最近五年对于我国的财税法治建设来说,是一个不平凡的五年。从“营改增”扩围到房产税改革,从“三公”经费公开到预算法修订,从 车船税立法到呼吁设税权回归全国人大,从中央出台“八项规定”要求党政机关厉行节约到党的十八届三中全会对财税改革作出浓墨重彩的勾勒,实践表明,财税法与国家治理和人民福祉的紧密联系正日益凸显。因此,财税法也越来越受到官方和民间的共同关注。回顾过去,在相当长的时间里,财税法在我国法治建设的大舞台上一直缺位,财政仅仅被视为单纯的经济问题,没有得到应有的重视与关注,这不能不说是我国法治建设中的一大遗憾。财税领域的法治化水平长期滞后于现实需要,在相当大的程度上也导致了国家治理和改革深化陷入了“瓶颈期”,难以寻得有力的“抓手”,直到新一代领导集体以高度的历史智慧发掘出财税制度在现代国家治理中的根本性地位。置身于实现“中国梦”的宏大背景下,在追求国家富强、民族振兴、人民幸福的伟大实践中,人们已经越来越真切地感受到财税法所承载的重要意义和所肩负的历史使命。
2013年11月12日,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。这是在中国经济社会转型进入关键时期出台的一份改革的顶层设计方案,将拉开中国全面改革的大幕,吹响中国社会整体性和深层次改革的新号角。《决定》提出,全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。虽然“治理”与过去惯用的“管理”只有一字之差,但却反映出治国理念的重大转变。在目标上,管理从政府本位出发、追求秩序与效率,而治理则要综合考虑多元价值追求。在主体上,管理由政府尤其是行政机关单向主导,而治理则强调社会自治与民众参与；在手段上,管理主要使用强硬的行政指令,而治理则更多地运用疏导和软权力,且最终要依靠法律制度。总体来看,治理更强调法治化、民主性、顶层设计和过程思维。而要从传统“管理”转型为现代“治理”,关键就在于加强法治建设,将法治作为治国理政的基本方式。因此,《决定》在第九部分系统论述了“推进法治中国建设”,对法治国家、法治政府、法治社会的一体建设提出了目标和要求。进一步看,除了该部分的总纲式论述外,法治的理念和要求其实贯穿了《决定》整体,体现在各个领域改革的法治化目标之中。改革的核心在制度,制度的核心是法治,改革与法治是相辅相成的同一过程。在这个意义上,全面深化改革之路,就是建设法治中国之路,也是“中国梦”的圆梦之路。而财税法,正是深化改革与法治建设的重要组成部分。
在《决定》提出的诸项改革任务之中,“深化财税体制改革”单独作为一个部分,且位居各项具体经济改革之首,这在党的重要纲领性文件中尚属首次。同时,财税问题作为重要主线,还贯穿在其他章节的始终。例如,在第二部分“坚持和完善基本经济制度”中,要求提高国有资本上缴国家财政的比例、完善国有资本经营预算制度等要求；在第八部分“加强社会主义民主政治制度建设”中,强调加强人大预算决算监督、国有资产监督,首次提出“落实税收法定原则”；在第十部分“强化权力运行制约和监督体系”,要求健全反腐倡廉法规制度体系,着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设；在第十二部分“推进社会事业改革创新”中,收入分配改革、社会保障制度完善也与财税法紧密相关；在生态文明建设、司法改革等备受人们关注的焦点问题的背后,其实也离不开财税制度的支撑、促进与保障。不夸张地说,《决定》中至少有一半都在谈财税问题。这是因为中央已经转变了将财政视作单纯经济问题的传统思维,开始认识到财政是“国家治理的基础和重要支柱”,科学的财税体制是“促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”,并且主动接纳了“落实税收法定原则”等财税法学界大力倡导的主张。可见,财税体制改革与财税法治,既是全面深化改革的突破口和重点领域之一,又是国家治理现代化的基础和制度保障,更是国运所系、民心所向、大势所趋。
财税对现代国家治理的作用不容忽视
那么,为什么财税法对于现代国家治理如此重要呢?有人说“财政”是三分财、七分政。其实,它是七分财,三分政。财,是指财产、财产权利,包括私人财产权和公共财产权,而公共财产权最终还是建立在私人财产权基础之上的。政,是指政府,包括立法机关、行政机关和司法机关。政府的主要职责就是公平、有效地保护好私人财产权、行使好公共财产权,从而服务于全体纳税人。因此,财税不仅仅是“钱”的问题,“钱袋子”的背后实质上是国家与纳税人的关系。由这一对基本关系,还可以生发出中央与地方的关系、立法机关与行政机关的关系以及政府与市场的关系。因此,对于古今中外任何一个国家的治理来说,财税的重要性都是不容忽视的,正所谓“财政不牢,地动山摇”!唐太宗说“水能载舟,亦能覆舟”,现在我们要说“税能载舟,亦能覆舟”,因为税的背后和依托是纳税人。而财税法的根本任务,就是要依靠法治来统摄财政收入、财政支出、财政管理的全过程,通过对权利、义务和责任在不同主体间的合理配置,来实现国家财政权与私人财产权的平衡与协调,达致国家治理的现代化。
进一步看,财税法治不仅是法治中国在财税领域的必然要求和终极体现,而且也是通往法治中国的优选路径。对于我国来说,建设法治国家和全面深化改革是同一历史进程。目前,我国的改革已经进入攻坚阶段,也是最困难、最复杂、最关键的阶段。未来的改革应当包括三个层面的高度融合:一个是自上而下的顶层设计,一个是自下而上的基层探索,还有一个是自外而内的外逼机制。在诸多可能的路径中,财税改革是共识最大、阻力最小、效益最高的,因为“它是低调的,不会过分提高人们的期望值；它是具体的,比抽象谈论‘政治民主’更容易操作；它是务实的,可以在不太长的时间里产生看得见的变化”。例如,对于官员贪腐问题,如果按照传统的严肃查办思路或是想改革官员选拔考任制度,可能会涉及政治体制中的深层次问题,牵涉盘根错节的利益关系,从而遭到巨大的阻力,甚至陷入困境,最终不了了之。但是,如果我们从财税法治的思路出发,控制住各级政府的财权,让公共财产的收支管理都在阳光下运行,同样可以得到良好的效果。控制住资金的来源,各级官员的“敛财冲动”将会大为降低；而控制住资金的流向,就能真正厉行节约,让公款“花在刀刃上”。而且,由于改革公共财政收支体制并不直接触及官员自身利益,这一改革进路的阻力势必能够大大减小。
进一步看,由于所有的社会成员都属于“纳税人”范畴,因此强调财税法治从根本上看是对全体民众有利的。当然,这并不是说财税体制改革就是一帆风顺、毫无障碍的。改革注定都会遇到来自思想观念、制度惯性和既得利益等各方面的阻力,但是财税体制改革无疑是各个可能选择中“投入产出比”最优的路径,是推进法治中国建设的突破口。
可以说,依法管好了政府的“钱袋子”,也就牵住了深化改革和法治建设的“牛鼻子”。当然,财税改革涉及社会的各个领域,牵涉千家万户的切身利益,本身就是一个复杂的系统性工程,因此也需要找准突破口,并且要审时度势、循序渐进。客观地说,我国的财税法治建设也仍然存在着诸多观念羁绊和制度障碍,具体包括:人民代表大会对权力行使的重视不够；预算权配置失衡；中央与地方之间的关系尚未完全实现法治化；地方政府卖地推高房价；经济发展方式仍然较为粗放；地区、城乡、居民间贫富差距较大；社会基本公共服务分配不均衡；公民的基本权利实现不足等等。这些亟需解决的难题纷繁复杂、相互咬合,给我国未来的发展路径提出了不可忽视的挑战。站在这个承前启后、继往开来的重要时点上,我们深深地期盼着,未来的财税改革能够以更大的决心、魄力与智慧来稳步推进,经由财税法制上升到财税法治,并通过依法管好“财”来管好“人”和“事”,以税之“良法”实现国之“善治”。应当看到,法治中国离不开财税领域的法治化,离不开财税法的觉醒与振兴,离不开财税法学的发展和繁荣。只有“税醒了”的法治,才是真正“睡醒了”的法治。正因如此,将我最近出版的访谈录命名为《税醒了的法治》,以此寄托对于祖国的无限期许与深沉祝福。
注释:
本文为《税醒了的法治》序言
出处:《法制日报》2014-7-16
