践中也遭到一些香港民众和民主派人士的非议与抵制，“批评人大释法破坏香港的法制和司法独立”。[7]尤其是面对政改问题，香港民主派总是千方百计否定中央的主导权。有学者就认为，“香港反对派不是为了民主而是为了争政制发展主导权”。[8]不管是对人大释法的反感，还是积极否决政改方案争取政制发展主导权，本质上都是对中央在法律上和实质上的权威的不认同。这个现象说明香港政治发展进程中政治斗争的激烈、复杂与艰巨。
从总体上看，该时期中央政府对立法会的改革坚持循序渐进的原则，中央对香港立法会改革的一系列解释与决定既反映了香港大部分的民意，也体现了国家对香港行使主权，同时也维护了中央权威。因此，香港的繁荣稳定得到有效的保障，立法会也沿着《基本法》规定的方向顺利地向前发展。
四、未来，立法会进入稳定发展时期，中央政府与香港居民博弈支配立法会演变
随着全国人民代表大会常委会2007年确定了香港“双普选”的进程安排以及2010年6月香港立法会高票通过2012年的政改方案，香港政制包括立法会进入了稳定发展时期。未来制约香港立法会演变的主体主要是中央政府与香港民众。一方面，香港立法会普选具体期限有明确规定，该规定是中央政府及香港绝大多数民众共同意志的体现，这为立法会未来的稳定发展提供了前提；另一方面，香港内部政党组织日趋成熟，民众民主诉求、利益表达更加理性、制度化，为立法会的发展提供了组织保障。但是，立法会在未来的发展中也存在不确定因素，主要表现在两个方面：
（一）部分民众民主诉求超出《基本法》范围，出现损害“一国两制”基本原则的现象
由于两者的长期隔离，香港与大陆在政治、经济、文化及观念上有较大不同，这种不同不会因为回归而很快消除。一些香港民众在港英政府的长期殖民教育下，缺乏对国家的认同感，他们的民主愿望容易演变为摆脱中央控制的争取独立行为。对中央权威的认同包括三个层面，即法理意义上的认同、实际政治运作中的认同和心理上的认同。目前的实际情况是，除了实际政治运作中由于中央目前仍能有效管治香港而无奈接受之外，法理意义上和心理上的抵触具有广泛代表性。大陆和香港虽然是“两制”，但毕竟更是“一国”，但香港一些人不愿承认中央权威，梦想以“两制”来抹杀“一国”。香港人的香港认同在回归过渡期和九七回归以后，虽然有日渐减弱的趋势，但是至今依然比较强烈，而香港人普遍的中国国族认同却仍然没有建立起来。根据香港中文大学王家英副教授2001年对香港人身份的研究成果，“香港人具有文化认同之双重性，香港人一般认为自己既是‘香港人’又是‘中国人’，但他们较认同自己的‘香港人’身份”。{2}2006年王家英副教授提出一个“二元结构下国民身份认同”的新见解，他认为港人明确认为自己是中国人的程度在缓慢增加，但强调自己更多是香港人的地方认同仍然强烈。[9]
与这种观念相对应的是，《基本法》确立的政治体制容易受到挑战。由于行政长官与立法会议员产生方式的差异，使行政长官执政不能获得立法会稳定的多数支持，而立法会议员也没有义务一定要支持行政长官。相反，一些立法会议员为吸引选民支持，甚至以反对政府、反对行政长官为能事，这也造成立法会中各种政治势力的斗争必然更为激烈。例如，以民主党为“旗舰”的泛民主派阵营，会以反特首、反特区政府、要求全面直选为口号争夺选民，不断扩张其势力。而为抗衡泛民主派阵营，维护《基本法》，维护“行政主导”，以民建联为“龙头”的爱国爱港阵营也会不断扩充势力。同时，以自由党为代表的中间势力在工商界的支持下也在不断发展。[10]随着特区行政、立法矛盾的出现，激烈、复杂的政治形势在香港社会引起严重的社会分化，《基本法》确定的行政主导体制受到严峻挑战。近年香港议会中发生议员针对行政官员“爆粗口”的事件也时有发生[11]，这些事件在一定程度上也是对香港“行政主导体制”的挑战，增加了立法与行政的矛盾。香港政治体制的不顺畅，阻碍了经济发展，增加了中央对香港政治发展的担忧，为香港的政治发展包括立法会的演变增加了不确定性。
（二）大陆政治制度民主化进程影响立法会的演变
在香港政治体制内部经常有一种力量试图与中央对抗，表达不同于中央意见的所谓“民意”，如一些激进民主派议员固执地坚持为反对而反对的立场，在政制发展等问题上故意与特区政府和中央政府唱对台戏。泛民主派今年想尽一切办法努力争取普选，公民党在立法会门外进行20小时12分钟的静坐，为立法会辩论特区尽快落实双普选的议案造势。而民主党主席兼立法会议员何俊仁也强调，不会受人大设定的框架限制，会继续争取2012年双普选。[12]甚至在全国人大常委会明确了双普选的具体时间表后，香港部分政党仍然组织民众上街游行，要求2012年在香港实现双普选，[13]直接与中央对抗。这些事件的发生说明香港还存在一种对中央权威缺乏认同感的力量，之所以出现这类现象，除了中央与香港之间缺乏沟通、了解之外，还有一个重要原因，就是对大陆政治制度的不信任，认为大陆将会任意干涉香港的法治、自由。而化解这种不信任的最好办法就是进一步发展大陆民主政治，使香港居民不仅是香港的主人也是中国大陆的主人，能够充分参与全国各项事务的决策，反映、表达自己的意志和利益。具体到制度建设上，要充分保障香港居民对全国事务的参与权及参与渠道的多样化、制度化，使香港居民的意愿能在国家决策中得到充分反映，使香港居民深切感受到自己不仅是香港地区的公民，更是整个国家的公民，增强香港居民对国家的认同感，实现香港人心的回归。
民主与法治关联密切。大陆的法治建设也会影响到香港立法会进程，特别是关于中央与地方关系法治化的问题更具迫切性。将这方面的关系纳入法治轨道，使其出现矛盾冲突时能通过事先预设的方式解决，增强二者关系的可预见性、稳定性，这些法治进程既能增强香港居民对中央的认同、信任，也能在处理有关中央与香港事务的权力冲突中增进了解，形成二者之间的稳定关系，为香港立法会的发展创造公开透明的法治大环境。
五、结语：香港立法会的演变对大陆民主法治的影响
香港政治包括立法会的演变受中央政府及大陆政治、经济、文化等因素发展的影响，但另一方面，中央政府及大陆的政治、经济、文化等也会反过来受到香港政治包括立法会演变的影响。就政治方面来说，近几年，香港立法会演变中出现的问题对大陆民主法治的发展提出了挑战，对大陆政治观念、政治制度也带来了冲击。如，香港立法会公开对中央政府的一些政策提出质疑，司法机构对中央权威的公开否定，这是在内地地方政府不可能发生的。面对香港，解决这些问题不可能根据传统的中央处理与地方关系的方式来解决。要从长远、根本上解决这些问题，需要内地在观念、制度等方面进行重要变革，特别是根据民主法治原则进一步完善大陆民主政治。因此，香港立法会的发展演变不仅是香港民主政治发展的问题，
也是整个国家民主政治发展的重要组成部分，它必将深刻地影响整个国家民主政治的发展。
注释:
【基金项目】2007年司法部项目“立法过程中的利益表达与整合机制——香港立法会功能地位分析”成果之一，批准编号：07SFB5010。
{1}参见周平：《20多年来香港政治生态的改变》，载《云南大学学报（社会科学版）》2005年第2期。该文认为，近20年香港政治生态发生了根本性改变，并进行了比较详细的阐述。
{2}引自马伟杰：《后九七香港国族身份变奏》，《香港社会科学学报》，第29期，2005年春/夏季。根据这一研究报告，至2002年，24.8%的香港人认为自己只是香港人；36.0%认为自己先是香港人，然后才是中国人；14.5%认为自己先是中国人，然后是香港人；完全认同是中国人的仅占23.5%；还有0.9%的属其他，这意味着高达60%多的香港人强调自己的地区认同，国族观念淡漠。
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[12]香港双普选咨询谭志源：不排除任何政改方案[EB/OL].http://www.stnn.cc/hongkong/200901/t20090106_956078.html,2009-01-06.
[13]香港6000市民游行要求2012年双普选[EB/OL].http://phtv.i feng.com/program/hwdzb/200801/0114_1943_364358.shtml,2008-01-14.
陈新，中南财经政法大学法学院讲师；黄华，深圳龙岗律师事务所律师。
来源：《湖北警官学院学报》2013年第10期。
