【摘要】城管执法体制改革是基于相对集中行政处罚权而开展的综合执法的试验，旨在解决权责交叉、多头执法等问题。实践中各地城管职能的无序扩张、上下层级权限不对等、管理体制不顺畅等问题阻碍城管制度发展，需要科学界定城管职责，避免盲目扩张，厘清城市管理中的央地关系以及不同层级政府间的权责关系，构建与其职责匹配的行政协调机制，并通过统一立法，固化城管体制改革的成果，引导综合执法体制发展。
【关键词】城管执法；体制改革；法治保障
引言
2012年，党的十八届三中全会作出的《全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制；减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。2014年，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。
从中央三中全会和四中全会的《决定》可以看出，深化行政执法体制改革作为我国行政体制改革的发展方向已经确立下来。[1]从纵向上，理顺不同层级政府的事权和职能，减少执法层次；从横向上，推进综合执法和跨部门执法，整合队伍，减少执法队伍种类。城市管理最早开展相对集中行政处罚权制度，是较早跨部门推进综合执法的领域，初步解决了多头执法、重复执法、执法效率低下等问题，也为行政执法体制改革积累了理论成果和实践经验；但是执法权限从纵向的专业化配置向横向的综合执法配置的发展，也带来诸多问题，例如，地方城管执法权限的无限扩大，行政管理的专业化与综合执法之间的矛盾等导致执法能力欠缺、行政协调难度大等弊病。本文以城管执法体制变革作为分析样本，试图管窥行政执法体制改革的脉络和发展，为其他领域综合执法提供镜鉴。[2]
一、城管职权的科学界定
城管领域的执法体制改革是根据《行政处罚法》第16条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”而展开的。这是对传统上条块分割的行业管理格局的打破。关于城管职能的范围，从中央层面的文件规定看，主要是两个文件，一个是1997年国务院批准北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函（国法函[1997]12号）中确定的7个方面，分别是：（1）执行市容环境卫生管理法规、规章规定的行政处罚；（2）执行城市规划管理法律、法规规定的对违法违章建设（不含未按规划许可证规定进行的建设）的行政处罚；（3）依据市容管理法规规定，强制拆除不符合城市容貌标准的建筑物或设施；（4）执行工商行政管理法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚；（5）执行城市绿化管理法规、规章规定的行政处罚；（6）执行道路交通管理和市政管理法规、规章规定的对侵占城市道路的行政处罚；（7）执行环境保护法律、法规、规章规定的行政处罚。概括规定的是“行使法律、法规、规章和市、区两级人民政府赋予的其他职能。”这种职能范围被称为“7+X”。另一个是2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)将相对集中行政处罚权工作确定为城市公共事务的管理领域，职权范围基本沿用了“7+X”的模式，主要包括：（1）市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；（2）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；（3）城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；（4）市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；（5）环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；（6）工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；（7）公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。
从上述国务院文件可以看出，城管执法的基本职权仍然在“7+X”的范围内，但是其中给省级地方政府预留的权限调整的范围已经出现急剧膨胀的趋势。根据笔者对于全国直辖市、省府所在地的市政府城管执法部门职责的不完全统计，城管职权包括市容环境卫生、市政管理、公用事业、城市节水、园林绿化、环境保护、城市河湖、施工现场、城市停车、公安交通（运输）、工商行政、城市规划、城市道路、旅游管理、建设、房地产、救助、养犬、户外广告、建筑市场、民政殡葬、人防工程、人民防空、煤炭市场、气象、汽车清洗、城市广场、土地等共计28个方面，和国务院文件规定的“7项”相比，增长4倍。
各地城管机构职能无序扩张的直接后果之一是城管职能的专业化程度不断提高。例如，北京市城管执法的职能从1997年至2007年十年间，城管的职能范围由最初的7项增加至13项。管理事项的专业程度越来越高。事实上，在全国范围内，除少数地方作了少于七方面的限制性规定，大多数作了扩张性规定。例如，沈阳市集中了土地、建筑市场、施工、房地产开发建设、建筑材料应用管理、殡葬、自来水、燃气、公共交通、出租车、文化市场、人防工程等方面的行政处罚权。广州执法范围涉及了公用事业管理、燃气管理、供水管理、节水管理、停厂管理、出租车管理、建筑施工现场管理、河湖管理、房屋国土管理、人防工程建设等全部或部分行政处罚权。深圳等地更是实行了跨系统、跨行业综合执法，执法范围包含了城市管理、环境卫生、文化市场、房屋租赁、旅游市场、劳动管理、计划生育等七大领域。大连市相对集中的行政处罚权，除国务院批准的范围外，还集中了建筑市场、房地产管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。珠海市集中的行政处罚权，除国务院批准的范围之外，还包括供水管理、生猪屠宰管理、文化市场管理、旅游市场管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
随着城管机构职能的不断扩张，城管执法的空间不断延伸，从马路、街道等公共空间进入小区（例如人防工程的执法），甚至进入居民家中（例如供暖管理、房屋租赁的执法）。从执法人员“眼见为实”的调查取证方式转为需要专业设备才可以认定案件事实（例如河湖管理），甚至有些职能的行使需要专业鉴定机构（例如古树名木的鉴定）介入。不同职能之间的相关度不断降低，执法领域的专业性差异越来越大，从城市管理领域延伸到旅游管理、劳动管理，甚至卫生计划生育管理。
城管职能的扩张在实践中造成很多问题，需要进行调整。笔者认为根据中国当下城市管理的实际，城管执法体制改革尚不成熟，因此对于职权的整合应以市容环境卫生为主，在市政公用区域内，行使简单、易行、易取证、技术性不高的职能，包括：城市市容环境卫生、影响市容的违章建筑（不含小区内）、无照商贩、违章侵占城市道路、绿化、环保、公用设施、市政公用区域节水、施工现场、小广告和非法设置大型户外广告。其他如小区内违章建筑以民事争议解决较妥；黑车、黑导游、养犬等与城市市容环境卫生关联度不高的职能，由交通、旅游、公安等部门管理为宜。
二、城管执法体制的央地关系
中国传统的行政管理体制采用条块分割形式。纵向上强调层级划分，横向上注重行业特征。上下之间强调对口，五脏俱全，追求“上面有人撑腰、下面有人跑腿”。在政府管理的机构和事业中，目前没有行业主管部门的机构有两个：一个是各地的行政(政务)审批服务中心；另外一个就是城管执法机构。各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构，省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门。可以说，城管执法机构目前属于所谓无行业主管部门的执法机构。城管执法体制是否必须回归到行业管理的条块体制中，这是探讨城管制度发展的重大问题。很多城管机构提出要回归大体制，在中央层面确立城管执法的主管部门，按照行业管理的模式构建全国统一的城管机构体系。有学者就城管体制改革需要明确中央部委职能进行制度设计。[3]
中国现实的条块分割的行政管理体制并非一种理想的制度模式，这种体制的弊端已经非常明显，正如中共中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》（2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过）中指出的：部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全等问题非常突出。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展，深化行政管理体制改革势在必行。
深化行政体制改革的途径之一是推进政府机构改革，按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。在中央和地方机构设置上，提出：推进地方政府机构改革。根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应上下对口，其他机构因地制宜设置。
中央不可能对地方的管理事务大包大揽，其具体的执行和管理、保护，有必要下放到地方各级政府。在一定程度上，城市公用设施的规划、建设、管理和保护，是一种地方事权。城管执法体制改革重新梳理了城市管理领域的职责、机构，合并了行政执法队伍，减少了多头执法现象，正是城市管理事务地方化和综合化的反映，是中央和地方合理分权，实现地方自治的试验田。基于以上考虑，对城市管理行政执法局这种综合行使原由本级政府若干部门行使的行政处罚权的新型行政主管部门，不能按照计划经济体制下的旧思路处理与上级政府有关业务主管部门的关系。也就是说，不能用条条管理的“归口”思维，来确定城市管理行政执法局归哪个“口”。城市管理行政执法局行使的就是本级政府赋予的权力，不是哪个上级部门赋予的权力。同时，城市管理行政执法局的职责又涉及若干部门的权力，不能将被集中行政处罚权的某个部门的上级业务主管部门确定为城市管理行政执法局的上级主管部门。但是在传统的条块分割的行政管理体制尚难以动摇的情况下，从有利于城管制度发展的目的出发，在中央层面确定一个综合部门作为全国城管体制改革的指导、协调部门，也是一个权宜之计。
三、城管执法系统的层级体制
在一个城市范围内，城管执法机构的管理层级，涉及市、区（县）、街道三级体制中的权责配置。
（一）高位协调机构
城市管理涉及范围广，对于协调能力的要求高，一些市政府成立高规格的城市管理议事协调机构，党政一把手兼任主要领导，统一指挥、调度全市综合执法资源，组织开展城市管理工作。比如长沙市成立的市城市管理委员会，由市委书记任顾问，市长任主任，分管副市长任副主任，
市直相关部门（单位）负责人和高新区管委会主任、各区县（市）长为成员。福建省莆田市成立的城市综合管理委员会，市委书记任政委，市长任主任，市委副书记任常务副主任，市纪委书记、组织部长、宣传部长、常委副市长任副主任，分管副市长任执行副主任，市直有关部门和各区、县政府（管委会）主要领导为成员。江苏省南京市2013年3月实施的《城市治理条例》，成立了由官民合作组成的议事咨询职能兼具部分决策协调职能的机构——城市治理委员会，已经成立的市级的城市治理委员会由38个公务委员和45个公众委员组成，以期实现政民合作、共同治理。
（二）层级体制
全国各地城管执法机构的层级设置，主要有三种模式：一是市区双重领导，在市、区两级设置城管综合执法机关，区级城管执法机关受市级城管执法机关和区县政府的双重领导。二是区街双重领导，仅在区级设置城管执法机关，向街道派驻执法队伍，派驻的执法队伍受区城管机关和街道的双重领导。三是垂直领导，只在市级设置城管执法机关，区县执法队伍受市级城管机关垂直领导。大部分城市集中在前两种模式。[4]
城市管理行政执法重心下移和开展属地管辖是城市管理行政执法体制改革的必然要求。城市管理行政执法权向基层延伸是一项社会管理的系统工程。
此外，在进一步落实属地责任的要求下，虽然部分事权可以下放到街道、乡镇，但不能脱离市、区两级城市管理行政执法机关的指挥、督察、考评，否则将有可能产生权力地方化、地方利益化、执法队伍“家丁化”的问题，并制造更多的监管真空和管理上的缝隙、盲区。需要理顺市、区县、乡镇街道三级城市管理行政执法事权分工。
市级城市管理行政执法机关主要承担决策、指导执法，从事跨区域、特殊区域或者特殊领域的执法；开展跨区（县）、跨部门重大执法统筹协调工作；开展专业性较强的城市管理行政执法工作；开展政策研究以及突发性舆情应对和常态化舆情监测、评估、反馈工作；开展行政执法人员的监督和管理。
区级执法机构主要承担具体执法任务。区级城市管理行政执法部门是落实城市管理行政执法属地责任的重要机构，承担着落实市级城市管理行政执法机关下达的指令和监督基层执法单元执法的职责。
乡镇街道除法律法规授权外不设立具有独立执法主体资格的单位。区县执法机构派出分支队伍延伸到乡镇街道，探索落实区县、街道乡镇双重领导制度，由区（县）城市管理行政执法机关管人事，街道（乡镇）管经费。由区(县)城市管理行政执法机关管人事，可以便利开展统一的人员培训、交流、考核，有利于实现统一规范的城市管理行政执法，避免执法队伍各自为政、标准不一。由街道（乡镇）管经费是指在区（县）统一行政预算的前提下，由街道（乡镇）按照预算要求，补贴执法经费。街道（乡镇）的基层执法单元仍然以区（县）城市管理行政执法机关的名义开展执法活动，接受区（县）城市管理行政执法机关的监督。
四、城管执法体制改革的法治保障
目前关于相对集中行政处罚权制度的法律依据包括两个层面：从中央层面上，除了《中华人民共和国行政处罚法》的原则规定外，主要是中央编办、国务院等行政文件，包括：国务院《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》、国务院《关于全面推进依法行政的决定》、国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发［2000］63号）、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发［2002］17号）、国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）等等。
从地方层面看，上海、浙江、四川、乌鲁木齐、广州、南京、昆明、厦门、武汉、深圳、青岛、西安、南昌、长沙、珠海、云南曲靖等地方制定地方性法规，其中省级（包括直辖市）法规3部，法规标题直接使用“相对集中行政处罚权”表述的法规4部，使用“综合行政执法”表述的法规3部，仅使用“城市管理”表述的法规4部，使用“城市综合管理”表述的法规1部，使用“综合执法”表述的法规3部，使用“行政执法”表述的法规1部（见表1）。北京、天津、安徽、长春、拉萨、青岛、遵义、西安、厦门、岳阳、玉溪、郑州、哈尔滨市松北区、无锡、合肥、淄博、海口、喀左、本溪、抚顺、昆山、通道侗族自治县、苏州、南宁、黑龙江、汕头等26个省、市、区（县）先后制定了城市管理相对集中行政处罚权的地方政府规章。在研究各地制定的地方性法规和地方政府规章的基础上，国家层面应当尽快就推行相对集中行政处罚权工作制定单行行政法规，对城管执法的主体、职能、执法协调机制，执法保障、执法手段和程序、执法规范和监督等进行规定，以增强城管行政执法的规范性、协调性、严肃性和权威性。
表1：全国16个省、直辖市、较大城市城市管理综合行政执法立法情况
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│序号 │实施时间│实施地区及条例│行政级别│条款数 │章节设置 │
│ │ │名称 │ │ │ │
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│1 │2005-5-1│厦门经济特区城│市级 │34 │总则，职权与职责，行政处│
│ │ │市管理相对集中│ │ │罚程序，行政强制程序，监│
│ │ │行政处罚权条例│ │ │督检查，法律责任，附则。│
├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤
│2 │2005-5-1│云南省曲靖城市│市级 │53 │总则，城市规划与建设，城│
│ │ │管理条例 │ │ │市市容，城市绿化，市政公│
│ │ │ │ │ │用设施，城市环境保护，城│
│ │ │ │ │ │市道路交通安全，法律责任│
│ │ │ │ │ │，附则。 │
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│3 │2005-10-│珠海市相对集中│市级 │46 │总则，机构设置与职责，行│
│ │1 │行政处罚权条例│ │ │政处罚 │
│ │实施2012│ │ │ │的适用，调查与取证，决定│
│ │-4-1修正│ │ │ │与执行，协作与配合，监督│
│ │ │ │ │ │与责任，附则。 │
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│4 │2006-10-│青岛市城市管理│市级 │30 │总则，职责权限，执法规范│
│ │1 │相对集中行政处│ │ │，执法 │
│ │ │罚条例 │ │ │配合，执法监督，法律责任│
│ │ │ │ │ │，附则。 │
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│5 │2009-1-1│浙江省城市管理│省级 │34 │总则，职责权限，执法规范│
│ │ │相对集中行政处│ │ │，执法 │
│ │ │罚权条例 │ │ │协作，执法监督，法律责任│
│ │ │ │ │ │，附则。 │
├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤
│6 │2009-2-1│西安市城市管理│市级 │43 │总则，职责权限，执法规范│
│ │ │综合行政执法条│ │ │，执法配合，执法监督，法│
│ │ │例 │ │ │律责任，附则。 │
├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤
│7 │2009-9-1│广州市城市管理│市级 │48 │总则，执法措施，执法协作│
│ │ │综合执法条例 │ │ │，执法监督，法律责任，附│
│ │ │ │ │ │则。 │
├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤
│8 │2011-6-1│南昌市城市管理│市级 │33 │总则，管理职责，管理规定│
│ │ │条例 │ │ │，公共服务和监督管理，法│
│ │ │ │ │ │律责任，附则。 │
├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤
│9 │2011-6-1│乌鲁木齐城市管│市级 │33 │总则，执法措施，执法协作│
│ │ │条例 │ │ │监督，法律责任，附则。 │
├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤
│10 │2011-6-1│长沙市城市管理│市级 │86 │总则，城市管理规定，城市│
│ │实施 │条例 │ │ │管理综 │
│ │2012-6-2│ │ │ │合行政执法，法律责任，附│
│ │6 │ │ │ │则。 │
│ │修正 │ │ │ │ │
├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤
│11 │2012-7-1│上海市城市管理│直辖市 │42 │总则，执法权限，执法规范│
│ │ │ │ │ │协作，执法监督，法律责任│
│ │ │ │ │ │，附则。 │
├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤
│12 │2013-1-1│四川省城市管理│省级 │5 │总则，执法职责，执法规范│
│ │ │例 │ │ │监督，执法保障，法律责任│
│ │ │ │ │ │，附则。 │
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┌───┬────┬───────┬────┬─────┬────────────┐
│13 │2013-3-1│武汉市城市综合│市级 │78 │总则，管理规范和标准，管│
│ │ │管理条例 │ │ │理机制 │
│ │ │ │ │ │和监督考核，行政执法和法│
│ │ │ │ │ │律责任，附则。 │
├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤
│14 │2013-3-1│南京市城市治理│市级 │86 │总则，公众参与治理，城市│
│ │ │ │ │ │道路交通管理，停车设施管│
│ │ │ │ │ │理，户外广告设施和招牌设│
│ │ │ │ │ │措施），监督和救济，附则│
│ │ │ │ │ │。 │
├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤
│15 │2013-7-1│昆明市城市管理│市级 │39 │总则，执法权限，执法规范│
│ │ │例 │ │ │协作，执法监督，法律责任│
│ │ │ │ │ │，附则。 │
├───┼────┼───────┼────┼─────┼────────────┤
│16 │2013-10-│深圳经济特区城│市级 │59 │总则，职责范围和管辖，执│
│ │ │条例 │ │ │和规范，执法保障和配合，│
│ │ │ │ │ │执法监督，法律责任，附则│
│ │ │ │ │ │。 │
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【注释】
本文是国家社科基金重大项目：国家治理体系现代化与法治政府建设的阶段性成果，项目编号：14ZDA018。
[1]关于行政执法的概念，大致有三种定义：一是将行政执法等同于行政机关实施法律、法规、规章等活动的总称；二是将行政执法等同于具体行政行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制等，将行政规划、行政立法、行政决策等排除在外；三是将行政执法限于行政处罚、行政强制等行政机关监督行政相对人权利行使和义务履行情况并对违法行为予以行政制裁的损益行政行为。参见周继东：《深化行政执法体制改革的几点思考》，载《行政法学研究》2014年第1期。本文在使用行政执法概念时，其范围接近第二种定义的具体行政行为。
[2]青锋：《行政执法体制改革的图景与理论分析》，载《法治论丛》2007年1月。该文对于中国大陆行政执法体制的界定、发展历程以及不同领域的执法体制改革做了细致的梳理。目前已经开展相对集中行政处罚权的领域除了城市管理之外，还有农业行政执法体制改革、交通行政执法体制改革、文化行政执法体制改革。
[3]莫于川：《从城市管理走向城市治理：完善城管综合执法体制的路径选择》，载《哈尔滨工业大学学报》2013年第6期。
[4]张步峰、熊文钊：《城市管理综合执法的现状、问题及对策》，载《中国行政管理》2014年第7期。
