【摘要】地方行政首长是地方政府制度中的重要内容，地方行政首长的法律地位主要有三种：作为地方行政机关首长；作为地方首长和作为中央或上级政府的代理人。地方行政首长主要通过居民直接选举、地方代议机关选举、任命或聘任、中央或上级政府任命等方式产生。 地方行政首长的法律地位和产生方式，决定于地方民主的发展水平，也与地方自治等基本价值理念有着密切关系。 中国是复合单一制国家，存在不同的地方制度，不同地方行政首长的法律地位和产生方式也不一样。随着民主政治的发展，地方行政首长的法律地位和产生方式或将发生相应的变化。
地方行政首长，即在地方行政区域内对地方行政事务负主要责任的长官，是地方行政事务的主要领导者或执行者。地方行政首长是地方政府的主要人物。在地方，人们很大程度是通过对地方行政首长的印象来评判地方政府的。与其他地方机构相比，地方行政首长的作用更大，更能影响或反映地方政府的特征。
长期以来，许多地方政府的行政首长拥有对地方事务的全权，他们一般只对中央政府负责。但随着民主政治的发展，代议性的地方政府逐步建立，地方行政首长的权力受到了限制。
根据《世界地方自治宣言》第五条：“地方政府应确定自己内部的行政架构，使之符合当地的需要并确保有效的管理”.但各国情况不完全一致，其地方行政首长的法律地位也有差别，但总起来看，主要是以下几种：
（一）作为行政机关首长
地方行政首长，一般领导地方的行政机关或组织，负责执行中央政府及其部门制定的政策和地方代议机构通过的决议。如在德国的大多数州，县长或市长同时也是地方行政机关首长。在中国的特别行政区，行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区，对中央人民政府和特别行政区负责。同时，行政长官领导特别行政区政府，又是特别行政区政府的首长。
地方行政首长作为地方行政机关首长的职能是其基本的职能，其他职能通常是从这一职能派生而来。
（二）作为上级政府或中央政府的代理人
在非代议性的地方政府中，地方行政首长仅对上级政府或中央政府负责。在许多实行代议性的地方政府中，地方行政首长也负责处理由上级政府或中央政府直接指派其完成的事务。在西方国家，十九世纪初期之前，大多数的地方行政首长是由中央政府任命的，他们仅仅作为中央政府的代理人在发挥作用。
随着一些城市民选议会的建立和发展，地方行政首长便起到双重的作用：即作为代议性的地方政府的主要执行者，负责领导实施地方议会的决议；又作为上级政府或中央政府的代理人，负责领导诸如公共安全、卫生等特定职能，办理中央政府的交办事务。甚至当许多城市的市长已由公民直接选举以后，他们还仍具有以上两种职能。
除了上述两项职能外，地方行政首长通常还具有作为地方首长的职能。作为地方上的“第一公民”，地方行政首长往往是地方的代表。
地方行政首长同时具有行政机关首长和地方首长的职能，这有助于把这种行政首长的作用与一般行政首长区别开来。这两种职能要求有不同的人格，正像国家元首和政府首脑的作用不同一样。
如在中国，特别行政区行政长官在政治上具有两重身份。其一，行政长官是香港特别行政区的首长；其二，行政长官又是特区政府（行政机关）的首长即行政首脑。从特别行政区的整个政权体制来看，行政长官实际处于最高的地位。[1]
地方行政首长作用的发挥与地方行政首长的产生方式有关。以往，大多数城市的行政首长是中央政府或上级政府任命的；直到现在，一些国家的地方行政首长仍采用中央政府任命这种方式。随着代议性的地方政府的发展，由地方议会或地方人民代表大会选举地方行政首长成为普遍方式。此外，还有地方议会任命或居民直接选举等方式。
由中央政府任命的地方行政首长通常与中央政府或上级政府关系密切，这样能提高他们的影响和权威；同时，一般也有利于中央政府对地方的控制。当然，中央政府任命的地方行政首长不大依赖地方议会和当地居民，这使他们也可能不大关注地方事务。
由地方议会选举地方行政首长有一定的缺点。地方行政首长常常为了与地方议会意见一致而无法有效地实施其行政方案。塞缪尔·休姆斯认为，选举是产生议会领导人的绝好方式，因为他或她必须获得议会和公众政治上的支持，但议会选举或许不是选择合格地方行政长官的最妥当的方式。然而，地方议会选举行政首长的好处也是显而易见的。地方行政首长可以获得地方议会大多数议员的支持，也有利于地方议会对地方行政事务的监督和控制。[2]
在许多西方国家，地方行政首长是由当地居民直接选举产生的。例如，许多欧洲国家和美国实行强市长制的城市的市长，就是由居民直接选举产生的。在日本，都道府县知事和市町村长都是居民直接选举产生的。
这种居民直接选举产生地方行政首长的方式，过去在德国南部的巴伐利亚和巴登-符腾堡等州很普通。德国统一后，几乎所有的市长都由居民直接选举产生；而县长在有的州是居民直接选举，如巴伐利亚、黑森、北莱茵-威斯特法伦、莱茵兰-普法尔茨、萨尔、萨克森、萨克森-安哈特、图林根等州，在有的州是县议会选举，如巴登-符腾堡、勃兰登堡、梅克伦堡-前波美拉尼亚、下萨克森、石勒苏益格-荷尔斯泰因等州。[3]
在俄罗斯80多个联邦主体中，有60多个联邦主体的地方行政首长是居民直接选举产生的；有约1/3的联邦主体的地方行政首长由地方自治机关从代表中选出。[4]
英国2000年修改后的《地方政府法》规定，地方议会应由居民直接选出的市长、主席和议员组成。2000年5月英国大伦敦地区举行第一次选举，产生了市长。以后又于2004年、2008年进行了第二、三次选举。
塞缪尔·休姆斯认为，这种由当地居民选举地方行政首长的方式，有可能是受到分权学说的影响。正是这种分权学说使美国在联邦和州政府一级采取了三权分立制度，进而影响了美国一些地方政府的结构，使美国的一些城市政府采用了“强市长-议会制”的形式。
由当地居民直接选举地方行政首长的优点在于，选举活动和竞选过程能够唤起选民的兴趣。赞成这种方式的人认为，地方议会与地方行政首长分别选举，有利于彼此间的监督和审查，防止权力滥用。反对者则认为，由于地方行政首长和地方议会都是独自接受选民委托的，几乎不可避免地会产生冲突。尤其当地方行政首长所属的政党与地方议会的多数党不是同一政党时，更是如此。再者，居民选举尽管有利于挑选政治型人物，但并非挑选经理型地方治理专家的最佳方式。[5]
几十年来，相当多的国家，如美国的许多地方，一直是由地方议会从合格的职业管理人员中任命城市地方行政首长的。在俄罗斯，有8个联邦主体的170个市的行政首长由议会聘任。
在德国，有的地方行政首长是由议会选举的，有的是居民直接选举的，但是由政党根据职业表现提出人选。在美国，许多城市采用市经理制的形式，即由议会任命一名合格职业官员担任市经理管理市政。市经理任期不定，市议会如果对市经理的工作不满意，可以随时解聘。在一些地方行政首长与地方议会主席分别设立的西方国家，如德国的一些城市和美国采用市长-议会制的城市中，议会主席（尤其是人口众多的地方的议会的主席）通常在地方决策中起重要作用，而城市行政首长则在地方行政中起或大或小的作用。
中国地方行政首长，在1954年以前，省人民政府主席由省人民代表大会选举，中央人民政府委员会批准任命；中央或大行政区直属市人民政府市长由市人民代表大会选举，中央人民政府委员会批准任命；县人民政府县长由县人民代表大会选举，中央人民政府政务院批准任命；大行政区人民政府主席由中央人民政府委员会任命。
但从1954年《地方组织法》实施开始，就一直由本级人民代表大会选举产生。依照现行《地方组织法》的规定，作为地方行政首长的省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长，都由本级人民代表大会选举产生，地方各级人民代表大会还有权罢免由其选举产生的上述行政首长。地方行政首长的人选，由本级人民代表大会主席团或代表联合提名。省、自治区、直辖市的人民代表大会代表三十人以上书面联名，设区的市和自治州的人民代表大会代表二十人以上书面联名，县级的人民代表大会代表十人以上书面联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民政府领导人员的候选人。地方人民政府正职领导人员的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。如果提名的候选人数超过上述差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人符合上述差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照上述差额数，确定正式候选人名单，进行选举。县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或1/10以上代表联名，可以提出对本级人民政府组成人员的罢免案，由主席团提请大会审议。乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或1/5以上代表联名，可以提出对乡长、镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。县级以上的地方人民政府行政首长可以向本级人大及其常委会提出辞职，由大会或常务委员会决定是否接受辞职。
在民族自治地方，根据《民族区域自治法》的规定，担任民族区域自治地方的行政首长有民族成分的要求，即自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。
根据《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的规定，特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。根据基本法附件一《特别行政区行政长官的产生办法》，行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会根据基本法选出，由中央人民政府任命；但第一任行政长官分别按照1990年4月4日七届全国人大三次会议和1993年3月31日八届全国人大一次会议通过的特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定产生（即由特别行政区筹备委员会负责筹组的第一届政府推选委员会在当地以协商或协商后提名选举方式，推举第一任行政长官人选，报中央人民政府任命）。2007年或2009年以后各任行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员2/3多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准。《香港特别行政区基本法》第四十五条第二款规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”。
随着民主政治的发展，因应地方制度内外环境的变化，地方行政首长法律地位和产生方式，未来或将逐步出现如下的发展。
民主是一种政治理念，基于这个政治理念而形成的政治形态被称为民主政治。民主作为普世价值，在所有国家包括社会主义国家都是适用的。
在一定行政区域范围实施的民主，即为地方民主。根据宪法原理，直接民主应是民主政治最理想的形式，但不可能也没有必要让社会全体成员都直接参与公共政策的决定和修正。因此，代议性的地方政府应运而生，但代议性地方政府制度并不排除直接的民主形式，如公民直接选举、公民投票、罢免、创制与复决等。
根据联合国《公民权利和政治权利国际公约》第二十五条的规定，在现代民主社会中，公民所享有的参与公共事务的权利通常包括选举权、被选举权和担任公职等权利。1993年《世界地方自治宣言》第二条规定：“地方自治是指地方政府决定并管理属于其各自职责内的、以本区域内居民的利益为目的的公共事务的权利和责任。”同时规定：“这项权利应由居民个人和在平等、普遍选举权基础上自由选出的有任期的代议机构来行使，且地方主要行政长官应由居民按照上述原则选举产生或由代议机构参与任命。”
中国1982年宪法对公民直接参与政治，作了明确肯定，规定除了人民代表大会的民主形式以外，人民还通过各种形式和途径，依法管理国家或地方事务；有关法律、法规对公民直接参与地方政治的形式，也作了具体规定。党的十七大报告和其他党的文件还要求尊重人民主体地位，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。
因此，可以考虑地方行政首长除实行人民代表大会选举外，也可以采取逐步由居民直接选举或人民代表大会决定任命等方式。为此，应适时改革现行干部人事制度，适度下放人事权力给地方或当地居民，在坚持党管干部和人大依法行使人事任免权前提下，使当地居民有更多机会参与对本地行政首长的选择。
新中国成立后，我国在民族自治地方实行民族区域自治，并在特别行政区实行高度的地方自治，但对普通地方，实行在中央统一领导下发挥地方的积极性和主动性的原则。因此，中国实行地方自治的地区主要限于特别行政区，在民族自治地方实行的是民族区域自治。在中国内地，地方各级人民政府分别实行行政首长负责制。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。地方行政首长，领导地方各级人民政府对本级人大及其常委会负责并报告工作，同时，对上一级国家行政机关负责并报告工作，并服从国务院统一领导。
随着服务型政府的建立、地方民主发展水平的提高与地方自治等基本价值理念的普及，地方行政首长法律地位或将随之变化，地方行政首长的相对独立性会有所增强，不仅要领导地方各级人民政府对本级人大及其常委会和对上一级国家行政机关负责并报告工作，还要同时对本行政区域的选民负责，更多体现地方的利益，反映地方的愿望和要求。
（三）地方行政首长产生方式的变化，应试点进行、循序渐进、分类依法推进
如前所述，在法制发达国家，地方行政首长的产生方式、与地方议会关系等不完全一致，而在中国内地的任何地方，地方行政首长均由同级人民代表大会选举产生，方式过于整齐划一，且几十年不变，因此，应当逐步通过试点进行改革；当然，鉴于中国的国情和各级各类地方的情况不尽一致，地方行政首长产生方式的改革应有区别、有计划、有步骤地循序推进。
由于我国主要存在一般内地、民族自治地方和特别行政区等三种地方制度，地方行政首长的产生方式改革也应分类推进。可以考虑先从特别行政区开始，逐步推及民族自治地方，最终到一般地方。
例如，根据2007年12月29日十届全国人大常委会第三十一次会议通过的《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，十届全国人大常委会第三十一次会议认为，2012年香港特别行政区第四任行政长官的具体产生办法和第五届立法会的具体产生办法可以作出适当修改；2017年香港特别行政区第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法。这体现了在香港特别行政区循序发展民主的指导思想，有利于实现行政长官由普选产生的目标，也为内地提供了参考。
对民族自治地方，可以考虑逐步推行由实行区域自治的民族的居民直接选举地方行政首长的方式。经过不断积累经验，在内地的普通地方也逐步实行由当地居民直接选举和由本级人民代表大会选举本级人民政府行政首长等并存的方式。
与1979年开始的在县、乡两级由选民直接选举本级人民代表大会代表的做法相关联，可以考虑在试点基础上，先从县、乡两级开始逐步直接选举本级人民政府行政首长。
应当指出，地方行政首长法律地位和产生方式未来的可能发展，最终要以政治体制改革为远景目标。长远来看，应改善党的领导方式和执政方式，理顺党和国家机构之间的关系，并通过完善宪法和有关法律，[6]建立更加完善的地方民主机制，尊重选民的主体地位，扩大其有序的政治参与。
任进，单位为国家行政学院法学部。
【注释】
[1]许崇德：香港特别行政区行政长官的法律地位[J]，法学杂志，1997（4）。
[2]Samuel Humes. Local Governance and National power: A Worldwide Comparison of Tradition and Change in Local Government （Harvester Wheatsheaf， 1991） [M]， P221.
[3]欧洲理事会：地方与地区民主的结构和运行（德国）[M].欧洲理事会版社，2000.15.
[4]欧洲理事会：地方与地区民主的结构和运行（俄罗斯）[M]. 欧洲理事会版社，2000.15.
[5]Samuel Humes. Local Governance and National power: A Worldwide Comparison of Tradition and Change in Local Government （Harvester Wheatsheaf， 1991） [M]， P222.
[6]否则，地方行政首长产生方式的改革不仅得不到支持，反而可能被认为是缺乏宪法或法律依据的。参见全国人大常委会副委员长盛华仁：《依法做好县乡两级人大代表换届选举工作》，载《求是》，2006年第16期。该文指出：“在前两次换届选举中，个别地方采取由选民直接选举乡镇长的做法，并把这种做法当作扩大基层民主选举干部的一种尝试，这不符合宪法和有关法律的规定，有关地方已及时进行了纠正。”
