摘要: 人民法院判决维持具体行政行为或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，法律已授予行政机关强制执行权的，人民法院不予受理并告知由其自行强制执行；法律未授予行政机关强制执行权的，人民法院对符合法定条件申请的，应作出准予强制执行的裁定并明确强制执行的内容。
一、问题的提出
2008年12月15日，最高人民法院对湖北省高级人民法院鄂高法［2008］391号《关于判决驳回原告的诉讼请求行政案件执行问题的请示》，作出了（2008）行他字第24号《关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》：“经研究答复如下：被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。”
简要言之，该答复含义包括：第一，人民法院对以作为方式作出的具体行政行为进行审查后所作出的驳回原告诉讼请求判决，是对被诉具体行政行为合法性的认可；第二，公民、法人或者其他组织拒绝履行被诉具体行政行为所确定的义务的，行政机关可以依法强制执行具体行政行为，也可依法申请人民法院强制执行具体行政行为；第三，行政机关在人民法院驳回诉讼请求判决生效后，申请人民法院强制执行的是已经生效的具体行政行为，而不是人民法院的生效裁判；人民法院对行政机关的非诉执行申请的合法性不再另行审查，而是依据已经生效的驳回诉讼请求判决，直接作出准予强制执行的裁定；需注意，被诉具体行政行为虽为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止等原因不适宜再继续执行的情形除外。[1]然而，该答复作出后，实务部门在理解和执行上仍然存在一定分歧。特别是《行政强制法》出台后，如何正确处理好具体行政行为的非诉执行问题，亟待进一步明确。具体的说，人民法院判决维持具体行政行为或者驳回原告诉讼请求后，法律规定有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行，人民法院应如何处理？地方法院实务中主要存在两种不同的做法。
一是人民法院应当依法受理并裁定准予执行后，交由人民法院负责执行的机构强制执行。主要理由如下。第一，申请执行的是生效裁判。人民法院判决维持具体行政行为或者驳回原告诉讼请求，被诉具体行政行为的合法性即为生效判决所确认。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第65条的规定，行政机关向人民法院申请执行生效裁判，属人民法院的职责权限。第二，有最高人民法院的相关答复作依据。最高人民法院（2008）行他字第24号答复中明确“人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的内容。”
二是人民法院应依法受理，但在作出准予执行裁定后，应交由作出具体行政行为的有强制执行权的行政机关强制执行。理由如下。首先，申请执行的是具体行政行为。具体行政行为一经作出即生效，行政诉讼作为司法审查，只要不否定，具体行政行为就自始有效。人民法院判决维持或驳回诉讼请求后，相对人仍不履行的是具体行政行为确定的义务，而不是行政裁判确定的义务。因此，行政机关申请执行的是具体行政行为，不是生效裁判；并且最高人民法院（2008）行他字第24号答复亦明确行政机关申请执行的是“被诉具体行政行为”，而不是“生效裁判”。其次，有行政强制法为依据。《中华人民共和国行政强制法》第13条规定“法律没有规定行政机关强制执行的，作出具体行政行为的行政机关应当申请人民法院强制执行”，可知，如果法律规定行政机关有强制执行权的，则应由作出具体行政行为的行政机关强制执行。同时，这样的处理既满足执行权裁执分离的要求，也与法院人、财、物的现状相符。
二、争议的焦点
对于上述问题，理论界与实务界在讨论中亦出现两种不同的处理意见。
（一）两种处理意见的内容与含义
第一种处理意见认为，人民法院判决维持被诉具体行政行为后，法律规定有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当不予受理，并告知其可以依据维持判决，自行强制执行。人民法院判决驳回原告诉讼请求后，法律规定有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应依法受理，在作出准予执行裁定后，由作出具体行政行为的行政机关按照裁定的内容和要求强制执行。
该种处理意见主要包含如下三层意思：一是无论维持或者驳回诉讼请求判决，行政机关申请执行的标的均是生效判决；二是维持判决有别于驳回诉讼请求判决，故有强制执行权的行政机关执行前者无需人民法院审查，执行后者则不然；三是两种判决的执行实施，均由强制执行权的行政机关负责执行。
第二种处理意见认为，人民法院判决维持被诉具体行政行为或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应该依照《中华人民共和国行政强制法》第13条第2款有关“法律没有规定行政机关强制执行的，作出具体行政行为的行政机关应当申请人民法院强制执行”的规定，作出如下处理：一是法律已授予行政机关强制执行权的，人民法院不予受理，并告知由行政机关强制执行；二是法律未授予行政机关强制执行权的，人民法院对符合法定条件的申请，可以作出准予强制执行的裁定，并应明确强制执行的内容。
该种处理意见主要包含如下三层意思：第一，无论维持或者驳回诉讼请求判决，无论是否有法定强制执行权，行政机关申请执行的标的均是具体行政行为；第二，驳回诉讼请求判决与维持判决并无差异，有强制执行权的行政机关若要执行，无需向法院申请；无强制执行权的行政机关则按照非诉执行方式向法院申请；第三，相应的两种判决的执行实施，行政机关有强制执行权则自行负责，反之法院承担。
（二）两种处理意见的争议焦点
上述两种处理意见的争议焦点可以归纳为：一是执行标的，是“具体行政行为”还是“生效裁判”；二是执行审查，有强制执行权的行政机关申请执行驳回诉讼请求判决的，人民法院是否有权、有必要对执行内容进行审查？
两种处理意见对执行实施的分工倒无异议，一致认为应由有强制执行权的行政机关负责承担。
三、相关法律问题分析
人民法院最终如何处理比较合法、合理，符合逻辑？下面主要围绕争议焦点展开分析，并兼论实务中对于执行实施的分歧。
关于执行标的究竟是具体行政行为，还是生效判决，理论界和实务界均存在不同的认识。第一种处理意见认为，申请执行的标的应为生效的行政判决，而不是具体行政行为。理由如下。第一，行政判决是对被诉具体行政行为的合法性进行审查后所作出的评判。无论维持判决、驳回诉讼请求判决，还是撤销判决、变更判决，当行政判决生效后，对诉讼当事人具有羁束力是行政判决，原告或被告都应执行行政判决所确定的权利义务的内容，而不是执行行政机关作出的被诉具体行政行为。因此，执行的对象应当是法院的行政判决，而不是被诉具体行政行为。第二，维持判决是法院对被诉具体行政行为作出完全的肯定的判决，因判决所确定的内容与被诉具体行政行为的内容一致，表面上是执行被诉具体行政行为，实质上仍是执行生效的行政判决。
第二种处理意见认为，执行标的应为具体行政行为，而不是生效行政判决。主要理由有二。其一，被诉具体行政行为未经判决推翻，自始有效。传统的行政行为理论认为，具体行政行为已经作出即产生法律效力，具有公定力、确定力和执行力；即使处于司法审查阶段，具体行政行为效力依旧，除非法院作出否定性判决，如法院判决撤销被诉具体行政行为后，该具体行政行为才丧失了法律效力。其二，行政诉讼属司法复审，有别于民事诉讼。行政诉讼实质上是对一个权利义务关系已经确定的具体行政行为的合法性所进行的司法确认，即司法审查前，行政行为效力已然存在。可以说，行政行为的效力并不依附于其后的司法审查，一个合法的具体行政行为的执行力并不需要借助人民法院的生效判决即可实现。因此，人民法院作出维持或驳回诉讼请求判决，意味着被诉具体行政行为的效力依旧，行政机关申请执行的实质上是具体行政行为所确定的权利义务。
第一种处理意见认为，法院应对申请判决驳回诉讼请求执行的内容进行审查。理由如下。
第一，驳回诉讼请求判决未完全肯定被诉具体行政行为的效力。维持判决完全肯定了被诉具体行政行为的效力，被诉具体行政行为所确定的内容就是法院执行的内容，所以维持判决可供执行的内容是明确的；驳回诉讼请求判决一般用于人民法院经过实体审查，认为被诉的具体行政行为不宜维持，而原告的诉讼请求又不能成立时的情形。因此，驳回诉讼请求判决不同于维持判决，它是不完全肯定被诉具体行政行为的内容，此类判决的作出只解决了不可争议性的问题，并未解决既判力的问题。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第56条[2]的规定，驳回诉讼请求判决适用的四种情形：一是诉不作为不成立的，二是存在合理性问题的，三是政策、法律变更的，四是法律法规另有规定的。第一种情形，不存在强制执行的问题。第二种情形，原具体行政行为存在合理性问题，只有修正，才能纠正其错误，行政机关申请执行被诉具体行政行为时，须按照法院生效判决的意图，对原具体行政行为的内容进行修正。因此，人民法院接到申请后，应当对照生效的行政判决对申请执行的内容进行审查，对已经依照法院行政判决意图修正了不合理问题的，才能裁定准予强制执行。对于第三种情形，当政策、法律发生变化，特别是以前认定为违法，现在不认为违法，或以前处罚重，现在处罚轻的情形时，人民法院应对申请执行的内容再次审查把关，对现在不认为违法的，不应予以执行；对现在处罚轻的，执行内容已调整符合现行规定的，才能准予执行，否则，亦不能准予强制执行。
第二，申请执行的内容不明确。因驳回诉讼请求判决未完全确定被诉具体行政行为的效力，执行时需要对被诉具体行政行为进行修正。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第18条第1款第4项的规定，人民法院受理执行案件应当是申请执行的法律文书有给付内容，且执行标的和被执行人明确。驳回诉讼请求判决仅仅在判决说理部分指出被诉具体行政行为存在不合理或者情势变更等问题，但在行政判决主文中没有明确原告应当履行的具体义务，从而导致人民法院执行部门普遍认为驳回诉讼请求判决不具有可供执行的内容，不能作为执行依据。被告行政机关，特别是法律未授予行政强制的行政机关如何申请法院强制执行或自行强制执行不明确。为此，不少人民法院要求行政机关申请执行此类行政判决时，应在申请书中明确具体执行的内容。人民法院据此进行审查，认为符合行政判决意图的，
作出准予执行的裁定并明确具体的执行内容；若不符合，则令行政机关修正申请执行的内容或直接裁定不予执行。为此，（2008）行他字第24号答复规定：“被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。”
第三，实践中存在滥用驳回诉讼请求判决的情形。在行政审判中，人民法院对被诉具体行政行为进行合法性审查，若发现违法问题，可以判决撤销、变更、确认违法或确认无效。然而司法实践中，人民法院为迁就行政机关，不对被诉行为是否合法问题进行审查表态，仅以原告诉讼请求不成立为由，作出驳回诉讼请求判决，从而回避了问题关键。可以说，驳回诉讼请求判决正在被滥用。若让驳回诉讼请求判决可以不经人民法院的审查，由行政机关自行强制执行，显然不利于充分保护原告的合法权益。坚持该种处理意见的人认为，在现有的司法环境下，有必要继续保留维持判决，避免人民法院过分倚重驳回诉讼请求判决——多从原告诉讼请求入手的主观诉讼，回避从被诉行为合法性入手的客观诉讼。
故持第一种处理意见的人建议，有强制执行权的行政机关申请执行驳回诉讼请求判决时，人民法院应该对行政机关申请执行的内容以裁定方式把关：一是明确执行的内容，二是确保执行内容与判决精神一致。此时，人民法院的审查不是按照非诉执行的条件进行合法性审查，而是依据行政判决的内容进行审查，如果发现申请执行的内容存在合理性等问题的，可以及时予以纠正。这种主要围绕行政判决中指出的问题和解决方向进行的事先审查，可以尽可能的减少难以恢复原状的执行发生，同时可以避免给原告造成诉累。
但是，第二种处理意见有不同看法，认为维持判决与驳回诉讼请求判决不应区别对待，否则缺乏法理支撑和法律依据。理由如下。
第一，维持判决与驳回诉讼请求判决均属肯定性判决。《若干解释》第56条在行政诉讼法基础上增添了驳回诉讼请求判决，适用于四种情形。主要目的是解决“被诉具体行政行为不宜维持，而原告诉讼请求难以成立”时如何判决的问题，弥补维持判决的不足。从被诉具体行政行为效力看，维持判决是再一次肯定了被诉具体行政行为的效力，驳回诉讼请求判决是未否定具体行政行为的效力，两者都未影响被诉具体行政行为的效力，均属肯定性判决。因此，无论维持或者驳回诉讼请求判决，有强制执行权的行政机关都可以自行执行其作出的具体行政行为，无需人民法院把关。被执行人若认为行政机关的强制执行超出了人民法院生效的行政判决所确定的范围或实施了违法强制措施的，仍可以对行政机关的行政强制执行行为提起行政诉讼，被执行人具有充分的权利救济。
第二，行政强制法排斥人民法院受理。我国《行政诉讼法》第65条规定，当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。该条规定笼统大概，容易产生歧义，无法回答今天讨论的问题：有强制执行权的行政机关，向法院申请执行维持或者驳回诉讼请求判决，法院可否受理？《行政强制法》第13条第2款规定“法律没有规定行政机关强制执行的，作出具体行政行为的行政机关应当申请人民法院强制执行”，该条实质肯定了行政机关享有排他性的强制执行权——行政机关一经授予强制执行权，人民法院就应该退出该权域。因此，有强制执行权的行政机关，向法院申请执行维持或者驳回诉讼请求判决的，人民法院无权受理。此种观点亦得到其他专家学者的肯定，他们认为“一般情况下，对于生效裁判的执行人民法院可以依申请或者依职权强制执行；在特定情形下，行政机关可以依据法律规定自行强制执行。对于专属于行政机关的强制执行权限的，行政机关无须申请人民法院执行，人民法院亦不得行使强制执行权。”[3]
第三，维持判决历来广受诟病。最近正在讨论的《行政诉讼法修正案（草案）》提出用驳回诉讼请求判决替代维持判决呼声很高；按此立法趋势，我们认为处理方案实无必要再对维持判决和驳回诉讼请求判决进行分类规定。
（三）执行实施：行政机关还是人民法院负责
地方法院由谁负责执行实施的分歧源于对执行标的的不同认识。该分歧主要基于这样一种看法：执行标的决定执行实施的负责机关——如果执行标的是生效判决，那么由人民法院负责，如果执行标的是具体行政行为，那么由行政机关负责。但是，本文讨论的两种处理意见对执行实施的观点并无分歧，一致认为应该由作出具体行政行为的行政机关自行承担。
第二种处理意见认为，行政机关应自负执行实施的理由很明确。除了执行标的是具体行政行为，行政机关有法定强制执行权外，执行实施如此分工可以减少负面影响。一是避免加剧司法执行“有权限无能力”的窘态。仅民事案件已经让人民法院执行局应接不暇，如果再将行政机关有强制执行权的案子交由人民法院强制执行，只会加剧法院执行案件量与法院执行能力不匹配的矛盾。二是避免重陷司法执行“有权力无救济”的困境。司法实践中，法院的强制执行行为不属于人民法院的受案范围，即司法执行得不到司法救济。因此，坚持由有法定强制执行权的行政机关自行实施，可以避免私权利救济范围的人为缩小。
至于第一种处理意见中所蕴涵的“执行标的是生效行政判决，执行实施机关是行政机关”的看法，是否可行？坚持“可行”观点的理由有二。一是强制执行的审查权和实施权可以分离。全国人大常委会在第五次审议《行政强制法》时，专门删除了原第四次审议稿第60条规定的“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”，全国人大常委会对此的正式说明是“考虑到这种执行方式（即人民法院审查裁定执行的，由行政机关组织实施）尚在改革探索，草案对具体执行方式可不规定，为人民法院探索改革执行方式留有空间”。执行体制改革作为人民法院司法改革的重要任务之一，其重点就在于针对强制执行的不同特点，实现审查权与实施权的分离。二是有域外实践提供探索经验。各国对于行政诉讼生效裁判的执行机关的规定有所不同，主要包括行政机关执行模式、司法机关执行模式和混合模式。其中，行政机关执行模式是指以专门行政机关为执行行政裁判的执行模式；混合模式是指司法机关执行和行政机关执行相结合的模式，这种法院和行政机关为执行主体执行生效行政裁判的执行模式，可以分为司法主导型与行政主导型两种。[4]我国在行政机关或人民法院之外尚未设置专门的行政机关和行政执行官员，因此我国可以借鉴混合模式下的德国或者法国经验，改革探索“行政判决行政机关执行”的路径。
四、结论
为解决本文提出的问题，针对湖南省高级人民法院《关于人民法院判决维持行政决定或者驳回原告诉讼请求后，法律规定有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行，人民法院如何处理的请示》，最高人民法院以（2013）行他字第11号《关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》答复如下。人民法院判决维持被诉行政行为或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依照《中华人民共和国行政强制法》第13条第2款的规定，作出如下处理：（一）法律已授予行政机关强制执行权的，人民法院不予受理，并告知由行政机关强制执行；（二）法律未授予行政机关强制执行权的，人民法院对符合法定条件的申请，可以作出准予强制执行的裁定，并应明确强制执行的内容。
此批复应从以下5个角度理解：（一）人民法院判决维持具体行政行为或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，只能是申请执行具体行政行为，而不是申请执行生效裁判；（二）申请执行应按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定执行；（三）法律已授予行政机关强制执行权的，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院不予受理，并应告知由行政机关依据《行政强制法》的相关规定自行强制执行；（四）法律未授予行政机关强制执行权的，行政机关可以在法定期限内（原则上为生效判决送达之日起3个月内）申请人民法院强制执行。对符合《行政强制法》法定条件的非诉行政强制执行申请，人民法院应当受理。但对具体行政行为合法性一般不再进行审查，而应当直接作出准予强制执行的裁定，并明确按具体行政行为内容予以强制执行；（五）在极为特殊的情况下，被诉具体行政行为虽然被维持或者驳回原告诉讼请求，但因法律、政策变化需要变更或者废止等原因，具体行政行为内容已经明显不公平、不适宜再继续执行的，人民法院才可以裁定不予执行。
注释:
[1]相关论证及理由，可参阅耿宝建：“行政裁判执行制度的反思与重构——对《行政诉讼法》第65条的修改建议”，载《法治论从》2009年第3期。
[2]最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第56条规定：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
[3]江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》（下卷），北京大学出版社2009年版，第1291页。
[4]同上注，第1290-1291页。
作者简介：蔡小雪、耿宝建、金诚轩，最高人民法院行政审判庭法官。
文章来源：《法律适用》2014年第9期。
