一、法律至上是法治国家的关键
全世界的国家为数众多，但从治国方式、方法这个角度来说，只有人治和法治两种。二者必居其一，别无其他选择。世界上各国的国情是千差万别的，但任何一个国家，只要选择了法治的道路，而且搞的是真正的法治，就必须具备一个共同的条件，那就是:法律具有至高无上的权威性。这是因为，人治与法治的根本区别，并不在于治理国家需要的是发挥人的作用还是法的作用，而是在于人的地位与法的地位的高低。一个国家，如果人高于法，权大于法，法服从人，树立个人的最高权威，那就是实行人治的国家；反之，如果是法高于人，法大于权，人服从法，树立法律的最高权威，那就是实行法治的国家。这里的“人”并非指一般的平民百姓，而是指大权在握的人。在封建专制制度下，君主握有至高无上的权力，居于至高无上的地位，法律只是握在君主掌心上并听任君主摆布的工具而已，哪能至上？美国独立战争时期的平民政论家潘恩把国王和法律的地位作了个对比，他说:“在专制制度下，国王就是法律；而在民主制度下，法律就是国王。”妙哉斯言！
专制制度与民主制度，君权至上与法律至上，人治与法治，这几对概念是相对应的，后者取代前者是历史发展的必然趋势。所以走“依法治国，建设社会主义法治国家”的道路，是顺应历史发展的潮流和符合人民大众的需要的。纵观世界各国，人治国家的范围不断缩小，法治国家的范围不断扩大，已实现和正在走向现代化的国家大都选择了法治道路，这绝不是偶然的现象。有个人权力至上就不可能有法律至上，没有法律至上也就不可能有真正的法治，而没有法治的民主就不是中国所需要的社会主义民主，中国人民所争得的民主制度也就得不到保障，“文革”10年的惨痛教训就证明了民主与法治是不可分的，是相互依存、相互促进的。所以，邓小平同志关于民主必须与法制相结合的理论，是对马克思主义民主观的一大发展。
有些同志赞同“法律要有权威性”的提法，但却不同意“法律至上”的口号。他们问:“既然党是领导一切的，当然包括领导法律在内了，怎么能提法律至上呢？”答复是:第一，“法律至上”并非把法律与执政党比上下高低，法律是国家意志的表现和人们行为规范的总和，并非政治和国家组织，它不可能比执政党、比国家政权高，只是说它比其他行为规范高，如比党的政策、行政法规、行政命令、长官指示等等。第二，十五大报告强调指出:“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。”有不少同志只看上半句，不理下半句，这是“只知其一，不知其二”。早在16年前，党的十二大通过的党章就规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。十二大报告就强调指出，这是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。彭真同志认为，党章这样规定，宪法也这样规定，这就解决了过去我们国家所没有解决或者未明确解决的问题，就解决了社会主义民主和社会主义法制这个关键问题，具有划时代的意义。针对有人提出，是法大还是哪级党委大、哪位首长大的问题，彭真同志说，我们的法律是党和国家方针和政策的定型化，它是党领导制定的，它是代表党和全国人民的意志和利益的。有谁比党中央还大，比全国人民代表大会还大呢？党员服从法律，就是服从党的领导，就是服从全国人大。第三，坚持法律至上原则，维护法律的极大权威性，既总结了历史的教训，又适应了现实的需要。实行依法治国，建设法治国家，既要遵循共性的法治规律，又要适应各国的国情差异。法律至上就是法治国家所要共同遵循的最基本原则，做不到这一点就谈不上什么法治。如果法律得不到遵守和执行，再“良”的法也起不了作用；如果有人能超越于法律之外，凌驾于法律之上，谈何“法律面前人人平等”？如果国家权力被随意滥用，公民权利经常受到侵犯，有何民主可言？在“文革”时期，民主横遭蹂躏，法制备受摧残，出现了“和尚打伞，无法无天”的混乱局面。在邓小平同志主持下制定的党的十一届六中全会的决议中，把“虽然制定了法律，却没有应有的权威”看成是“文化大革命”的发动和发展的重要原因之一。那么，法律应有什么样的权威呢？应该有“极大的权威”。极大者，最大也 ，和“法律至上”的含义不是相近甚至相同的吗？
法律是一个完整的体系，它是由许多部门、众多单个的法律组成的。法律与法律之间，层次高下不同，地位高低相异，效力也不一样。其中，宪法的层次、地位和效力都是最高的；因为其他法律的制定，都必须以宪法为依据，都不能与宪法的规定相抵触。相对于刑法典以外的刑事法律来说，刑法典也是“母法”，但这只是相对而言的，如果相对宪法而言，刑法典本身也只是子法，因为刑法的立法依据是宪法。因此，宪法的最高法、母法的地位是绝对的，宪法的权威性、至上性也是绝对的。
过去讲宪法效力的最高性，偏重于从学理的角度来解释，引用的也尽是外国宪法条文。我国现行宪法为了突出宪法的权威性，在序言部分庄严宣告:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。”宪法第5条全是关于维护宪法最高权威的规定。第1款规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，宪法正是社会主义法制统一的最高标准。第2款规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，这正是宪法至上原则的明确表现。第3款规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，一切国家机关当然包括最高国家机关在内，各政党当然包括执政党在内，这不正是宪法具有最高权威的法律依据吗？第4款规定“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，这正是法高于人、法大于权在法律上的明确表述。
再从政治层面上看，宪法所体现的不仅仅是一般意义上的中国人民的意志和利益，而是体现了中国人民共同意志和根本利益，或者说是中国人民共同意志和根本利益的集中体现；宪法所巩固的不仅仅是中国人民经过长期斗争而取得的一般成果，而是最大的成果———创建了新国家和建立了新制度。所以我们只能从总体上提法律至上，而从具体上则应提宪法至上，因为除了宪法之外，任何一部法律都不能居于至高无上的地位，唯独宪法能。在我们国家，人民的地位是至高无上的，法律至上和宪法至上，正是人民至上在法律上的直接表现，因为宪法和法律都是人民的意志和利益的表现。既然人民是至高无上的，那么宪法和法律理所当然地也应该是至高无上的。
三、近半个世纪来，我国宪法至上原则实现难
1954年，我国第一部宪法在人民企盼中诞生了。这是一部好宪法，但它的实施过程却充满着艰难和坎坷。1955年的反胡风斗争，1957年的反右派运动，1958年搞人民公社政社合一，等等，都使宪法在人民心目中的权威受到了损害。
在“十年动乱”中，宪法也好，人大制度也好，公民权利也好，都处于名存实亡、不宣而废的反常状态。1975年修改的宪法从内容到形式都充满着极左的色彩，好在它也没有真正实施。
1978年再次修改宪法，因为当时还处在执行“两个凡是”思想路线的年代，不可能通过修改使宪法得到实质性的改善。
1982年宪法是党的领导和人民群众集体智慧的结晶，是新时期治国安邦的总章程，是合乎我国国情、符合全国各族人民的共同意志和根本利益的好宪法。1982年宪法的颁布和实施，标志着宪法权威逐步树立、宪法尊严受到尊重的法制建设新时代的开始。
从新中国建立算起，至今已近半个世纪了，从1954年第一部宪法颁布算起也历经44年了。在这40多年中，我国宪法能正常运作的时间还不到一半。中国实施宪法难度之大，由此可见一斑。
我国宪法至上原则难以实现的主要原因有:
1.长期封建专制制度的影响。中国实行封建专制制度，长达两千多年。新中国成立后，经过土地改革，封建经济制度已被铲除，但封建主义的影响在政治和思想领域内仍然存在，有的还很严重，绝不可等闲视之。
在封建专制制度下，法律是没有多大权威的，这是因为:第一，旧中国没有民主，那时的法律是反动的法律，是压迫广大劳动人民的法律，人民对它深恶痛绝，恨而远之，哪会自愿遵守呢？所以旧社会的法律在人民心目中毫无威信可言，人民千方百计地远离它，逃避它，力图把反动的法律和政权推翻掉。第二，旧中国实行的是封建专制制度，皇帝高高在上，朕即国家，君权至上，法从君出，皇帝说的话就是法律，还是效力最高的法律，他出言成法，也可出言废法。人治的四个特征，在皇帝身上得到全面的体现:皇帝的地位比任何人都高，皇帝的权力比任何法律都大，全国臣民都要服从皇帝一个人，一切法律都要听从皇帝摆布。朝廷致力于向全国臣民灌输“君权神授”思想，制造对皇帝的盲目崇拜，什么“真命天子”、“真龙下凡”、“民不可一日无君”、“天皇圣明，臣罪当诛”，一连串的神话到处宣扬。当年袁世凯已经当上大总统了，还想过过皇帝瘾，以摆脱“约法”、“国会”的微弱约束。可见，至高无上的君权实在太有诱惑力了。
革命军兴，皇冠落地，君权被废除了，不至上了，取而代之的是新老军阀的专制统治。国民党一党专政、蒋介石个人独裁的垮台，标志着封建专制制度的彻底完结。
但是，旧制度的消灭，并不意味着旧思想的肃清，封建思想的残余影响还未消失。对此我们要有清醒的认识。
2.人治传统根深蒂固。战国后期，以韩非为代表的法家人物向秦始皇献上二策:一是厉行法治；二是实行封建专制制度。尽管韩非精通逻辑，擅长论辩，可是他这二策却是自相矛盾的，因为厉行法治与封建专制是相互排斥、不能并存的。衡量轻重，秦始皇选择了君权至上封建专制主义道路。对于法治，则取其表而弃其里，把“法为治本”降为“法从君出”，使法律成为掌握在君主手里的工具。不仅秦始皇如此，历代帝王也都做了这种选择，因为至高无上的，不受限制的权力是封建帝王身上的“通灵宝玉”，是万万丢弃不得的。所以，从本质上说，儒法两家是没有根本性区别的，因为他们都是封建专制制度的拥护者，都是主张“君权至上”的，而“君权至上”正是“法律至上”的对立物，也正是人治的重要特征。
主张搞人治的人们，向往崇拜和津津乐道的是圣君贤相，清官廉吏，歌颂他们能为民请命，为民作主。倾向于把国家和人民的命运寄托在寥寥可数的明君、清官身上，那是绝对靠不住的，因为在封建社会，贪官犹如过江之鲫，昏君也比比皆是，而清官、明君则难得一遇，何况还有“人存政举，人亡政息”这一因素在起作用呢！
人治的对立面是民主，社会主义民主是人民民主，人民民主的实质和核心是人民当家作主，而不是当官的“为民作主”。我们应该通过宪法教育使人民对自身的主人翁地位有所认识，能够划清“人民当家作主”与“当官的为民作主”的界限，不能把“民主主义”与“民本主义”混为一谈。否则的话，法律的权威根本就树立不起来，
更谈不上“法律至上”了。
3.商品经济发展慢，计划经济时间长。1953年开始，我国的经济建设驶入了计划经济的轨道，在当时计划就是法律，那就没有多少必要搞经济立法了。那时候，人们关注的中心是完成计划或提前超额完成计划，至于把计划纳入法制轨道的任务，就被束之高阁了。可见，虽然计划并不排斥法律，但过分强调计划的作用后果只能是削弱和降低法律的作用。我国从1953年起实行了40年的计划经济，而计划法却始终都没见出台，这正是忽视把国民经济计划纳入法制轨道的明证。商品经济发展迟缓，计划经济时间漫长，不能不对法律的权威性产生负面影响。
市场经济是法治经济。这表现在:第一，与计划经济是行政命令型的经济不同，市场经济则是自由竞争型的经济，自由竞争需要竞争规则，正如体育竞赛需要竞赛规则一样，市场的自由竞争也需要市场竞争的规则，不然市场的秩序非乱不可。第二，与计划经济不同，市场经济
与民主、自由、平等、契约等制度和观念有着不可分割的联系，因为市场经济要求独立自主的市场主体，自由平等的市场竞争，市场主体间的关系应以契约形式出现，这决定了市场经济需要法治，需要以民主为前提，需要在排斥个人专断的基础上确立法律至上地位的法治。人治与法治的关系迟迟未能理顺，法律至上原则迟迟未能确立，正是我国经济体制迟迟未能从计划经济向市场经济转轨的重要原因之一。
4.战争环境下形成的“重政策轻法律”传统没有及时转变。过去在革命战争时期，我们党和人民推翻“三座大山”，斗争的重要方式是军事斗争和群众斗争。那时候，我们主要是根据党的政策办事，根据地的政权也有一些法律，但数量很有限，内容也很简单，只能起辅助作用，因为法律所能调整的主要是较为稳定的社会关系，而革命根据地条件艰苦，处境险峻，得失频仍，时常易手，立法很不容易，执法更为困难。因此，那时“重政策、轻法律”是很自然的，也只好如此。推翻了国民党反动政权之后，情况大不相同了。有了全国性的政权，本应该从依靠政策办事，逐步过渡至不仅仅依靠政策、还要建立和健全法制，依法办事，以适应胜利后新形势的需要。可是，我们建国后长时间内没有这个认识，总觉得有党的领导，有政策方针就可以了，法制迟搞一些不碍事，结果贻误了大事，导致了灾难性的后果。还是林彪、“四人帮”那些丑类从反面教育了我们，使我们恍然大悟:原来社会主义法制是非搞不可的！有了这个认识，我们党，我们国家才得以转危为安，这是不幸中的大幸。
5.当前社会上蔓延滋长的歪风，恶化了执法环境。执行宪法和法律，需要良好、优化的社会大环境，可惜近半个世纪以来，我国的执法环境一直不佳，甚至十分严峻。在“文化大革命”结束以前，对执法起冲击作用的主要是那无休无止的政治运动，“运动一来，法律靠边”，这已经成为带规律性的现象，毫无例外。十一届三中全会以后，不再搞运动了，执法环境本望有根本性的好转，可惜事实并非如此。由于我们对市场经济的弱点和缺陷注意得不够，防范得不力，由于对精神文明建设抓得不紧，社会上一股股歪风在滋生，在蔓延，导致了社会风气的恶化。有些执法的人把法律、纪律、道德、良心全都抛诸脑后，一切以捞取物质财富、追求豪华享受为唯一标准，心目中哪会有宪法和法律的地位？
近年来，在政法战线上，权力、金钱和人情对执法队伍轮番冲击，“一只只沾满钱臭的手，伸向法官、检察官、警官，极力推行法的商品化，执法机关的市场化。那双看不见的手在使劲地拉他们，现代化的声色犬马极力诱惑他们，一些法官、检察官、警官，变成了一身腐气，两袖污泥”。执法犯法现象的频繁出现和急剧蔓延，使部分执法者从维宪护法逐步向违宪犯法的方向逆转。执法犯法这一腐败现象在蔓延滋长。司法腐败是最严重的腐败，因此，坚决反对政法部门的腐败现象，已成为当前政法战线最为突出和紧迫的任务。
四、为保证宪法具有最大的权威应采取的对策和措施
执法环境恶化的原因很多，有历史方面的，有现实方面的，有政治方面的，有经济方面的，也有文化和法律方面的。因此，采取单项措施解决不了根本的、深层次的问题，必须“破立结合，标本兼治，综合治理，多管齐下”。为了逐步解决法律至上难，特别是宪法至上难的问题，需要采取以下几个方面的对策和措施:
第一，积极稳妥地推进政治体制改革。
中国当前所需要的改革，不应该只是单项的，单科独进型的改革，而必须是包括经济、政治、军事、科技等方面的全方位的整体性的改革，因为改革需要配套进行，而不能孤立进行。
在多种改革之中，经济体制改革自应居首要地位，因为实现国家现代化，发展生产力的任务，只能通过经济体制改革来完成。经济体制改革又离不开政治体制改革，需要政治体制改革的配合。邓小平同志说过“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”。
对政治体制改革的态度一要积极，二要稳妥。这是因为，目前已经存在政治体制改革不适应经济体制改革的要求这一情况，如果不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻；而政治体制改革所涉及到的又不仅是一般性问题，而是至关重要的政治权力配置问题。中国情况复杂，困难很多，在触及许多人利益的问题上，不可冒然行事，需要审慎从事，否则可能影响到政治和社会的稳定。十五大报告确定了“当前和今后一段时间”内政治体制改革的五项主要任务。这说明我国的政治体制改革是分阶段进行的，既有能够解决改革发展需要、又不超过社会可以承受程度的近期任务，又有解决深层次矛盾和高难度问题的远期目标。
小平同志明确指出，我国“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系”。能否树立起宪法的最高权威，能否使宪法至上的原则得到实现，这是衡量法治和人治的关系是否已经处理好的首要标准，而这个问题只能通过推进政治体制改革的途径来解决。因为宪法至上原则的实现必须以理顺党政关系为前提，而解决党政关系这一深层次的问题又依赖政治体制改革远期目标的实现。可见，推进政治体制改革，处理好党政关系以及法治和人治的关系，这三者是存在着辩证的统一关系的。
第二，宪法自身要进一步完善。
我国现行宪法是一部很好的宪法，这是公认的事实，但这并不意味着这部宪法已经尽善尽美、完美无缺了，还应该随着形势的发展进一步加以完善。为此要逐步解决好以下几个问题:一是宪法修改问题。宪法不能朝令夕改，如果频繁修改，就无法保持宪法应有的稳定性和连续性，从而损害了宪法的权威性。但是，宪法的稳定性与宪法的权威性不一样，后者是绝对的，而前者则只能是相对的。古代法家人物主张法要因时而变，是很有见地的。宪法的绝对权威性与相对稳定性相结合，稳定性与变动性的统一，是对宪法修改问题应采取的基本态度。频繁修改不对，当改不改也不好。今后不宜动辄大改，但必要的修改还得要。二是宪法配套问题。江泽民同志曾经指出“必须在积累实践经验的基础上，搞出实施各种基本法律和法规所需要的具体条例来，没有这种条例，基本法律和法规的贯彻落实就会遇到许多的困难。”基本法律需要配套，宪法更需要配套，因为宪法是国家的根本大法，原则性的规定比较多，如果没有相应的法律与之配套，那执行起来就很困难。现行宪法中有“依照法律规定”的条款达43个之多，其目的就在于要求制定配套法律以提高宪法的可操作性。十多年来，与宪法相配套的法律相继出台，但还不完全，如新闻出版、计划生育等等方面的配套法律仍有待制定，这些方面的立法工作应该加强。三是宪法监督问题。江泽民同志所作的党的十五大报告把加强权力的监督问题放在十分重要的地位上，指出“要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制”，还强调必须“加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一”。在宪法实施方面，现行
宪法作了比1954年宪法更为周密的规定，如把“修改宪法”和“监督宪法的实施”的职能授予全国人大，把“解释宪法”和“监督宪法的实施”的职能授予全国人大常委会，在上级机关对下级机关实行领导监督的职权中，增加了纠正法律、法规违宪的内容。但是，我国没有专设宪法监督机构，监督宪法实施的工作由全国人大及其常委会承担，全国人大一年只开一次会，全国人大常委会两个月开一次会，很难具体行使监督宪法实施的职权。多年来我国法学界要求设立宪法监督委员会之类专设机构的呼声不断，现在该是把这个问题提到议事日程上来的时候了。
第三，坚持和改善党的领导，逐步理顺党政关系。
“法之不行，自上犯之”，这是符合历史和现实的经验之谈。宪法更是如此，因为一般平民百姓是没有违宪的可能的。有的人既违了法，又违了宪，那一概按违法处置。美国二百年来有大量的违宪案例，尽是诉政府、诉国家、诉总统、诉部门及官员的，从没有诉一般公民的，一般公民是当不了违宪案件的被告的。由此可见，宪法的最高权威的维护，关键在于最高决策者。
由于历史等诸方面的原因，从建立革命根据地开始，就存在了党政关系理不顺的问题，毛泽东同志在《井冈山的斗争》一文中，就批评了“以党代政，党政不分”的现象；邓小平同志在抗日战争时期，也反对过“以党治国”的观念。由于当时处于艰难复杂的战争环境，需要加强党的统一集中的领导，党政关系理不顺的问题一直得不到解决。80年代，邓小平同志提出了坚持和改善党的领导的正确方针，但要具体落实，很不容易，更不是短期内能解决得了的。邓小平同志认为:“党管政府怎么管法，也需要总结经验。党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。我们坚持党的领导，问题是党善于不善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导，干预太多，搞不好倒会削弱党的领导”。这是理顺党政关系的指导思想。十五大报告中虽然没有专门提出这个问题，但中央提出的政治体制改革五项任务中，都涉及到这个问题。当然，要彻底解决党政关系问题，要在“当前和今后一段时间”之后。到那时，宪法至上原则才有彻底实现的可能。
第四，依法治国，厉行法治，逐步理顺党法关系。
党法关系是从属于党政关系的，是党政关系的一个方面。党政关系理顺了，党法关系这个问题也就迎刃而解了，因为“党政关系”这个政，不仅仅指政府和行政部门，而是包括整个政权机关在内的，是包括国家权力机关和司法机关的。邓小平同志强调:“纠正不正之风，打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念”。江泽民同志也谈过党法关系问题，他曾对外国记者明确表示:“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题。我想我们一定遵循法治的方针。”
十五大报告把“依法治国”确定为我们的治国方略，江泽民总书记对“依法治国”的内涵作了全面的阐释，指出它的基本精神就在于“把坚持党的领导，发扬人民民主和严格依法办事统一起来”。这告诉我们，任何把坚持党的领导与严格依法办事割裂开来，对立起来的观点和行为都是和党的“依法治国”的方针背道而驰的。大力宣传“依法治国”的内涵和基本精神，使之成为全党上下和全国人民的共识，并付之贯彻实施，就可以为理顺党法关系打下坚实的思想基础。
第五，要把民主法制实践和民主法制教育结合起来。
江泽民同志指出:“有了比较健全和完善的法律和制度，如果人们的法律意识和法律观念淡薄，思想政治素质低，再好的法律也会因为得不到遵守而不起作用，就会形同虚设。”21因此，要加强普法教育，不断地提高干部和群众的遵守法律、依法办事的素质和自觉性。我们在普法教育中，要把领导干部的民主法制教育列为第一重点，因为只有干部掌握了法律，增强了法律意识，才能提高运用法律手段管理经济和社会事务的本领，才能带动群众学法用法，把表现人民意志的法律交给广大人民。
在上一次党代会即党的十四大上，江泽民同志就提出过:“要把民主法制实践和民主法制教育结合起来，不断增强广大干部群众的民主意识和法制观念。”13五年来我国基层民主建设实践证明，对基层群众进行民主法制教育，是很有必要的，是有积极意义的，但单靠正面教育是远远不够的，必须把对群众民主法制教育和群众自身的法制实践结合起来，才能收到良好的效果。“民智未开”是中国国情之一，这是公认的事实，是中国民主化的一个障碍，有人为此扼腕叹息，消极悲观，有人则主张要通过民主教育，开启民智，然后再实行民主。这种认识和估计，未免过于消极了。新中国诞生快半个世纪了，民主教育也进行多年了，而中国的选举制度的民主程度仍然不高，前进的步伐实在太慢了。原因何在呢？最近报刊上登载了一批关于农村村委会选举的新闻报道，这些报道给了人们启发和鼓舞。在民主选举中，基层群众的积极性被调动起来了，多年来被视为忌讳的“竞选”禁区，也开始被突破。活生生的事实告诉我们，只有把民主法制的宣传教育和实践活动结合起来，民智才能从“未开”发展到“大开”，学习游泳必须下水嘛！十五大把“扩大基层民主”看成是“社会主义民主最广泛的实践”，并提出“健全民主选举制度”、“对干部实行民主监督”、坚持和完善“民主管理制度”等有力措施，使“扩大基层民主”的任务能真正落到实处。这对挖掉根深蒂固的人治的根子，提高宪法和法律的极大权威是大有好处的。
