【内容提要】本文运用“国家调节说”经济法理论，分析当前世界金融危机发生的深层根源，及各国“救市”措施的经济法机理，指出：市场缺陷以及既往国家调节的失误是导致危机发生最基本的根源。各国“救市”的实质是运用国家调节对市场缺陷的弥补和对既往国家调节（失误）的再调节。而各国的各种“救市”措施无非就是采取了“国家调节三方式”，此期间所颁布的经济法也分别属于“经济法体系三构成”。文章还针对中国情况，论述了金融危机对加强我国经济法治的的启示，并指出了当前迫切需要研究的金融法治课题。
【关键词】金融危机 经济法 思考
当前世界性金融危机提出了许多重大问题，需要经济学、法学、社会学等多学科进行研究。经济法是关于现代国家调节社会经济之法，社会经济出了问题，发生危机，同经济法的关系最为直接，从危机引发根源到各国“救市”措施，都包含着许多重大的经济法理论和应用问题，需要我们深入思考和研究。许多年来我一直提醒我的学生们要注重研究上个世纪30年代那场世界经济危机和罗斯福新政，并指出，经济学、政治学等各界很重视对它的研究，但法学界，特别是经济法学界却对此研究不够，而它对于经济法，特别是对美国经济法十分重要。如今正在我们眼皮底下发生和演变的这场金融危机，我们经济法学界一定要敏感，要高度重视对它的研究；不要等到若干年以后再来回首研究这段历史。下面我先讲讲我的一些初步思考，主要是想给大家一些启发，提出一些问题（课题），供大家研究。
一、金融危机的成因及各国“救市”的实质经济法分析
目前对于这次危机发生的原因和经过的描述性文章和资料很多，各有各的理解。我以为，对危机的过程可以从总体上作这样概括：首先是由美国次贷危机引起，发展到到金融危机（金融机构信用危机，流动性危机），最后影响到实体经济（整个社会信用危机，经济危机）；从地域范围说则是：由美国，再蔓延到欧洲、亚洲乃至全球各国，形成世界性危机。
对于美国次贷危机发生的直接原因，有人分析说是房价高企和只涨不跌的预期，这是主要的；金融衍生品（资产证券化）膨胀和缺乏法律规制，这是派生的。我以为，“总祸根”应当是：过度超前消费的社会心态，金融机构贪婪的赢利冲动，以及当时国家未能妥善引导、约束和予以法律规制，对金融衍生品的“创新”和泛滥予以放任或规制不力。
美国2000年互联网泡沫导致经济衰退，美联储格林斯潘接连11次降息，联邦基准利率从6.5%降到1%，房地产价格上涨，按揭贷款上升，次级债泛滥。2003~2006年四年间美国房价上涨50%，1995到2006年翻了一番多。次级贷款市场迅速发展，至2007年底，全美抵押贷款10万亿美元，其中次级抵押贷款1.5万亿。由于担心房地产市场泡沫，美联储自2004年6月起又连续17次加息。房地产价格开始出现负增长，抵押品价值下降。借款人、次级债抵押贷款机构、银行发生财务困难，面临破产。[2]
这样就由次贷危机发展到整个金融机构的信贷危机，并蔓延到整个经济领域。
人们过度超前消费的社会心态，以及金融机构放贷和“金融创新”的利益冲动，如从市场化角度说，总是难免的：社会上人们总会向往更好的生活消费；商人们也总是唯利是图，追求高利润，并为此而不惜采取各种手段诱导消费者和顾客，推销他们的“金融创新”产品。以上这些也就是我们经济法理论中所说的“市场唯利性、盲目性”等“市场缺陷”。市场缺陷本来是市场所固有的，问题是现代国家不能放任它，而应当予以适当引导和约束，即“国家调节”，以弥补和克服市场的消极后果。而美国政府当时未能这样做，缺乏妥善引导和约束；相反，通过接连的降息，鼓励和误导人们超前消费的心理，在次贷衍生品泛滥中又未加及时监管和规制。这实际上就是一种“政府失灵”。一方面，存在着“市场缺陷”，另一方面，以往的国家调节又不得力或者有所失误。这两者相加，造成了危机的发生。
由此可见，这次次贷危机和金融危机发生的原因，其实质还是市场与政府，即市场调节与国家调节的关系问题。危机发生以后，当政府采取应对措施的时候，“政府救市”实际上就是国家调节。这种国家调节既是对“市场缺陷”的弥补，也是对以往国家调节失误（“政府失灵”）的纠正，即对以往国家调节的一种再调节。在“救市”中的国家调节，需要引导和纠正社会上人们的消费心理，引导、约束和规制金融机构的金融创新行为，监管其信贷活动，包括信贷规模、信贷资金流向等等，要纠正过去对于社会消费心理的放纵和误导，对金融机构赢利冲动规制不力的政策导向。同时，鉴于危机已经发生并造成严重损害后果，国家调节还需要采取措施克服社会经济已经出现的各种弊端，调整经济结构和运行机制，恢复和增强企业和市场自身机能。这里不只是消极应对，还需要积极改革和重建。因此国家调节需要从社会经济全局出发，综合运用多种方式和措施，包括综合运用金融、财税等各项经济政策实行引导调控；运用国家直接投资收购那些陷于财务困境和濒于破产而必须予以挽救的企业或它们的股权，或者新建一些必需的投资项目；运用市场规制方式对某些垄断企业的垄断行为进行规制，保护中小经营者和消费者合法权益等等。政府的这些救市措施（国家调节）需要有相应立法作为依据，作为保障，并规制国家调节权力的滥用，为此需要颁布各种相关的经济法。所以，金融危机期间，经济法十分重要和发达。这种情况不仅当前如此，回顾近一百多年来每次经济危机期间都如此，以至我们可以说，经济法的产生和发展同经济危机（还有战争）往往有着密不可分的渊源关系。
二、“救市”措施与经济法体系三构成
以“国家调节说”为代表的经济法理论指出：由于现代国家的国家调节职能是基于市场调节机制的缺陷才产生的，而市场机制有着“三缺陷”，所以国家调节便有的放矢地分别采取“三方式”，所以经济法体系便有“三构成”。在这次金融危机中，包括美国、中国在内的各个国家的“救市”措施也都基本上运用了“国家调节三方式”，其经济法立法也分别包括了“三构成”。
（一）在国家对经济的宏观引导调控方面，自不待言，这是这次危机中各国所广泛运用的国家调节方式。各国运用财政税收和金融政策，颁布或修订相应的法律，扩大财政投入，增加货币供应量，缓解信用危机，挽救濒于债务困境的金融机构和其他大型企业。并且抑制社会过度消费心理（如在美国）或者鉴于社会消费需求不足而采取鼓励消费措施（如中国）等等。在美国，为应对金融危机，及时出台了一系列救助计划及相关立法，其中最基本的法案是2008年10月布什总统签署的经由国会参、众两院分别通过的关于7000亿美元的金融救援计划的《2008年紧急经济稳定法》(Emergency Economic Stabilization Act of 2008)，和2009年2月17日奥巴马总统签署的关于总额为7870亿美元的经济刺激计划的《美国经济复兴与再投资法》(American Recovery and Reinvestment Act)。前一法案案通过剥离金融机构在地产和商业领域的问题资产（troubled assets），使金融机构获得充实的资本金，进而提高信誉度和实力，向市场重新提供贷款，避免经济陷入衰退。在法案中，还具体规定了财政部长在决策时应全盘、审慎考量诸多因素，如保护纳税人的利益、协助一般家庭保有住宅并稳定社区、对为服务于中小阶层为主的金融机构提供协助、保障美国人民退休收入的安全性等。同时明文规定财政部长应接受司法审查，若被认定系属武断、任意、滥用权限或不符法律规定，应认为违法，作出的决策要被废弃。后一法案规定，联邦政府将拿出7870亿美元巨资，用于刺激美国经济复苏和创造就业机会，主要包括减税、鼓励企业投资、增加就业、用于公共开支项目等。
在上述法律和其他一些相关法律授权下，美国政府采取一系列措施，实行扩张性财政政策和货币政策紧急救市。2008年10月8日美联储大幅降息0.5个百分点；12月16日美联储将联邦基金利率从1%降至历史最低点0至0.25%区间，这意味着美国已进入“零利率”时代。2008年11月25日美联储宣布投入8000亿美元，用于解冻消费信贷市场、住房抵押信贷以及小企业信贷市场，美国财政部也从7000亿美元金融救援计划中拨出200亿美元，支持美联储的上述行动。美联储还动用其在1929年股市大崩盘之后获得的特别授权，提供850亿美元贷款，帮助美国国际集团（AIG）摆脱倒闭厄运。为了促进市场流动性，它还先是创立了短期贷款拍卖机制，使商业银行获得了一个从中央银行获得短期贷款的新途径；不久又创立国债招标拍卖机制，使投资公司可以从美联储获得以往只有商业银行才能获得的紧急融资；后来还设立新机制，从货币市场共同基金购买商业票据，以改善短期债券市场流动性状况。据悉，美联储通过非常规渠道向金融市场注资1.75万亿美元。
[3]
美国对金融机构采取救助与监管并举的措施。2009年6月17日奥巴马公布金融监管改革方案——《金融监管改革：重建金融监督和管制的新基础》（Financial Regulatory Reform: A New Foundation: Rebuiding Financial Supervision and Regulation）。这将是大萧条以来美国金融体系最大胆也是最彻底的一次改革。该法案旨在“弥补旧机制的漏洞，并确保未来不会再次发生类似于当前的危机”。这被华尔街称为“自上世纪三十年代以来最为彻底的金融市场监管重组议案”
。该法案从以下几个方面作了具体规定：（1）促进对金融企业的有力监管；（2）建立金融市场的统合监管体系；（3）保护消费者和投资者免受金融滥用的损害；（4）向政府提供其所需的金融危机管理工具；（5）提高跨国监管的标准并促进国际合作。[4]
美国还采取减税措施，继布什政府出台1680亿美元减税方案之后，在2009年2月17日美国总统奥巴马签署的总额为7870亿美元的一揽子经济刺激计划中，其中约35%将用于减税（约65%用于投资）。
美国还实施产业扶助政策。2009年2月16日，奥巴马宣布中小企业救援方案将透过多重措施，以提高贷款担保、减税、免除申请费等方式，增加中小企业的现金流量，让他们能够支付帐单及员工的薪水；此外还将收购中小企业债券，活跃二级信贷市场。[5]
（二）在国家直接投资经营方面，由于它是一种不可缺少和见效快的国家调节方式，因此各国都及时加以采用，或者以财政资金收购那些濒于困境和破产企业的股权，实行国家控股；或者国家直接投资兴建某些建设项目。私营企业国有化是本次救市最突出的特点。
美国《2008年紧急经济稳定法》规定国家收购金融机构的问题资产，实行中采取了通过购买股权立即为金融机构注资的办法。2008年9月7日，美国政府宣布接管房利美和房地美这两大房屋贷款融资机构。2008年9月16日，美国政府决定接管在金融危机中处境艰难的美国保险业巨头美国国际集团(AIG)，11月，美国政府向它提供新的财政援助，其中包括注资400亿美元收购AIG部分控股权。2009年1月美国政府与美国银行达成一揽子救助协议。根据计划，美国政府向美国银行提供200亿美元的直接注资，并为其超过1180亿美元的资产提供担保，以帮助这家美国银行业巨头充分吸收来自美林的员工，同时使其避免受到全球性金融危机的进一步冲击。此外，美国政府还向通用汽车公司共注资600亿美元，并获得了新通用的实际控股权，其中的500亿美元都将转换化为对新通用公司的持股。
[6]
（三）在市场规制方面，各国的做法主要表现在以下几个方面：加强对消费者权益保护，使之免受金融公司误导和欺诈；规制垄断企业垄断力滥用；对于企业合并的规制，特别是为维护金融稳定而加强对金融企业集中的反垄断审查
。[7]
美国鉴于此次金融危机中金融借款人与金融贷款人的之间欺诈、金融投资机构对金融投资人的欺诈，所以非常重视针对金融市场的不正当的金融竞争行为和金融交易活动的监管。2008年3月31日，布什政府的财政部长保尔森向国会提交金融改革方案《金融监管体系现代化蓝图》(The department of the treasury blueprint for a modernized financial regulatory structure)，
提出对金融监管体系进行结构性改革的用意之一就在于保护金融借款人与金融贷款人。[8]
2009年6月的《金融监管改革：重建金融监督和管制的新基础》法案中，对保护消费者和投资者免受金融滥用的损害更作了明确规定，指出：为了重建市场信新，需要对消费者金融服务和投资银行进行有力和持续的监管，提供一个强大的框架来全面保护消费者和投资者。主要措施包括：（1）建立一个新的消费者金融保护局（CFPA），保护各种消费者，如信用、储蓄、支付和其他消费者的金融产品和服务，以及监管这些产品和服务的提供者，CFPA拥有一个较宽的司法裁判权；
（2）改革消费者保护机制，提高金融消费市场的透明度、简易性和公平性；（3）加强投资者保护，提高信息披露的透明度、投资者参与的公平性，建议增设一个“金融消费者协调委员会”（FCCC）等。[9]
美国奥巴马政府认为，放松竞争执法是一个从经济危机刚开始就犯下的严重错误，现在政府能做的只有设法补救，不继续松懈执法。新政府采取了诸如加大违法处罚力度、慎用豁免制度等措施，加强竞争执法力度。
[10]
对于“国家调节三方式“和”经济法体系三构成”理论，我国经济法学界有些学者尚存疑虑，主要是在于有些学者不认同其中的国家投资经营及其法律也是当前国家经济职能活动的一个相对独立的方式，或是经济法体系中一个相对独立的基本法律。国家投资经营及其法律在国家调节职能活动和在经济法体系中的地位，这个问题以前是本不成其为问题的，但自西方国家于上世纪90年代掀起“私有化”浪潮和中国实行国有企业改革之后，有些人便认为它们不再是“三方式”和“三构成”之一了。这乃是一种误解。即使在市场经济体制下，社会投资虽然以民间投资为主体，国家直接投资比重不能太大，但作为国家调节经济的一种基本方式，它总是需要的，不可废止，其特殊价值和功能其他方式是不能替代的。事实上，即使在“私有化”较为彻底的英国、美国，也仍然始终保持着一定的国家投资，并未被“私有化”彻底“化”掉。而如今在金融危机中，各国普遍性地又加大了这种调节方式的力度，运用国家直接投资或收购某些公司股权，实行国家控股，或投资兴建某些工程项目。如前所述，美国总统奥巴马签署的总额为7870亿美元的一揽子经济刺激计划中，其中约65%是用于投资的。
中国政府的4万亿人民币救市计划中，大部分是用于国家直接投资的。其具体投向为：铁路，公路，机场城乡电网1.8万亿元；地震重灾区的恢复重建投资1万亿元；农村民生工程和农村基础设施3700亿元；生态环境3500亿元，保障性安居工程2800亿元，自主创新结构调整1600亿元，医疗卫生和文化教育事业400亿元。
在2008年第四季度1000亿的投资中，重点解决民生问题、基础设施问题、生态环保问题，也包括了提前下拨救灾的资金，加强灾后恢复重建。这1000亿涉及到的建设工程，在其后两年中大体需要4万亿投资。根据现行的投资体制和投资资金安排的方案，需要中央投资11800亿。国务院先后制定了十大产业振兴规划，包括：钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息及房地产业。中央和各地方的上述投资，大量的是用于直接投资，举办工程项目。
当然，中国政府十分重视运用国家直接投资经营这种（国家调节）方式的同时，也特别注重运用积极的财政政策和适度宽松的货币政策，以从宏观上引导调控经济。本来1998年11月以前政策是从紧的。2008年11月召开的国务院常务会议提出：鉴于世界经济金融危机日趋严峻，为抵御国际环境对我国的不利影响，必须采取灵活审慎的宏观经济政策，以应对复杂多变的形势，当前要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。从那时开始，我国政府宏观调控的基调已经全面转向放松，保增长成为宏观调控的主要目标。
中国政府为应对世界金融危机的影响而采取的措施和方式是积极的、全面的，国家经济调节职能是非常发达的；只是由于治国方略转型——法治建设进程问题，我国的救市措施并未能相应地引起经济法立法的跟进，使人们觉得救市似乎同经济法并无多大关系。
三、对加强我国经济法治建设的启示
经济法对于国家经济调节职能活动的一般作用在于：它是其法律依据，是其法律保障，也是对它的法律规制。国家经济调节如果没有相应的经济法，脱离法律原则和规则的规制，难免发生调节不当或权力滥用，使国家调节不但不能妥善地弥补市场调节的缺陷，反而搅乱正常经济结构和运行秩序。这种情况在现实生活中是常常出现的，例如这次美国次贷危机发生和恶化，就同当时政府的政策欠妥相关。在这种情况下，后面实行的国家调节就不仅是对市场缺陷的弥补，也是对此前国家调节失误的纠正，即对过去的国家调节的再调节。但如果后面的国家调节也仍然难免失误。为保障国家调节正确、恰当地发挥积极作用而尽量减少失误，就需要立法机关事先制定相关法律，确立国家调节必须遵守的原则和规则。在有着法治传统和严格法制的国家，一般就是这样做的。虽然国家调节这样那样的失误总在所难免，但可以尽量减少失误；在发生失误后也容易发现问题，追究有关当事人的法律责任，警戒以后的行为。但在非法治国家，往往行政权力膨胀而很少受法律制约，其国家调节失误的几率就更大，造成损失后果往往更为严重，并很难追究责任。
在此次金融危机中，中国决定采取4万亿的救市措施，行动可谓果断及时，说明国家调节职能颇为发达；但4万亿事先并未经过最高权力机关审议和立法；事后（如该决定作出并付诸实施的次年即2009年3月全国人大召开期间）也没有履行这样的程序。这同美国政府当时决定7000亿美元救市的做法显然不同。这说明中国的国家经济调节职能虽然发达，但因为治国方略转型进程问题，还未实现真正法治，所以经济法并不相应地发达。
有人说，这是我们国家一贯的政府权力行使方式，它及时，有效率，一年来事实表明效果不错。要相信我们中央领导人的英明正确。这种说法似是而非。在实行民主法治情况下，国家的重大决策是需要经过法定程序，也许有些“繁琐”，但如果不这样，仅凭少数领导人决定，失误的几率更大，可能落在广大纳税人头上的损失就更严重。如果领导人英明倒还好；但在无制度保障情况下，把希望仅仅寄托在领导人英明上面未免风险度太大了吧。事实上在当时4万亿宣布后，接着就出现全国各省县纷纷上京“跑项目”的混乱局面，使得人们对4万亿安排使用的合理性和效率不能不感到担忧。
看来国家的治国方略转型还得进一步引起重视。国家经济调节职能活动不能不加强法治，特别是加强经济法的立法和实施。
就应对当前金融危机，并进而“化危为机”，促进我国经济持续发展而言，当前我国的经济法任务繁重，其体系中的“三构成”——市场规制法、国家投资经营法和宏观引导调控法，都需要加强。仅在金融法方面，既要考虑应对国际货币体系改革、人民币国际化、人民币汇率、我国的外汇储备使用等方面的法律问题，尤其要注重加强金融监管法制。世界金融危机警示我国迫切需要加强金融监管法制，包括：金融创新的监管、信贷监管、资金流动性监管、监管体制问题等。
金融创新的监管法律规制包含：(1)在金融衍生品的创制方面的法律规范；(2)在其流通方面的法律监管；（3）对其中违反法律的责任的规范。信贷监管方面包括：（1）对社会消费的引导，信贷客户信用的监管；（2）对金融机构信贷规模、结构和风险防范的监管；（3）对信贷资金的实际流向、使用的监管。资金流动性监管，除上面说的信贷资金流向外，还包括其他资金流动、跨国资金流动等问题。当代跨国资金流进、流出对目标国影响很大，例如会引起该国股市、楼市剧烈震动，而对其监管难度颇大，必须好好研究完善监管法制。
此外还有金融监管体制改革（含国际金融监管体制改革对我国的影响）问题，也需要制定相应立法。
以上这些问题既是国家立法需要解决的，也是我国经济法学界需要深入研究的课题。
注释：
[1] 本文根据作者2009年5月先后在中南大学经济法博士生研讨会和在广西大学学术讲座讲演稿整理。
[2]
资料引自柳欣亚：《美国金融危机发生的机理》，中国国际海运网，博频道，www.shippingchina.com,，2008-11-12。
[3]
本段资料引自：http://www.hntj.gov.cn/fxbg/2009fxbg/2009jczx/200907020052.htm《国际金融危机的冲击及各国应对措施综述》；：2009-03-25
14:31:05《金融危机大事记》，来源:
人民网(北京)；2008-2009年世界三大经济体应对金融危机过程回顾http://www.steelhome.cn，2009-04-09
11:53:07；等。
[4] 《美国政府公布金融监管改革方案》，新华网，2009年6月18日。
[5] 同注释4.
[6]本段资料引自：新华网：美国政府接管房地美、房利美http://news.xinhuanet.com/fortune/2008-09/08/content_9846854.htm，2008-09-08.；
南方网，国际新闻：美联储再向AIG注资378亿美元http://news.southcn.com/international/zhuanti/mgjr/ggzz/content/2008-10/09/content_4640988.htm；新华网：美国通用汽车申请破产保护。http://www.xinhuanet.com/auto/tyqcpc/gd.htm，2008-07-10；.
红网：布什宣布具体救市举措 以2500亿直接入股银行
http://www.rednet.cn/c/2008/10/15/1611956.htm.；等
[7]
英国于2008年10月向国会提交《金融稳定法（草案）》，引入“金融体系稳定”这一新的公共事项，以干预哈利法克斯银行同劳埃德银行的集中案。意大利于2008年8月通过《危及企业重组的紧急措施》，干预金融企业集中反垄断审查。
[8] book.qq.com/s/book/0/16/16090/33.shtml 38K
2009-11-5《激起千层浪的《美国金融监管体系现代化蓝图》。_
[9] http://www.sina.com.cn 2009年06月18日 01:22
新浪财经：《美国政府公布70年来最大规模金融监管改革方案》。
[10] 新华网华盛顿１０月２２日电，记者 刘丽娜、刘洪；
来源:《经济法论丛》第十八卷
