摘要: 对于国有建设用地使用权续期问题的讨论，不能仅仅停留在经济政策或物权法层面，而必须从宪法上予以回答。在宪法层面，这一问题的核心就在于如何理解现行宪法第9条第1款关于“国家所有，即全民所有”的规定。根据这一规定，国有建设用地使用权续期问题的合理解释方案是，住宅之下的一定面积（比如50m2或60m2）的国有土地使用权应自动无偿续期一次，期限以70年为宜。
引言
根据现行《物权法》第149条关于“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”的规定，住宅类的国有建设用地使用权到期之后自动续期已经是毫无争议的事情，无需过多讨论。但自动续期时要不要继续支付相关费用，以及按照什么标准缴纳相关费用，现行法律无法给出明确的答案，因此现在几乎成了“谜”一样的问题，也引发了社会各界热烈的讨论。
为何会出现这种现象呢？原因在于，立法者在《物权法》的制定过程中采取的是“有意的制度模糊”立法策略。[1]即，首先确立"住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期"这一原则，然后把其他问题进行模糊处理，留给“更聪明的下一代来回答”。然而，最近发生在温州的20年国有建设用地使用权到期续费问题引发的争议表明，[2]我们已经无法再采用拖延战术来回避这一问题了。因为如果现在不直面这个问题，拿不出切实可行的解决方案，经济发展、社会的和谐稳定无疑都会受到严重的影响。
笔者认为，住宅类国有建设用地使用权的续期问题，不仅是一个经济政策或者民法技术问题，而是一个重大的宪法议题，需要上升到宪法层面来系统全面地进行分析，那么，我国现行宪法能为这个问题的解释和解决提供何种解决方案呢？为了更加清晰地分析和解决这一问题，笔者拟做出以下分析和论证。
一、国有土地的所有权归属问题
要解决住宅类国有建设用地使用权的续期问题，必须首先明确国有土地的所有权归属。如果仅仅从字面上理解，国有土地的所有权不应当有所争议，其自然应当归属国家所有。对此，我国现行宪法第10条1、2款也明确规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。如果从这个角度来看，土地使用者在土地使用权期限届满之时，再重新缴纳土地出让金，似乎就不存在太大的法律障碍。因为国家有偿转让的是有期限的土地使用权，而不是所有权。
但问题并不这么简单，我国宪法除了确定国家对部分土地和自然资源拥有所有权之外，还有一个规定，即第9条所说的“国家所有，即全民所有”。依照这个规定，国家土地所有权实际上就是全民拥有的土地所有权。
那么，如何来理解“国家所有”与“全民所有”的关系呢？在美国的法律框架下，人们通常会用“公共信托”理论来回答这个问题，即认为，由于全民无法直接行使相关的所有权，所以全民将这种所有权信托给国家以及代表国家的建制化组织机构来具体行使。[3]在德国，人们可能会用“制度性保障”理论来处理这一问题，即认为，“全民所有”是一项不能任由立法者修改的“制度”，这种制度要求国家所有权为“公民自由和自主发展提供制度、组织和物质保障”，而不能为国家的私利而存在。[4]如果用中国人熟悉的话语来表述的话，我们将其可以表述为，“国家所有，即全民所有” 这一宪法规定，要求国家所有权必须服从于“服务全民，为全民所共享”这一政治愿景和政治要求。用更简单的话来说，国有土地既是国家的，也是全民的，而且后者是最主要的，前者是要为后者服务的。[5]
上述这些规定和理论，对于我们理性认识和全面看待国有建设用地使用权续期问题，是非常重要的。
一方面，既然住宅之下的国有建设用地使用权是从作为所有权人的国家有偿购买得来的，而且是有期限的，那么永久无偿自动续期的话，就不仅会造成国有资产的流失，还会导致国家所有权因为转让了一定期限就成为一个空洞和无意义的外壳。另外，永久无偿续期还会导致已经购买商品房与没有购买（以及没有能力购买）商品房的公民之间产生不公平，因为这相当于一部分人花了很小的代价占有了全体人民应该拥有的财产。
但与此同时，也要看到另外一个方面，即国家毕竟是通过全体公民“信托”来“代持”国有土地的。如果国有土地使用权期限届满之后，全体公民需要再次购买这项权利的话，“全民所有”就可能会蜕变为一个空洞的口号和虚幻的宣示了。虽然政府可以宣称其收取的土地出让金是用于全民福利的，但实际上作为“全民”组成部分的每个具体公民却并不一定能切实享受到这些福利。
由此观之，在住宅和商品房领域，要求“国有建设用地使用权期限届满之后永久无偿自动续期”和要求“国有建设用地使用权期限届满之后立即再缴纳一次土地出让金”都是不合适的，都不能完整全面地实现和落实我国宪法关于“国家所有，即全民所有”的这一要求。
二、合理的解决方案
那么，如何在国有建设用地使用权领域全面完整地落实“国家所有，即全民所有”的这一宪法要求呢？自1988年宪法第2条修正案关于 “土地的使用权可以依照法律的规定进行转让”的规定通过之后，实践中的做法逐渐发展为，首先由政府代表国家有偿出让土地使用权，然后将有偿出让的收益纳入国有土地收益基金，而国有土地收益基金则要用于改善城市建设以及其他公共福利和民生事业。[6]这种落实方案非常重要且不可或缺，但其本质是“通过全民分享国有土地的收益”，而不是“全民直接（参与）行使国有土地所有权”。
那么，作为“全民”之一份子的个体公民可否通过某种方式来直接参与行使国有土地所有权呢？这一问题的答案目前在法律上是不明确的。当然，之所以出现这种不明确，主要原因在于，人们惯常认为，只要能够确保政府将国有土地使用权有偿出让的收益用于全民福利就可以了，公民不需要也不可能通过直接参与行使国有土地财产权来实现“全民所有”这一目标。笔者不同意这种观点，因为“财产权的行使”与“财产权收益的分享”虽然在一定程度上具有互替性，但毕竟是两个相互独立的问题，不宜混为一谈。
而此次“温州土地使用权续期”事件恰好表明，公民是需要通过一定的方式来直接参与行使国有土地所有权的，而且通过宪法解释学上的努力，我们可以找到合理的方式来落实这一目标的，依照笔者的看法，这种方式具体表现为，“住宅之下的一定面积（比如50m2或60m2的面积）的国有土地使用权应自动无偿续期一次，期限以70年为宜。”
之所以提出这种解决方案，主要有以下几个方面的理由。
首先，“自动无偿续期70年国有土地使用权”，可以落实“国家所有，即全民所有”这一宪法规定。因为“全民”并非是虚幻的主体，其是由一个又一个、一代又一代鲜活的、有血有肉的公民组成的真实存在。“国有土地全民所有”并非只能由一个具体的代表机构来行使土地所有权，而是可以而且应该落实为每个具体的个体公民来直接参与行使国有土地所有权的。对此，我国物权法也是支持的。根据该法第118条规定，对于国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人除了可以依法分享收益以外，还可以依法依法占有和使用。
其次，之所以认为“自动无偿续期70年”比较合适，一方面是为了跟我国现行的住宅土地使用权期限制度相衔接，因为目前居住用地类的国有建设用地使用权最高出让就是70年。另一方面则是因为国人当下的平均寿命为70岁出头——根据世界卫生组织(WHO)发布的 2015年版《世界卫生统计》统计，中国人男性公民的平均寿命为74岁，女性的平均寿命为77岁。[7]“自动无偿续期70年”意味着每个公民都可以在其有生之年参与行使“全民所有土地”的所有权。
再次，除了极少数特别富裕的公民之外，大多数公民都是工薪阶层，都可能需要靠按揭贷款或其他渠道借钱来购买房产，如果不“自动无偿续期一次”，就意味着很多低收入和中产家庭，刚还完房贷不久，又要再买一次土地使用权。如果这种情况真的发生，那不但会增加民众对于我国社会主义土地制度和法律制度的不满，而且会严重损害党和政府的威信和权威。[8]
最后，“自动无偿续期70年”之后，无论这个公民是否健在或者离世，如果其想继续享有这块国有建设用地的使用权，那原则上就应当再重新缴纳一次土地出让金。之所以提出这种制度建议，原因是可用于住宅建设的土地和空间资源毕竟是有限的，而每个公民作为“全民”的组成部分，只要能在其有生之年参与一次国有土地所有权的行使，我们就可以主张说，这已经是对“国有土地全民所有”的合理落实了。对此，作为具体的公民，不应该有过高的要求，否则便会侵占他人以及后代人的机会和权利了。
如果上述方案可行的话，对于此次温州已经暴露出来的以及未来许多城市都会陆续暴露出来的“国有建设用地使用权续期”问题，我们就可以提出一个比较合理的解决方案。即，无论当初买的是20年的使用期限，还是30年，50年或者70年，那么在到期之后，都可以再“自动无偿续期一次，期限为70年”。
不过，依照笔者的看法，如果某位公民从家庭继承了一套建在国有土地上的住宅，这套住宅之下的国有土地使用权也是可以接续“自动无偿续期一次70年”这一规则的。当然，为了落实全民所有以及公民内部的平等问题，一个公民一生只应当参与一次国有土地使用权自动无偿续期，即只拥有一次“70年无偿续期的权利”，如果其重新购买了一套新的住宅类国有建设用地使用权，那就应该通过缴纳相应的土地出让金来获得相关权利，不能再无偿获得。
三、“自动无偿续期70年”的限制性条件
是不是所有的住宅，无论面积大小，套数多少，都可以“自动无偿续期70年”呢？笔者认为，这是不妥的，必须分类处理。
首先， 只有具有中国公民身份的人，才可以享有“自动无偿续期70年”这一权利。因为当宪法规定“国家所有，即全民所有”的时候，其指的是“全体中国公民委托国家行使全民在土地领域的财产权”，外国人和无国籍人（包括放弃中国国籍的原中国公民）如果在中国大陆持有住宅类建设用地使用权，那不应当享有这一项权利，不能“自动无偿续期70年”，而应当“自动有偿续期”。[9]当然，由于是有偿续期，期限可以灵活一些，10-70年或更长的期限应该都可以。对此，政府可以制定一个有偿续期期限价格表或计算公式，允许相关国有土地使用权人从中选择合理的期限。
其次，除了需要有中国国籍之外，也并不是说中国公民的所有房产都可以“自动无偿续期70年”。在承认具体公民有参与行使国有土地所有权这一项权利时，还要关注到公民的基本生活需求以及公民内部的平等权问题。其实，每个公民如果要过上有尊严的、体面的生活，只需要一定面积的居住空间（比如50m2或60m2，具体的面积可以进一步测算和讨论）。如果占据过多土地和空间的话，那就超越了基本的生活需求，变成了一个资产投资问题。因此，“自动无偿续期70年”只应当针对公民所持有的满足基本生活需求的土地使用权面积有效。
超出基本生活需求的土地使用权部分，需要“自动有偿续期”。有偿续期的期限和价格应该跟外国人在中国拥有的国有土地使用权续期规则一致。
最后，“自动无偿续期70年”并不意味着国家就不能再对该国有土地使用权收取任何费用。事实上，国家完全可以在“自动无偿续期70年”期间对相关土地以及地上房屋收取不动产税。因为土地出让金和不动产税的性质是不一样的，是两种不同的问题。前者是国家代表全民向具体的土地使用权人收取的土地使用权这一项权利的对价，即国有建设用地使用权这一权利本身的价格。而后者是国家为了给公民提供公共服务和公共设施而征收的税收。当然，是否需要征收这一项税以及具体的税基和税率问题，在决策主体方面，不应由行政机关来决定，而应由全国人大或其常委会通过民主讨论后制定或修改法律来加以落实。而在决策时机方面，是否要征收这一项税种（或类似功能的税种），应当结合未来的土地制度改革具体进展来决定，不宜笼而统之地予以回答。
依照笔者的见解，如果集体土地上的房屋（包括商品房）届时也可以自由交易了，公民有自由选择在国有建设用地或集体建设用地上购买房屋和土地使用权的权利，那么作为主权者的国家可以要求公民缴纳不动产持有税，作为国有土地所有权人的国家也可以要求公民缴纳相应的土地出让金。不过，如果70年免费续期届满之后，集体土地上的房屋依然被称作是“小产权房”而严厉禁止，国家还是在垄断住宅建设用地使用权一级市场，那就不能征收不动产持有税或功能相似税。
具体理由是，我国在过去20多年间所建立和发展的“建设用地一级市场”，一直都是由国家来垄断的，由此不仅导致了国有建设用地使用权价格奇高，而且还导致了不动产持有税实际上已经被隐形的包含到了这种垄断价格之中了。在这一问题上，我们需要看到，当第10条第4款规定“土地的使用权可以依照法律的规定进行转让”时，其指的是“国有土地使用权”和“集体土地使用权”都可以依法转让，而不是说只有国有土地才可以依法转让。现行《城市房地产法》和《土地管理法》所确立的“农村集体土地原则上只能用于农业建设，集体建设用地原则上不得在土地市场上流通”等原则，是有违宪嫌疑的。[10]
四、对反对意见的回应
在现有的讨论中，对于“70年无偿续期”方案，主要有四种反对意见。为了更好地分析和论证国有建设用地使用权续期问题，我们还需要对这些反对和批评意见进行细致地回应。
第一种批评意见认为，无偿续期会导致“国有土地所有权虚化”和国有资产的流失，比如在理论界，有学者认为，“土地使用权物无偿无限期续期就相当于个人对土地占有的永久化，本质上就是土地私有化。而土地公有制是中国特色社会主义的制度基础和基本标志，在这一点上的任何妥协都会动摇中国共产党的执政基础。” [11]而在实践方面，温州市国土局相关人员在接受记者采访时就表示无偿续期不可能，因为这“会造成国有资产流失”。[12]
笔者以为，这种观点是片面的。不过，其主要谬误之处不在于立场利益方面，而在于其仅仅看到了“国有土地属于国家所有”这一现实，却没有看到国有土地除了属于国家所有之外，同时也属于全民所有。依照“一定面积内无偿续期70年”这一方案，国家有偿出让土地使用权是对“国家所有权”的落实，而每个公民、每代公民对一定面积的国有土地使用权享有“无偿续期70年的权利”，则是对“全民所有”的落实。这样一来，“自动无偿续期70年”非但不是对国家所有权的侵犯，更不是“国有资产的流失”，而是对“国家所有，即全民所有”这一根本法规定的全面完整地贯彻和落实。
第二种批评意见认为，“无偿续期70年” 在落实“全民所有”这一宪法要求上不够彻底，“永久无偿续期”才是更好地处理方案。[13]笔者认为，这种批评意见不宜采纳，原因主要有以下几个方面。
首先，在过去20多年间，公民购买的是不同期限（20年、30年、50年、70年）的国有土地使用权，如果全部永久无偿续期，那会造成公民内部的不公平；其次，公民不能因为购买了一定期限的国有土地使用权，所以就永久的拥有了这块土地的使用权，这样确实会导致“国有资产流失”和国家所有权的虚化；最后，“全民所有”意味着不仅当下活着的这几代公民有参与行使国家所有权的权利，而且意味着未来的子孙后代也应该有这一项权利。如果这一代人永久无偿续期的话，那就会剥夺或侵犯未来子孙的权利，因为土地和空间资源毕竟是有限的，而且作为个体的公民如果已经因为死亡而丧失了公民身份和权利能力，却还在享有这项无偿续期的权利，那也是无法自圆其说的。
其次，“国有建设用地使用权无偿续期70年”这一方案并不违背 “有恒产才有恒心”的要求，也不会导致国民对自己的财产权没有安全感和信心。因为这一方案意味着当这一代公民的70年无偿续期期限到了以后，其子孙同样可以将其自己拥有的“70年无偿续期权”用于从祖上继承下来的房产。如此一来，某个家族只要有后嗣延续，其就可以永久地在这块祖宅上自动无偿续期了（70+70+70+……）。不过，诚如上文已经提到地那样，为了公平起见，每个公民都只应当行使一次这样的权利。如果后代子嗣希望把自己的这项权利用来新购买的房产，那么就不能再用于这套房屋了。
最后，对于那些没有买房的以及买不起房的公民来说，这种方案也并非不公平。虽然这一类公民无法直接行使这项权利，但通过市场化的制度安排，我们是可以确保公民之间的平等权的，比如，上述方案一旦建立，那么我们的法律就应当允许没有或不愿直接行使“国有建设用地70年无偿续期权”的公民，通过市场化的方式自由转让他们的权利，从而确保每个公民和每代公民都可以分享这一权利所带来的财产性利益。要看到，当我们在说，“为了落实全民所有，每个公民和每代公民都应当对国有建设用地使用权享有70年无偿续期权”的时候，这一项权利虽然是有期限的，但却也属于公民的一种合法财产权。既然是财产权，那就是有价值的，就应当允许按照民法的基本原理和规则进行自由流转。
另外，还要看到，建立一个“70年使用权交易市场”，不仅在于可以保护没有或不愿购买国有土地建设用地使用权的公民的权利，而且还有助于我们更好地发现和形成真正“住宅类国有建设用地使用权”市场价格。当下的“住宅类国有建设用地使用权”虽然也有市场价格，但定价权却垄断在政府手里，参与这项权利竞价的主体也只能是房地产开发商，所以很难说这种价格是“住宅类国有建设用地使用权”价值的真正反映。
第三种批评意见认为，如果国有建设用地之上的商品房因为各种原因不能使用，那么该商品房之下的国有建设用地使用权自动灭失，然后国家应当立即将该土地使用权无偿收回。更有人主张说，为了防止开发商人为地延长商品房使用年限，法律可以规定强行报废制度——商品房使用一定期限之后，必须强行报废，这样就可以有效地避免土地使用权到期之后，出现“自动续期”的情形。[14]
这种观点毫无疑问是错误的，其原因在于，没有厘清国有建设用地使用权这一项权利的本质。就土地出让金的本质而言，其不是国家作为土地所有权人收取的土地租金，而是国家有偿转让国有建设用地使用权的权利价金。[15]就权利性质而言，公民从国家那里获得的国有建设用地使用权不是一项租赁权，而是一项独立的物权。这项权利是一项独立的物权，既独立于土地所有权，也独立了土地之上的房屋所有权。虽然这项权利具有一定的期限，但是在合法的期限内，这项物权是不会随着土地所有权或房屋所有权的变化而自动变动的。即便是住宅因为各种原因不能使用甚至灭失，享有该项土地使用权的公民依然可以在其合法使用期限内继续重建住宅。
当然，就这一项物权的具体性质来说，由于个体公民是“全民”的组成部分，因此个体公民对国有建设用地使用权所享有的“70年无偿续期权利”可以视为是国有土地所有权的自物权或者成员权的组成部分。而“70年无偿续期以外的有偿购买和续期权利”则应当被视为是国有土地所有权之上的他物权组成部分。
注释:
[1] “有意的制度模糊”是荷兰学者何•皮特（peter Ho）教授在观察中国土地产权制度时所提出的一个理论。他观察到，中国的土地权属制度存在一定的模糊性，而且这种模糊性是政策制定者故意为之的结果。S恩See Peter Ho, Institutions in Transition: Land Ownership, Property Rights and Social Conflict in China, Oxford University Press, 2005, p.3&13.
[2] 相关报道可以参见马守敏：《住宅用地使用权期满：提前爆炸的“定时炸弹”》，《人民法院报》2016年5月7日。
[3] 关于公共信托理论在美国的发展及其在自然资源产权领域适用的研究，Joseph L. Sax, the Public Trust Doctrine in Nature Resource Law: Effective Judicial Intervention, 68 Mich. L. Rev. 471(1969); The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law and Management: A Symposium, 14 U.C. DAVIS L. REV. 181 (1980)；侯宇：《美国公共信托理论的形成与发展》，《中外法学》2009年第4期。
[4] “制度性保障理论”最初是由德国法学家卡尔•施密特提出的。相关详细内容可以参见[德]卡尔•施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第183-185页。
[5] 相关具体论证可以参见程雪阳：《中国宪法上国家所有的规范含义》，《法学研究》2015年第4期
[6] 国务院在2004年的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中提出，要“探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为”。2006年，国务院办公厅发布的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）要求，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。同年12月，财政部在《国有土地使用权出让收支管理办法》（2006年12月31日财综[2006]68号）中要求各地设立“国有土地收益基金”。该基金支出主要用于征地补偿款、被征地农民的社会保障、农业土地开发、农村基础设施建设、城市建设以及土地出让业务费、缴纳新增建设用地有偿使用费、国有土地收益基金支出、城镇廉租住房保障支出以及支付破产或改制国有企业职工安置费用等项目。
[7] World Health Organization, World Health Statistics 2015, p.44.
[8] 正如一些学者所正确指出地那样，对于国有建设用地使用权续期收费问题，如果我们不能从国家承诺和人民认同的高度进行思考，对“自动续期”的理解和把握就会缺乏根本的方向。换言之，如果我们不能在如此重要的和基本的民生问题上保持清醒的政治头脑，人民的预期就会发生变化，
可能会引发激烈的社会冲突，也可能会影响人民对国家和政府的认同。孙良国：《自动续期与国家承诺》，《大众日报》2016年4月27日。
[9] 虽然我国现行宪法第32条规定，“中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益”，我国宪法学界通常也认为外国人可以成为我国宪法秩序下基本权利的主体，但这并不意味着外国人在所有的基本权利问题上都享有跟中国公民同样的待遇，特别是在带有带有福利色彩的财产权领域，这一区别表现的尤为明显。不过，如果某个具体的外国公民或无国籍人通过合法的方式取得了中国国籍，那么我国法律也应当承认其作为“全体公民”的组成部分，也享有“70年无偿续期的权利”。
[10] 关于这一问题，并不需要做太多的论证。只需要回顾一下20世纪后半期的宪法和土地法发展历程，就可以清晰明了。1988年4月，七届全国人大第一次会议通过的第2条宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律规定转让”，同年12月七届全国人大常委会第五次会议通过的《关于修改土地管理法的决定》将这一宪法修正案具体化为“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”（1988年《土地管理法》第2条第4款） 遗憾的是，1990年国务院出台了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院第55号令，1990年5月19日），却至今没有出台集体土地使用权出让或转让的具体规则。更为遗憾的是，1994年制定的《房地产管理法》第8条出现了“集体所有的土地，经依法征用转为国家土地后，该幅国有土地的使用权方可出让”的规定。1998年再次修改通过的《土地管理法》更是将1988年的“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”的规定废除，并以第43、47条和第63条关于农村土地原则上只能用于农业建设，征收农村土地按原用途给予补偿，集体建设用地原则上不得在土地市场上流通的规定取而代之。然而，从宪法层面来看，1994年的《城市房地产管理法》和1998年的《土地管理法》改变了宪法所设立的规则，将原则变成了例外，例外变成了原则，对集体土地的发展权施加了严重超越财产权社会义务的不合理限制。值得庆幸的是，2015年2月，全国人大常委会已经授权国务院在北京大兴区等全国33个区县暂停实施了这两部法律的相关规定，并要求试点单位探索集体建设用地使用权直接进入市场，实现与国有土地使用权“同地、同权、同价”的具体方案。
[11] 叶剑平、成立：《对土地使用权续期问题的思考》，《中国土地》2016年第5期。
[12]《温州土地年限到期事件发酵 官方:不会免费续期》，财经网
http://bj.house.163.com/16/0421/07/BL5M1DNF00073SD3.html，最后访问日期2016年6月21日。
[13] 可以参见《住宅用地使用权期满续期引争议 学者：续期应无条件》，《检察日报》2016年4月26日。
http://www.cre.org.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=52&id=3420，最后访问日期为2016年6月21日。
[15] 在澳门法上，人们把这一权利的价格称为是“利用权价金”。澳门1980年《土地法》第46条规定，承批人因获长期租借方式批出而应缴付两种费用：即利用权价金和地租。如果是公开拍卖，利用权价金即是公共拍卖的结果；如果不是公开拍卖，利用权价金则根据政府将来按地段位置及批出用途而核准的表计算得出。1991年《土地法》修改之后，澳门又引进了“土地溢价金”制度。所谓“土地溢价金”，是指随着市场价格变动将土地利用权增值的部分进行预收的费用。之所以要设立这一项制度，因为土地利用权价格是按照当时市场情况批出的，无法预估到未来的土地利用权价格变化，为了保护国有土地的出让价格，能够随着市场变化而进行调整。就土地溢价金的性质来看，我们可以将其视为是对利用权价金的补充，或者用澳门当地通俗的说法叫做“补地价”。2007年澳门政府代表在向立法会分析土地及公共批给制度临时委员会介绍了溢价金订定的法律基础时指出，溢价金最初由第230/93/M号训令订定，计算溢价金所考虑的最主要的要素是价值及成本，价值减去成本为纯利，纯利的40%即为将批出土地的溢价金。现行订定溢价金的第16/2004 号行政法规仍采用第230/93/M号训令的精神，即用纯利来计算溢价金，只是在酒店方面，没有采用价值和成本的概念，而是用单一价格，即按拟批出土地（利用）、已批出的土地（再次利用）及酒店所属的级数（二星级至五星级）而定的每一平方米建筑面积批地溢价金单价计算（第16/2004 号行政法规第七条）。相关具体介绍参见澳门分析土地及公共批给制度临时委员会：《工作情况介绍（2007）》，第8-9页。
作者简介：程雪阳，法学博士，苏州大学王健法学院副教授。
文章来源：《理论与改革》2016年第6期
