1989年4月4日,全国人民代表大会通过了《行政诉讼法》,标志着中国行政法治进入了发展的新时期。以《行政诉讼法》为起点,我国法治政府建设迈上了快车道。以《行政诉讼法》为起点,二十多年来,我国的行政法律体系除尚有几部法律亟待研究制定外,已大体完善。以《行政诉讼法》为起点,行政法学术研究、学科教育,以及行政法人才的培养也蓬勃兴起。可以说,《行政诉讼法》是我国行政法治发展的第一块里程碑。
应该说,对《行政诉讼法》的修改,法学界和实务部门都一直在进行研讨,许多问题都已形成共识,此次修改,大体上已反映了实际需要,达到了预期目标。其中有几点还值得一提:
行政诉讼法的立法目的、诉权和受案范围
关于《行政诉讼法》的立法目的。行政诉讼是为了保护公民的权利不受行政机关的侵害。有权利必须有救济,这是基本的法律规律。在保护公民权利的同时,也就要对行政机关是否依法行使权力进行监督,二者是一件事的两面,不可分割。但是,行政诉讼保护公民权利的特点是:公民认为行政机关侵害其权利,但行政机关并不认为侵害,由此产生行政争议,公民不服,遂向司法机关起诉,由法院对争议作出裁判。通过解决行政争议,保护公民权利,监督行政机关,这是对行政诉讼的功能定位。也正因为行政诉讼是通过解决争议进行的,因而它也有了调解的可能。本次修改,加上了“解决行政争议”的立法目的,使表达更为准确。
关于《行政诉讼法的》诉权。原《行政诉讼法》将被告定为行政机关及其工作人员,诉讼标的为具体行政行为。这是建立在行政机关对社会进行行政管理的基础上提出的。随着经济社会发展和法治环境的变化,行政管理开始向公共行政和公共治理转化,行政主体也由单一行政机关,向多元主体转变。十八届四中全会决定明确提出了国家治理体系和治理能力的现代化,行政方式由管理转向治理。由此,一些行使公共行政职能的组织,也有可能成为行政诉讼的被告。新《行政诉讼法》第2条增加了第2款:“前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”,这样,使治理通过稳妥的步伐向前迈进。这是这一款规定中所含的原规定中所未有的重要内容。
关于《行政诉讼法》的受案范围。原《行政诉讼法》在受案范围方面采用列举的办法,这是历史条件的结果。但是,用肯定与否定两种列举实际上无法穷尽可以或不能受理的范围,使得受理问题就成为《行政诉讼法》实施后引发争议最多的问题之一。故而本次修改,学术界大多希望改为概括肯定、列举否定的规定形式,但最后考虑到目前我国尚处于社会转型和过渡时期,还做不到全面概括,因此仍用列举的办法,但在受案范围上力争扩大,由8项扩充为12项,将一些具体的社会保障权、知情权等都纳入了受案范围,其中特别是第8项“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”和第11项“认为行政机关不依法履行,未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议的、土地房屋征收补偿协议等协议的”,是当前最为迫切需要法院受理并作出裁决的。
关于负责人出庭应诉和加重行政机关藐视法庭的责任
新《行政诉讼法》第3条规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这是一条极具中国特色的规定,要求行政机关负责人应当出庭应诉,这在世界上恐怕也是唯一的规定。行政负责人出庭应诉,将有利于解决行政争议。同时,考虑到工作繁重,不能每次都出庭应诉,因而也允许委托行政机关相应的的工作人员出庭,当然,也不排斥其聘请律师。
此外,新《行政诉讼法》还加重了诉讼过程和执行过程中行政机关藐视法庭的责任。这有助于保障诉讼程序的顺利进行,有利于树立司法权威。
关于诉讼管辖。诉讼管辖问题需要修改的根源在于避免权力的干预,避免地方保护主义,新增加两款,一是:“对……县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼,”其第一审行政案件由中级人民法院管辖；二是“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”这一改变,将有利于避免干预,使人民法院独立行使审判权。
行政、民事交叉的案件,如行政裁决、登记等案件,涉及民事的,当事人申请一并解决相关民事争议,法院可以一并审理。在行政诉讼中,如果法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的,可以裁定终止行政诉讼。这一规定,明确解决了实践中行政、民事交叉案件审理时的繁复和困难,将大大方便当事人,提高此类案件审理的效率。真正做到既要开展合法性审查,又注重纠纷的实质性解决。
关于经复议的行政案件的被告。在制定原《行政诉讼法》时,也曾有意见认为,经复议的案件,不管复议决定是维持还是改变,都应由复议机关当被告,因为这都是复议机关的意思表示。但有些同志从法院受案均衡的角度出发,提出可将复议结果不同的案件予以拆分,维持的由原行政机关当被告,改变的由复议机关当被告,从而形成了现在的立法模式。但是后来的事实证明,这样的规定存在着复议机关不想当被告而以维持结案的情况,因此,这次修改时改为复议决定不管是维持或改变,都以复议机关当被告,促使复议机关必须认真复议。
新《行政诉讼法》在合法性审查原则的基础上,进一步强化对明显不合理的行政行为的审查。在一定程度上讲,明显不合理的行政行为因其不合理的程度已经达到了相当的标准,不符合正常人的判断标准,因此,对其进行的司法审查也可以看做一种特殊的合法性审查。与之相对应,新《行政诉讼法》在可撤销的行政行为之外明确了无效行政行为的概念。对于重大且明显违法的行政行为,应该宣告无效。
关于对行政规范性文件的一并审查。新《行政诉讼法》在审查行政行为的同时,首次明确人民法院可以一并审查据以作出行政行为的行政规范性文件的合法性,从而赋予人民法院就行政规范性文件是否合法的独立判断权。与对具体行政行为的审查不同,人民法院在认为行政规范性文件违法的情况下,虽不能直接宣告其违法,但有送请有关机关解释和确认的权力,这有利于加强对行政规范性文件的监督,有利于提升行政立法质量。
关于判决种类、审判程序和调解的处理
关于判决种类和审判程序。根据司法实践经验,新《行政诉讼法》增加了判决的种类,实现了合法性审查的宽度和强度两个层面的扩展。此外,新《行政诉讼法》还设置了简易程序和审判监督程序,不仅有利于审判实践的开展,还有利于接受当事人和检察机关的监督。
关于调解的处理。原《行政诉讼法》规定,人民法院审理行政案件,不适用调解。这一观念原盛行于欧洲大陆法系国家,以为行政机关只能严格执行法律,没有调解的余地。但实际上,行政机关执法时的裁量权,其范围日益拓展,执法中发生争议时,在裁量权范围内,以和为贵,进行调解是完全可以且是有利无害的。新《行政诉讼法》第60条增加了对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件可以调解的规定,是符合法治现状的,有利于促进社会和谐。当然,对行政争议进行调解时,与民事调解不同,必须遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和私人合法权益。
关于行政机关不执行法院判决裁定的法律责任
新《行政诉讼法》规定,在行政机关不执行法院判决裁定和调解书时,增加两款,一是“(三)将行政机关拒绝履行的情况予以公告”；二是对“社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”这一规定,大大加强了对不履行法院判决、裁定、调解书的惩戒力度,有利于消除实践中某些行政工作人员拒不执行法院裁判的现象。
总之,新《行政诉讼法》根据我国经济社会的发展和司法实践所积累的丰富经验,对原《行政诉讼法》作了相当全面的修改,大大推进了对公民权利保护的力度,解决了许多行政诉讼实践中存在的问题和困难。上面,我拮取了《行政诉讼法》修改后的多个亮点(当然远不止这些)加以归纳论述。应该说,这次修改是成功的,将对我国今后的行政诉讼实践的发展,产生积极的推进作用。
原文载于《法制日报》2015年1月28日。
