摘要: 我国土地征收程序虽不断完善，但政府的违法征地行为却未能得到有效约束。有必要从国家权力配置的层面来反思征地程序改革。我国的土地征收分为按项目征地与分批次征地。按项目征地的纵向权力配置以建设项目审批或核准权与“两审批”权为主导，分批次征地的纵向权力配置以土地利用年度计划的审批权和供地权为主导。现有的征地纵向权力配置与运作，对于土地征收程序具有十分重要的影响，是现行土地征收程序无法发挥实盾作用的重要原因。为此，有必要废除分批次征地模式，并对按项目征地的权力配置做适当调整。
关键词: 纵向权力配置，土地征收程序，分批次征地，按项目征地
根据宪法和法律规定，公共利益、征地程序与征地补偿，是土地征收制度的三大基本构成要素。在三要素中，征收程序最为重要，国家征地权的规范化也主要从征收程序着手。必须肯定，我国的征地程序制度建设已经取得了长足的进步。然而，土地征收程序的逐渐完善，却未能有效约束政府的违法征地行为，因征地纠纷引起的恶性冲突事件依旧时不时地见诸报端。这表明征地权滥用另有原因。长久以来，国家权力的配置对土地征收程序的影响为人们所忽视。笔者认为，要使征收程序真正发挥作用，必须考察国家权力配置对征地的影响。这是因为，一方面，我国的经济社会发展长期由政府所主导，在实行土地公有制的背景下，政府支配着土地这一重要资源；另一方面，在现行土地征收前置程序、审批程序和实施程序中，行政权力的运行都呈现出高度的封闭性和单一性特征，既没有给社会公众太多的参与空间，也极力排斥立法机关、司法机关的介入。土地征收程序的改革需要从国家权力的横向配置出发，重新划分立法、行政与司法机关的权限，但实践中，国家权力纵向配置对于土地征收程序的影响更加重大。为此，有必要考察征地权的纵向配置，为进一步规范土地征收程序提供参考。
一、我国土地征收中的纵向权力配置
我国的土地为国家或集体所有，但是根据《土地管理法》第43条的规定，除少数例外情形外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。所以国家基本垄断了土地一级市场，集体土地要成为建设用地，必须先经过政府征收。同时，依据该法第44条规定，我国的土地征收程序可以分为两大类：一是道路、管线工程和基础设施建设项目等单独选址，实行按项目征地；二是按土地利用年度计划，实行分批次征地。审视土地征收程序，不能仅将“申请征收的地方政府报批”作为始发端、将“补偿安置争议协调”作为结束端，而应该根据权力的影响力，来决定是否将征地的前置程序与后续处置程序纳入其中，做到把研究“致力于整体行政活动过程中所出现的各种流动发展、互动结构，以发现真正问题之所在”。[1]下面，就看看这两类土地征收程序的具体运作情况。
（一）按项目征地中的纵向权力配置
根据我国法律、法规的规定，建设项目的审批或核准，是按项目征收必不可少的前置程序，它对正式的土地征收具有决定性影响。因为在这类征地模式中，农用地转建设用地很大程度上是项目建设的结果，对项目的依附性很强。可以说，一旦项目批了，征地则势在必行，可谓是“无项目，不征地”。并且，征地是为项目服务的，而项目不一定都是为公益服务。于是，落实项目既是征地主体的主要工作目标，也是下级政府具体实施征地的动力。为此，有必要把项目审批或核准程序纳入到按项目征收程序之中去考察。
以资金来源不同，按项目征地中的“项目”可分为政府投资项目与非政府投资项目。其中，政府投资项目采用审批制，其流程十分复杂，大致可归纳为：[2]（1）项目建设单位向发展改革部门报送项目建议书，提出立项申请，发展改革部门审查通过后下达项目建议书批复文件；[3]（2）项目建设单位依据建议书批复文件，分别向建设规划、国土资源、环境保护、节能评估、地震部门等申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价、节能评估、地震安全性等评价手续；（3）项目建设单位向发展改革部门报送可行性研究报告，提出审查批准申请，发展改革部门审查通过后下达项目可行性研究报告批复文件；（4）组建项目法人等。[4]只有在完成投资项目的审批流程之后，才有可能启动用地报批程序，即项目单位持项目批准文件、规划选址、用地预审意见和土地测绘机构出具的土地勘测定界技术报告书等向国土资源管理部门申请办理用地报批手续。国土资源管理部门则依据《土地管理法》的规定向有“两审批”权，即农用地转建设用地审批权与土地征收审批权的国务院或省级人民政府申请土地征收。
非政府投资项目若属于《政府核准的投资项目目录》范围，项目单位要先取得项目用地预审意见、节能审查意见、环境影响评价审批文件等，然后再向项目核准机关报送项目申请报告，项目核准机关“主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面依法进行审查，作出是否予以核准的决定”，获得核准之后，进入土地征收的审批程序。[5]非政府投资项目若不属于《政府核准的投资项目目录》范围，则采用备案制进行必要的管理。近年来，地方政府发布的有关企业（社会）投资项目备案管理办法一般规定，除产业政策禁止发展，或者依法应报核准或审批的项目外，项目备案机关应当予以备案。[6]所以，从性质上看，备案管理并不属于行政许可，而更应该将其作为行政确认来看待。有的地方政府的规范性文件甚至明确表述，“企业投资项目备案，是一项告知性服务措施”，[7]投资项目备案程序，并不需要将用地预审批等作为前置程序。简言之，投资项目备案，对投资主体用地申请并没有实质性的制约效果。
由此可见，土地征收能否进入申请报批环节，前提在于建设项目能否通过审批或核准。根据国家发展与改革委员会发布的《政府核准投资项目管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号），以及地方政府发布的政府投资项目管理办法与各省级人民政府发布的《政府核准的投资项目目录》，项目的审批或核准权限是以项目性质（如是否跨境、年产量等）为标准来划分中央及地方各级政府投资主管部门（一般指发展改革部门）的审批权限，至少是上级投资主管部门审批或核准下级政府的申请。所以，作为前置程序的项目审批或核准程序，各级政府投资主管部门的权力不可小觑。建设项目获得审批或核准后，需要征收土地的，则正式进入征地程序，即地方国土资源部门报批，国务院或省级人民政府作出“两审批”决定。所以，按项目征收中的纵向权力配置分为两个部分：一是建设项目审批或核准中的纵向权力配置，以各级政府投资主管部门为主导；二是正式征地程序中的纵向权力配置，以“两审批”权限机关为主导。
（二）分批次征地中的纵向权力配置
《土地管理法》规定，地方政府依据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制土地利用年度计划，报国务院或省级人民政府批准。在获得批准之后，土地利用年度计划成为地方政府申请土地征收的基本依据。在实践中，除按项目征地外，大多数的征收都是地方政府依据土地利用年度计划分批次报批。至于征收之后，土地如何具体利用，则由市、县人民政府批准，无需上报上级政府，因此实践中市、县两级政府拥有很大的供地权。鉴于分批次征地供地的特殊性，同样需要将其纳入征地程序来考察。
总体上看，分批次征地的主要环节有三个：一是土地利用年度计划能得到批准；二是分批次征地申请得到批准；三是土地被征收之后的供地。其中，土地利用年度计划与征地的审批主体都是国务院或省级人民政府。从形式上看，为了防止征地权滥用，有效保护耕地，由国务院或省级人民政府掌握“两审批”权限有其合理性。然而，分批次征地并不涉及被征收土地开发利用的具体指向，决定国务院或省级人民政府是否作出征地决定的关键在于地方政府分批次征地申请是否符合土地利用年度计划，而分批次征地申请一旦获批，如何供地就由市县政府裁量。所以，从这个意义上说，主导分批次征地纵向权力配置的实际上是土地利用年度计划的审批权和征地决定作出后的供地权。
二、纵向权力配置对土地征收程序的影响
不同征地程序的纵向权力配置并不一致，且其中的主导性权力亦有所差异。故有必要将两类权力配置对土地征收程序的影响分而述之。
虽然我国的宪法与《物权法》都明文规定，征收应以公共利益为目的，但在实践中，按项目征地既可能服务于公益性建设项目，也可能服务于营利性建设项目。在这方面，“连淮扬镇”高铁项目与广东湛江钢铁项目非常典型，这两个项目能够说明纵向权力配置对按项目征地程序的影响。
江苏省扬州市地处长江北岸，曾因运河而兴，亦因运河而衰。至2004年扬州火车站建成之前，扬州一直与铁路无缘，可以说“铁路梦”是扬州人的百年梦。为了实现与苏北的铁路联通，1995年扬州就委托中铁第四勘测设计院集团有限公司完成《新建铁路淮安至扬州线预可研报告》。经过扬州市、镇江市、淮安市以及江苏省政府、原铁道部的共同努力，国家发展和改革委员会于2013年8月才正式发文批复“连淮扬镇”铁路项目建议书（发改基础[2013]1636号），该项目得以正式立项。但是，立项并不意味着可以立即开工建设，因为批文虽确认了连云港至镇江铁路建设的必要性，但铁路如何过江、怎样设站等问题尚未最终确定方案。在完成铁路沿线勘察和最为复杂的“工程可行性研究报告”后，国家发展和改革委员会于2014年9月30日批复“连淮扬镇”铁路可行性研究报告，为“连淮扬镇”铁路开工建设奠定基础。[8]
根据新闻媒体的报道，虽然该项目的土地征收与房屋拆迁工作直到2015年10月才开始展开，[9]但2015年8月31日施工招投中标工作却已完成。至目前为止，笔者尚未看到该项目因为土地征收而引起纠纷的报道，因此可以推测，整个征收过程应该是相当顺利的。依据土地征收的正当程序之要求，土地在被征收之前，政府应该发布征收公告并组织必要的听证——包括征地必要性的听证与征地补偿方案的听证。但是，在政府与公众看来，该高铁项目的公益性是毋庸置疑的。不少地方政府与公众对高铁项目可谓是翘首以待。[10]所以，即便个别被征收人对征收目的存疑，也绝对不可能对抗整个项目。但是，从理论上讲，任何项目都是有风险的。即使作为整体的高铁项目的公益性无可置疑，也不代表其必要性就一定没有争议，不代表高铁项目的具体走向、站点设置都是最优化且符合公共利益的。然而，在强大的政府与民意压力之下，我国高铁项目很少开展与征地公益性、必要性有关的听证。
此外，纵向权力配置并不能有效地限制地方政府的权力。“连淮扬镇”高铁项目的发起人是扬州市政府，发展到后期，江苏省政府与铁道部（2014年后为铁路总公司）成为项目的主导者，最后的批准机关是国家发展和改革委员会。政府投资能够保证地方GDP的增长，对地方政府官员而言，这无疑是极大的诱惑。与此同时，政府投资与基础设施建设对促进国家经济发展具有十分重要的作用，某些重大投资本身就是中央政府一手主导的。
所以，尽管建设项目需要经过中央或上级政府的审批或核准，但在很大程度上，中央（上级）政府与地方（下级）政府的利益是一致的。土地征收的“用地预审批”和“两审批”程序的开展并不会出现太大阻碍。由此可见，一个经过千辛万苦获得的高铁建设项目，土地征收的相关程序设置很难发挥应有的限权作用。
如果说“连淮扬镇”高铁项目尚具有高度的公益特征，那么广东湛江钢铁项目则具有典型的营利性特征。在2004年国务院发布的《政府核准的投资项目目录》当中，钢铁产业位列其中。然而，后来国家对钢铁产业的投资与布局进行了严格控制。国务院于2013年针对钢铁、水泥、电解铝等产能高度过剩产业发布了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），要求“严格要素供给和投资管理，遏制盲目扩张和重复建设”。然而，在2012年5月，国家发展和改革委员会核准了广东湛江钢铁基地项目的申请。实际上，该项目的征地在2008年就已启动，因为当时湛江钢铁项目已经拿到国家发展和改革委员会的“路条”（即同意前期开工的批复文件）。时任湛江市委书记陈耀光提出，全市上下要“调动一切可以调动的力量，按计划、高质量地完成征地拆迁任务”，“如果我们在（2009年）3月底前交不出土地，就会失去市场先机，宝钢集团的资金就有可能先调往别处，钢铁基地的建设就可能要推迟一两年。”[11]而湛江钢铁基地工程建设用地征收直到2014年底才获得国务院的正式批准。[12]
与“连淮扬镇”高铁项目征收不同，湛江钢铁项目征收的必要性与公益性是值得怀疑的。[13]然而，按照湛江当地媒体的描述钢铁既是眼下擎起全市工业的脊梁，也是将来走向海洋强市的必经之途。因此，湛江人对于‘钢铁梦’的追求比任何人都要强烈、都要执着。从1978年到2012年，整整34年，湛江与钢铁的‘马拉松式恋爱’才修成正果，[14]所以，在国家发展和改革委员会没有正式核准湛江钢铁项目的情形下，湛江市为了吸引宝钢的投资，在2008年就已经迫不及待地开展了征地工作。尽管从程序上讲这是明显违法的。简言之，在地方领导的意志决心和项目核准的艰难紧迫性面前，法律法规对该项目土地征收的制约形同虚设。学者们所设想的在征地之前允许被征收人参加对征地目的进行的听证，也不会有太大作用。
当前，我国按项目征地的前提是建设项目得到中央或上级部门的审批或核准。一般而言，建设项目越大，项目审批或核准机关的层级越高，牵涉到的部门越广，获得批准的难度也越大。因此，一旦建设项目获得审批或核准，之后的建设项目征地就势在必行，即便违反法定征地程序也在所不惜。此外，建设项目在获得审批或核准之前，项目申报人往往需要经过国土资源部门的“用地预审批”。根据《建设项目用地预审管理办法（2008修正）》（国土资源部令第42号）第4条规定，“建设项目用地实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。”建设项目如果是由中央或省级人民政府审批或核准的，该建设项目的用地预审主体为国土资源部或省国土资源厅。这意味着在审批或核准过程中建设项目申请主体已经取得了土地征收的“通行证”，正式的土地征收审批反而只是走过场而已。
如前所述，分批次征地是地方政府土地征收的主要方式之一。查看各地发布的分批次征地公告可以发现，公告的内容主要包括被征收土地的位置、面积、补偿安置标准等。至于被征地的用途，有的公告并未提及，有的虽然提及但都是概括性地表述为“工业用地”、“居住类用地”、“公共管理与公共服务用地”、“工矿仓储用地”等。至于征地决定做出之后，被征收土地的具体使用与安排，则由市、县政府批准。所以，分批次征地的“两审批”权力功能，主要是体现为对土地用途的宏观管理，而非对基层政府行为的微观规制。
分批次征地中的纵向权力配置直接形成了这样一种局面：国务院或省级人民政府进行土地征收的“批发”，基层政府进行土地出让的“零售”，整个征地过程完全是一种封闭性的权力运作过程。它对征地程序的影响主要有：
首先，被征收人几乎没有参与征地过程的空间。至于所谓的知情权，被征收人至多也只能知道土地要被征收。至于土地为何被征收，以及被征收之后如何使用，被征收人并不知情。被征收人唯一可以和政府展开博弈的，就是在土地征收安置补偿方案上与政府讨价还价。一旦政府以低价征收，高价出让被征收土地，或者政府为降低招商成本竭力压低征收补偿标准，被征地人的利益遭到严重损害，就容易引发征地冲突。近些年来发生的征地冲突事件，如山东平度纵火案、云南晋宁施工冲突事件、山西运城征地冲突事件等都属于这种情况。
其次，无法建立起土地征收的利益衡量程序。土地征收中涉及到的利益应该包括征地公益、被征地人利益以及农地公益，只有征地公益大于被征收人利益和农地公益，征地才具有正当性，[15]而这需要按照正当的征地程序来衡量。事实上在分批次征地的整个过程中，各种利益的考量都是分割进行的：“两审批”程序考虑农地公益，方案补偿听证程序考虑被征地人利益，征地后的具体供地考虑项目利益。系统的利益衡量程序在分批次征收的权力配置中无法生成，各种利益之间的衡量自然也就无法进行。可以说，没有系统的利益衡量程序，征地补偿方案听证会也常常演变为被征地人利益最大化的博弈场。正因如此，虽然社会公众与新闻媒体常常对被征地人权利受到侵害抱以同情之心，但农民期待征地也是一个不可否认的事实。[16]一旦政府与被征地人在补偿方案上达成了一致，征地将顺利进行，但这一“合谋”的后果则是征地的公益性与必要性的问题被忽视，农地公益与征地利益、被征地人利益之间的平衡也无法实现。
经过上述分析，我们可以得出一个基本结论：国家征地权力的纵向配置及其实际运作会制约征地程序作用的发挥。如果无视征地权的纵向配置而只聚焦于技术层面的程序设计，改革效果必然大打折扣。基于此，笔者认为，完善土地征收程序的前提是对征地权的纵向配置做出适当的调整。
（一）废除分批次征地模式
作为新中国成立后的第一部土地征收的专门规范，《国家建设征收土地办法》（1953年由政务院颁布）第4条明确规定：“征用土地，须由有权批准本项建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量……”1982年国务院颁布的《国家建设征用土地条例》以及1986年的《土地管理法》，都规定建设项目获得批准后，用地（建设）单位方可申请用地。[17]这说明在建国后的很长一段时间内，我国是按项目进行土地征收的。直到1998年修改之后的《土地管理法》才确立分批次征地。如今，分批次征地已成为我国最主要的征地模式，其征地规模远远超过按项目征地。
之所以会发生这样的改变，根本原因在于经济体制转变导致中央与地方的关系得到调整^在计划经济时代，“一切经济活动听命于国家计划，所有的建设项目也都是由国家定计划，国家拨款建设的。以征地过程来看，一个建设项目列入计划后，国家拨款征收农民集体所有的土地，然后将征收的土地无偿划拨给用地单位使用”。[18]换言之，强调中央指令与严格控制的计划经济时代，不允许、也无必要让地方政府自由配置土地使用权。改革开放之后，地方政府需要更多的权力和资源来发展地方经济，对土地的渴求也越来越大。通过分批次征地，地方政府可以储备大量土地来满足经济发展的需要，该模式被立法者所认同也就顺理成章。对此，经济学家提出的“财政联邦主义”和社会学家提出的“晋升锦标赛”理论可以做极好的解释。一方面，地方竞争的前提是中央政府在经济管理权限上向地方政府大规模放权，使地方政府拥有相对较大的自主空间；另一方面，中央与上级政府控制了人事任免权，可以对表现不力的官员予以惩罚，同时对表现优异（长期以来以GDP总量和增速作为考核指标）的官员进行政治上的奖励。[19]地方政府在很大程度上变成了追求指标和效率的“公司”，动员其所有能够控制的人力、物力和财力来实现经济高增长。[20]也就是说，分批次征地模式，是中央（上级）在实现政治控制的前提下，激励地方（下级）政府积极发展经济的产物。
经过近20年的运用与发展，分批次征地的积极作用不可否认，但是其所带来的不良后果也逐步显现，它已异化为地方政府土地储备的重要手段，沦为地方政府和某些利益集团不法牟利的工具。[21]笔者认为，分批次征地模式应予以废除，代之以完全的按项目征地模式。理由主要包括：（1）地方政府的分批次征地报批只要符合土地年度利用计划，获得批准的可能性就较大。从这个意义上说，国务院或省级人民政府对分批次征地申请的审批是一种形式意义的审查，而地方政府却因为分批次征地获得了极大的供地权。（2）分批次征地中的权力配置与运作使得正当程序沦为摆设。这是因为在分批次征地过程中，只有报批前的公告能让被征地人享有所谓的知情权与参与权。（3）分批次征地不利于土地的优化配置与使用。2004年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定：“已实施征地，，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。”毫无疑问，国务院的出发点在于防止地方政府盲目圈占土地、乱占滥用耕地。由于按项目征地都有明确的项目作为基础，所以“先征待用”更多发生在分批次征地的场合。然而，国务院这样的规定亦会导致另一后果，即地方政府为防止被扣减征地指标，可能会以低价出让土地，导致土地的非集约使用，也不利于发挥土地资源的应有效益。（4）中央希望逐渐缩小征地范围。党的十八届三中全会决定明确提出：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”尽管缩小征地范围是否意味着征地目的将被限定在严格的公共利益之内尚不明晰，但是，分批次征地显然与改革趋势是不相融的。
或许有人会担忧，废除分批次征地模式，将会影响地方政府征地效率从而影响经济发展。从各地发布的分批次征地公告看，分批次征地主要用于工业或商业开发，而中央的改革方向是“让市场的归于市场”。在符合规划土地用途管制的前提下，逐步放松对集体土地流转的限制，“建立城乡统一的建设用地市场”，[22]以市场配置来满足经济发展所需用地。2015年2月27日，全国人民代表大会常务委员会作出了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，为集体经营性建设用地入市试点改革扫清法律上的障碍。可以预见，城乡统一的建设用地市场一旦建成，经济发展所需的用地实在没有理由继续按照分批次征地来供给。
（二）适度调整按项目征地中的权力配置
如果废除分批次征地模式，那么今后的土地征收都应该按项目进行。但是，许多建设项目更多属于地方政府的管理权限，为什么还需经过中央或上级政府的审批或核准，从而形成按项目征收中的“自下而上申报——自上而下审批（核准）”的权力配置形态？
从政治生态背景看，至少可以从两个方面予以解释。（1）毫无疑问，无论是公益性还是营利性的建设项目，都会存在决策上的风险。一旦决策失误，尤其是重大投资项目的失误，就有可能带来极大的政府财政风险，引发社会矛盾。建设项目若由地方政府作出决策，虽有可能解决一些实际问题，但也可能导致地方政府各行其是，甚至损害中央权威。为此，需要中央政府施加必要的控制。（2）在实践中，中央政府和地方政府在实际决策过程中常常把地方人大排除在项目的决策过程之外，这就排除了建立决策机制横向制约的前提条件。这也使得对项目风险的控制必须依赖中央政府——即便这一控制可能是低效率的。[23]申言之，由于地方政府追求权力的一元化，排斥权力的横向制约，中央亦乐于通过项目的纵向监控来保持权威，从而导致地方公共事务就不可能在本地区实现自治，地方政府也就不可能获得充分的地区治理权。[24]这种治理模式与有效的分权原理是相冲突的，地方性公共产品只要不存在规模经济效应，就应该由地方政府而非中央政府负责决策与提供。所以，按项目征地的权力配置，应该从纯粹的纵向权力配置向纵向与横向权力配置相混合的方向做出适当转变。
1.地方人大应承担起建设项目审批或核准之责。目前，土地利用总体规划、土地利用年度计划以及建设项目的立项等，都是由各级人民政府依据权限予以审批。如果建设项目用地需要改变土地利用总体规划的，也是根据国务院或省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。以上所有程序与地方人大几乎没有任何关系。根据现行《宪法》第99条，“审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”是地方人大的重要职权之一。如果说土地利用总体规划和土地利用年度计划体现国家宏观管理的职责，需要中央自上而下的控制，那么对于不具有规模效应的建设项目，中央的过度干预就缺少合理性基础了。毕竟，依据分权原理，“就某个公共产品而言，如果它的消费是根据总人口在某个地域上分布的子集确定的，同时，无论是通过中央政府，还是经由相应的地方政府，在每一个辖区提供该产品的各种不同产出水平的成本相同，那么，同中央政府向各个辖区提供任何具体而一致的产出水平相比，地方政府向其相应辖区提供拍累托有效水平的产出总是更加有效（或者同样有效）。”[25]虽然我国人大制度尚不健全，但是扩充人大的建设项目审批或核准权，可以“增加权力资本化的运行成本和风险”，并且“我国人民代表大会作为民意的代表机关的性质决定了其用权更为审慎，而且在整个权力体系中其处于较为超然的状态，不需要承担地方经济发展的压力，离利益的核心越远也就意味着其做出的判断更加客观公正”。[26]
事实上，中央已认识到某些建设项目实行地方自主决定的必要性，国务院于2013年发布了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，取消和下放的行政审批项目就包括原属国家发展和改革委员会的行政审批项目。但是，纵向权力监控的放松，必须要以横向权力的有效制约为保障，否则可能加剧地方政府投资的无序与冒进。
更为重要的是，发挥人大作为民意机关的作用，将地方人大作为建设项目的审批或核准主体，既可以对建设项目的公益性和必要性进行充分讨论，又可以对用地预审批所确定的拟征收土地等事项进行听证，听取利害关系人的意见。这就充分弥补了我国现行土地征收听证程序仅限于补偿安置方案的不足。值得关注的是，我国建设项目预审批制度近年来变化较大，部分建设项目用地预审权限已被下放，逐步确立起“同级立项、同级审查”的原则。[27]这为人大审查用地预审意见创造了条件。
2.改革土地征收审批权限主体。土地征收审批是整个土地征收程序中最为核心的一个环节，直接决定征地申请的成功与否。依据《土地管理法》的规定，土地征收审批主体为国务院或省级人民政府。近年来，针对土地征收审批制度，学界提出了两种完全不同的改革方案。有的学者主张下放土地征收审批权限，[28]有的则主张实行“两审批”主体相分离的制度，国务院应成为唯一的土地征收审批主体。[29]笔者倾向于主张由各级人大来行使土地征收审批权。这不仅有效贯彻了分权原理，还可以实现土地怔收审批机关对申请机关的有效监督，杜绝申请机关伪造申请信息的可能性。中央政府则通过制定土地利用总体规划、土地用途管制政策实施宏观调控，并辅之以土地督察、责任追究等制度来约束地方征地权。但是这一改革方案需要大幅度地修改现行法律，且以当下人大制度运作的实际状况，地方人大恐怕难以承担起这一重任。为此，折衷的方案是总体保持现有的土地征收审批制度，将征地审批主体由“国务院与省级人民政府”改为“国务院土地管理部门与省级人民政府的土地管理部门”，即国土资源部与省国土资源厅。
笔者这样主张的理由是：（1）“任何政府权力的形式显然都是由一系列的政府职能部门通过分工配合完成的，政府职能部门又是实际的权力行使主体……将征收的核准主体确定为‘政府’实际上并没有提高征收程序的权威性，如此规定，还不如还其‘本来面目’，将政府的职能部门确立为征收的核准主体”。[30]（2）有利于发挥法院对政府征地的审判监督作用。在2014年《行政诉讼法》修改之前，法院审理土地征收纠纷案件时，一般仅能对土地征收补偿方案发挥一定的作用。而影响力更大的土地征收决定纠纷，往往无法成为法院的受案范围。新修改的《行政诉讼法》第12条第5项明确规定，“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”，可以向法院提起诉讼。这一规定，明确了土地征收审批行为的性质，也为土地征收审批决定纳入法院受案范围扫除了障碍。但是，当土地征收决定主体是国务院时，依据行政诉讼法的规定，被征收人对国务院作出的征收决定不服时，无法向法院提起行政诉讼。而征收决定主体若为国土资源部，这一问题便迎刃而解。这对于约束土地征收审批主体的权力大有裨益。
在对征地审批主体做出适当调整和准确界定土地征收审批行为性质的基础上，可以顺势把正当程序引入土地征收审批过程中。当前，按项目征地尤其是非公益项目征地，一些地方政府经常采用“化整为零”与伪造征地报批材料等方式来获得征地审批决定。根据《土地管理法》的规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷以及其他土地超过70公顷的，由国务院作出审批决定。然而，为了规避这一程序，有些地方政府经常采用“化整为零”的方式多次报批，由省政府作出征地审批决定。而伪造征地报批材料主要是伪造安置补偿听证书与征地协议，以顺利得到审批机关的批准。这些地方政府的违法行为之所以能够实现，就是充分利用了征地过程中信息不对称的漏洞。将正当程序引入土地征收审批过程，就是充分利用各种途径，为被征地人提供表达意见的机会，打破征地程序的封闭状态，把被征地人的真实信息尽可能地传递给审批机关，从而减少申请机关信息造假的情况发生。同时，不管是采用正式的听证会形式，还是书面的意见审查形式，都可以使听取被征地人意见成为土地征收审批机关必须履行的一种法定义务，从而促使审批机关积极履行信息审查职责，有效衡量征地中的各种利益，并可以最大限度地减少地方政府的各种违规报批行为。
四、结语
土地征收程序改革关涉土地征收制度改革的成败，关涉社会稳定与和谐。笔者认为，要解决土地征收程序违法事件频发的问题，必须跳出单纯的土地征收法律文本，从国家政治、经济、社会发展等层面着手。通过上文分析，我们可以发现，我国的土地征收制度与域外的很多国家或地区存在很大的差别。这种差别体现在：（1）在目前的政治体制与权力配置框架下，我国是一个真正的“行政国”。无论是建设项目的审批与核准，还是土地征收的审批与实施，都是在行政权力主导下完成的，立法机关与司法机关介人的程度非常低。（2）为了激发地方政府发展经济的积极性，我国创造出分批次征地模式。而按项目征地的国际通行做法在我国反而成为一种辅助性的征地模式。
如果我们只局限于技术层面的土地征收程序设计与改革，而无视土地征收背后的各种因素，即便立法者建立起形式上符合正当程序要求的土地征收程序，这样的程序也不可能发挥实质性的作用。实践中立法的进步与征地违法事件频发的反差已经充分证明了这一点。为此，我们必须对政府征地的权力结构与征地模式做出必要的改革。在征地模式方面，分批次征地模式既不利于资源的优化配置，也不利于被征地人的权利保护，国家应该废除这一模式而完全采用按项目征地模式。在权力结构方面，国家应该在宪法的框架下适度发挥地方人大和法院的作用。横向的权力分工机制应发挥其应有的功能，在控制风险的同时实现地方的高效治理，而中央政府则应该致力于宏观调控的政策制定及执行监督。
当然，我们也需要承认，纵向权力配置绝不是影响现有土地征收程序发挥作用的唯一因素。通过对征地权力的纵向配置模式研究，我们可以获得一个观察土地征收程序改革的独特视角。这既可以解释我国土地征收改革缓慢的原因，又为今后的改革提供了可能的思路。
注释:
本文系江苏省高校哲学社会科学重点研究基地重大项目“我国集体土地征收法律制度研究”（项目编号：2012JDXM019）的阶段性成果。
[1]赖恒盈：《行政法律关系论之研究》，元照出版有限公司2003年版，第84页.
[2]可参见《浙江省政府投资项目管理办法》（浙江省政府令第185号）、《太原市人民政府投资项目管理办法》（太原市人民政府令第66号）、《重庆市政府投资项目管理办法》（重庆市人民政府令第161号）等。
[3]有些地方的某些项目审批主体层级要求更高，如《深圳经济特区政府投资项目管理条例》第10条第2项规定：“对经济、社会和环境具有重大影响的政府投资项目，其项目建议书经市发展改革部门审核后报市政府批准。”
[4]政府投资项目除了可以实行项目法人制，还可以实行工程监理制、招投标制、合同管理制等管理方式。
[5]参见《政府核准投资项目管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号）第4、12、24条。
[6]参见《政府核准和备案投资项目管理条例（征求意见稿）》第42条第2项、《宁夏回族自治区企业投资项目备案和核准管理办法》（宁政发[2014]115号）第12条、《上海市企业投资项目备案管理办法》第8条第2项；等。
[7]《重庆市企业投资项目备案管理办法》第6条。
[8]有关“连淮杨镇”铁路项目更为详细的介绍，可参见百度百科“连淮扬镇铁路”，http://baike.baidu.corti/Iink?url=j5Fx-BtdZty9JpJr_-89tidNulOT89D2UgsMfSRgm4yIG4KnEa5NL_A_lMemfvWbWXoeHwCoQaGByqdco-Q2Qq,2016年4月26日访问。
[9]《连淮扬镇铁路10月启动征地拆迁》, http://news.hynews.net/ha/2015-09-l7/97190.html,2016年4月26日访问。
[10]高铁项目能带来巨大的经济与社会发展效益，因此，多地发生过高铁线路的争夺战。既有相对温和的民众签名、请愿，也有大规模的抗议活动与流血事件.相关报道可参见：《多座城市爆发高铁争夺战多城因高铁“反目”》，http://news.chma.com/domestic gd/10000159/20150425/19584897_all.html,2016年4月26日访问，
[11]参见谢正龙：《湛江百亿钢铁项目获批：半年宅成近万人征地拆迁》，
《瞭望东方周刊》2012年6月18日。
[12]参见《湛江市人民政府关于湛江钢铁基地工程建设用地征收土地和征地补偿安置方案的公告》。
[13]该项目征地引起的冲突与后遗症的报道，可参见《湛江钢铁项目万人搬迁官员疑因拆迁被杀》，http://politics.inewsweek.cn/20120606/detail-53630-2.html,2016年4月26日访问：
[14]《湛江钢铁梦想成真》，载《湛江日报》2015年1月15日。
[15]参见祝之舟：《论农地的公益性及农地征收中的公益衡量》，《法律科学》2013年第2期。
[16]参见郭亮：《土地征收中的利益主体及其权利配置》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2012年第5期。
[17]参见《国家建设征用土地条例》（1982年）第7条第1项、《土地管理法》（1986年）第22条。
[18]李建建：《中国城市土地市场结构研究》，经济科学出版社2004年版，第67页。
[19]参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。
[20]参见周飞舟：《錦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期。
[21]参见崔建远、陈进：《土地储备制度的现状与完善》，中国人民大学出版社2014年版，第139页。
[22]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《人民日报》2013年11月16日。
[23]参见曹正汉等：《中国地方分权的政治约束》，《社会学研究》2014年第3期。
[24]同上注。
[25][美]华莱士?E.奥茨：《财政联邦主义》，陆符嘉译，译林出版社2012年版，第39页。
[26]邹爱华、娄明悦：《土地征收审批权配置完善研究》，《湖北大学学报（社会科学版）》2016年第1期。
[27]参见《国土资源部办公厅关于下放部分建设项目用地预审权限的通知》（国土资厅发〔2013〕44号。
[28]参见邹爱华：《完善土地征收审批制度的基本思路与具体对策》，《国家行政学院学报》2011年第2期。
[29]参见房绍坤：《公益征收法研究》，中国人民大学出版社2011年版，第286页。
[30]同上注，第298～299页。
作者简介：欧阳君君，江西财经大学法治江西建设协同创新中心。
文章来源：《法学》2016年第5期。
