中国检察改革必须坚持以人民代表大会制度为制度基础，以中国特色政法体制为现实基础，以检察职能定位和检察职能体系为逻辑基础，以建设“法检并立”的司法型政法为基本目标。
——作者题记
引言
2012年12月6日，由江苏省常州市人民检察院、苏州大学王健法学院等共同主办的“宪法视野下的检察制度暨纪念八二宪法实施30周年学术研讨会”在江苏常州召开，来自全国法学各专业和其他领域的学者共同研讨检察制度及其改革，并以此纪念1982年宪法施行30周年。这次会议紧接着北京召开庆祝现行宪法施行30周年大会，人们很容易将检察制度改革这一会议主题与宪法规范和精神、宪法确立的政治制度关联统一起来。不仅就检察改革而言，对司法改革、政治改革乃至所有改革来说，强调宪法与改革的关系都尤为重要。检察制度是中国特色的司法制度，是中国特色政治制度的重要组成部分。在我国，检察制度改革还必须突出“政治-政法-司法”改革一体性。比如，司法改革的主要目标就是确立和完善公正高效权威的社会主义司法制度，这是通过政治改革不断完善的社会主义政治制度不可或缺的一部分；司法改革的重要目的就是促进法院、检察院依法独立行使审判权、检察权，政治改革的重要内容之一就是为法院、检察院依法独立运作创造环境和条件，支持法院、检察院独立负责地开展工作，用制度确保法院、检察院依法独立公正地行使司法职权。政法改革架起政治改革与司法改革的桥梁，推进政法体制改革就是要将政治体制改革与司法体制改革结合和统一起来。据此，本文（根据会议发言整理）主要涉及四个方面的问题：一是司法相关概念与司法体制；二是根本政治制度与司法改革；三是中国政法体制与司法关系；四是检察职能体系与检察改革。
一是关于司法相关概念与司法体制
这里必须明确中国司法体制“法检并立”的基本特征。在我国，司法相关术语包括司法权、司法职权、司法机关、司法体制、司法制度、司法改革等，还有“刑事司法”这样的术语，另外还必须联系上“政法”这一特殊概念。“司法”一般不作为一个术语单独使用，人们是在“立法权、行政权、司法权”的组合中熟知和使用“司法权”的，学界用“司法权”比较多，官方各类文本基本上不用这一术语，少见的例外是2012年8月发布的《中国的司法改革》白皮书，它在第一部分使用了“司法权”一词。官方文件一般使用“审判权、检察权”这一联体表述或者使用司法职权这一术语，立法上也不用“司法权”术语，宪法法律上大都使用“人民法院-审判权、人民检察院-检察权”这样的表述。即使《中国的司法改革》白皮书比较少见地使用了“司法权”术语，也基本上是审判权和检察权的加和概念。在司法关联术语中，官方文件使用比较多的当属司法体制、司法制度尤其是司法体制改革。讨论司法相关术语必然涉及“政法”这一特殊词汇，说它特殊是因为它是中国语境中与“司法”最接近的概念，可以说是中国特色的、多数情形下可替代司法的术语。比较而言，官方多使用“政法”这一概念，当然也少见单独使用，比较频繁的用词是政法工作、政法机关、政法体制等。“政法”是一个集合性概念，通常由法院和审判、检察院和法律监督以及行政系统中的公安、司法行政等构成，担负裁判纠纷、稳定社会、维护国家秩序和社会正义的根本任务，分担着相应的国家职能，形成了中国特色的政法现象。
政法是一个包含司法的概念，司法体制是政法体制的一个部分，当然它是最重要的一部分。不少人将司法狭义地解释为法院，这基本上是西方国家的情形，但在中国不是这样。尽管《中国的司法改革》白皮书概括表达的内容很广泛，其中也包括公安和司法行政等方面的内容，但从总体上讲，它基本上是关于法院和检察院的白皮书。这与中共历次代表大会政治报告关于法治部分司法方面的表述是一致的，尽管有的政治报告使用司法机关，有的政治报告使用人民检察院和人民法院，有的政治报告讲行使审判权和检察权，有的政治报告讲行使司法职权，但基本上是将公正司法与法院、检察院依法独立公正行使司法职权（审判权、检察权）联系起来，这充分体现了中国司法体制“法检并立”基本特征。“法检并立”的司法体制形成于建国初期，1954年宪法正式确立了“两院并立”的司法体制，在经历了巨大政治波折后，1982年宪法承继了这一传统体制，在同一节中用13个条款完整概括了“法检并立”的司法体制。尽管在不同的语境下学界可以对司法作出不同的解释，但我们认为，一方面，应当立足于宪法规范，维护和完善“法检并立”的司法体制，这是司法改革也是中国检察改革的重要基础；另一方面，应当重构政法体制，建立司法型而非行政型的政法体制，或者也可以说是以法检为主体的政法体制。
二是关于根本政治制度与司法改革
这里需要明确的是检察改革必须立足于人民代表大会制度。1954年宪法确立的人民代表大会制度在饱经风雨后为1982年宪法所承继，这是建国初期新中国选择的最根本的国家政治制度，在经历了政治动荡后终显其根本性质和地位。说人民代表大会制度是国家根本政治制度是因为，一方面，它表达了人民与国家政权的关系，甚至可以说它表达了“人民-执政党-国家政权”的根本政治关系。所以我们有时也说人民代表大会制度是保障人民当家作主的根本制度，是实现执政党民主、科学、依法执政的根本制度，是推进依法治国、建设法治国家基本方略实施的根本制度；另一方面，它是其他国家制度的基础，是组织国家政权、规定国家政权关系的基础制度，在国家制度体系中居于核心地位，一府两院体制、审判制度、检察制度等建立在它的基础上。这里需要特别强调的是，包括司法体制改革在内的政治改革以及经济社会改革，不能偏离宪法确立和维护的人民代表大会制度，推进检察制度改革也必须以人民代表大会制度为基础。
正是在这样的意义上，我们强调改革与宪法的关系，任何改革都必须充分尊重宪法规范和精神，尊重国家的根本政治制度。无论说政治改革、政法改革，还是说司法改革、检察改革，都必须立足于宪法确立的人民代表大会制度。近些年来，关于司法体制改革的讨论广泛而深入，为“司法独立”尤其是为法院免受地方牵制的改革，学界提出了“去地方化”的观点，一些具体的改革建议包括超越行政区域设置法院、法院系统人财物上下一体化安排等。尽管这些建议有其合理成分，但未必就是中国法院改革、司法改革的优选方案，有些建议明显地与人民代表大会制度存在紧张关系，甚至根本没有考虑人民代表大会制度的地位和效应。如前所言，人民代表大会制度是包括检察改革在内的政法改革的制度基础，检察改革不能突破人民代表大会制度框架体系，首要的改革应当是进一步健全人民检察院“由人大产生、对人大负责、受人大监督”制度，这是政治改革的重要内容，也是检察改革的重要前提。以此为前提，在人民代表大会制度框架内体系进一步明确法检关系、检府关系，完善和发展中国特色社会主义检察制度，这是检察改革的基本方向和目标。
三是关于中国政法体制与司法关系
这里需要明确的是中国政法体制是检察改革的现实基础。中国政法体制是一个由党的政法委员会牵头，由法院、检察院、公安、司法行政等政法各部门构成的执（司）法系统，党的政法委员会作为党的职能部门具体负责贯彻党对政法工作的领导，政法各部门共同承担国家治理和社会管理的职能。这里主要有几条主线，一是国家刑事执法职能，二是社会治安综合治理，三是裁处纠纷化解矛盾。政法各部门在刑事执法、社会治安、化解矛盾等领域，立足于宪法法律赋予的职能和权责，各负其责、依法履责、独立负责。检察机关在国家刑事执法领域主要履行特定刑事侦查、刑事公诉职能以及法律监督职能，在社会治安综合治理领域主要履行刑事公诉职能和法律监督职能，在裁处纠纷化解矛盾领域更多地履行法律监督职能。中国政法体制充分反映了政治与法治关系的一个侧面，体现了党对政法工作的领导，充分反映了行政与司法关系的重要侧面，体现了政府管理与政法工作的交叠协作，充分反映了不同侧面的司法关系，体现了彼此分工负责与相互制约配合，构成了检察改革的现实基础。
与司法概念相比较，政法概念更具有应用性。比如，讲司法体制改革不如讲政法体制改革，显然后者比前者更能反映改革的全貌。政法体制是一个多面复合体，与政法职能领域相关联，主要呈现出三个侧面，第一个侧面体现在国家刑事执（司）法领域，“公检法司”构成一个刑事执法链条，又可称为刑事司法链条，这个侧面主要受宪法第135条的主导，是一个超出法检的大司法概念；第二个侧面体现在社会治安综合治理领域，这是一个更为广泛的侧面，除公检法司外，还包括更多的政府部门、人民团体等参与其中，各自发挥或者直接或者间接的作用，司法是其中的一个部分，当然是最重要的部分；第三个侧面体现在裁处纠纷化解矛盾领域，这个侧面主要是法院“单打独奏”，除此之外，还有检察院的民事行政诉讼监督，以及与人民调解、行政调解、社会仲裁等的协调。当然，如前所述，中国政法体制包括党的政法委员会，它是党的重要职能部门，着重履行决策、协调、监督职能，在政法工作中实现党的政治、组织和思想领导。中国政法体制决定了包括检察改革在内的司法改革的特点：一是检察改革必须坚持党的领导，司法改革的顶层设计、规划和整体推进，需要政法委员会在其中发挥主导作用；二是“法检并立”的特征决定了检察改革不可能单兵突进，法院、检察院改革应当协调并进。三是司法改革必然关涉法检之外的改革，考虑多重的司法关系。比如，刑事司法体制中的公检法司关系应当建立在正确理解宪法第135条的内涵与精神基础上。有学者认为公检法的表述顺次说明“公安为大”，主张改变“大公安、小法院”的格局，形成以法院为核心的体制，并突出公检法相互制约的精神，认为制约才是关系的根本。这种主张一方面削弱了司法体制“法检并立”的特征，甚至可能导致以“法检并立”为基本特征的司法体制的解体，另一方面也偏离了刑事司法体系的逻辑和现实。在公检法“分工负责、制约配合”的关系上，分工的问题已经基本解决，已经有了一定的制约，尽管各方面还不满意，配合也在一定程度上实现了，各方面实际上也经常不满意，这才是真正的问题和我们的困惑所在。造成这种局面的主因是部门立场、部门利益、部门主义致使政法各部门不能负责到位。在推进政法改革是应当特别强调：分工是前提，负责是基础，制约是效应，配合是关键。
这里需要明确的是“检察职能-检察权责-检察体制”的基本逻辑。这实际上也一个侧面反映了司法改革、政法改革的基本逻辑。当我们谈论司法体制改革时，必须首先弄清楚司法职能和权责。法院担负着国家审判职能，这是宪法赋予法院的基本职能。有人为提升法院的权威，主张将其置于司法体制的核心，而且扩充其职能，将监督公权、救济私权与裁判纠纷并列为法院的职能。这实际上是对法院职能与法院履职效应的混淆。其实，法院的职能就是裁判纠纷，中国的法院还承担着民事和刑事执法（民事判决执行、刑事审判和部分刑事判决执行）职能，救济权利和制约权力是法院通过履行审判职能产生的效应。法院从来就不是监督机关，没有哪部法律明确赋予了法院监督其他国家机关的权力。宪法将法律监督职能赋予了检察机关，检察机关通过履行法律监督职能如同法院履行裁判纠纷职能一样也能够产生制约权力和救济权利的效应。法律监督以保证法律的正确实施是检察机关的基本职能，除此之外，检察机关作为“公检法司”链条上的一环，承担着国家刑事执（司）法职能，
包括特定案件的刑事侦查、刑事公诉等。也就是说，检察职能具有体系性，刑事执法职能与法律监督职能构成检察职能体系，也就由此确定了检察权责体系。有人主张修改宪法第129条，规定人民检察院是国家检察机关，即由现在的法律监督机关修改为检察机关。我们比较赞同这样的修改，当然，前提是不能将法律监督职能排除在检察职能之外。以此为前提，这样的修改能够涵括刑事执（司）法职能和法律监督职能，有利于实现检察机关职能和检察权责的体系化。
从某种意义上讲，检察职能是一个更为基础的概念，职能决定权责，检察职能决定检察权责，并由此决定了检察体制、检察方式等。近十几年来，转变政府职能带来了政府的全面改革，包括行政管理体制改革和行政管理方式的改进，行政职能的多样性要求多元化的体制、方式与之相适应。同样的道理，检察职能的重新定位和检察权责体系化一定会要求检察体制和检察方式的变化。刑事执（司）法、法律监督属于不同类型的检察职能权责，同样需要不同的检察体制机制、检察方式方法与之相适应。当然，检察改革涉及的方面很多，概括地讲，包括创新检察思想理念，完善检察制度体系，改革检察体制机制，改进检察方式方法，提升检察素质能力，改善检察效果水平。但从检察改革实践角度讲，检察改革必须遵循“检察职能-检察权责-检察体制”的逻辑主线，以检察职能重构和检察职能体系完善为基础，重组检察权责，根据职能实现的需要重塑检察体制。也许应该在检察系统内建立双重的体制、多元的方式，才能保证检察职能的充分实现。比如，刑事执法职能领域加强上下隶属关系的特征，检察执法体制基本上可以类似于公安刑事侦查体制，而在法律监督职能领域，则应实行另外的体制，检察监督体制根据法律监督职能实现的需要重新构造。
结语
关于检察改革，应当跳出“检察权是司法权还是行政权”争论的小圈子，摆脱“检察机关是国家法律监督机关”这一单一维度，在完善和发展中国特色社会主义司法制度的高度上，从宪法规范和精神出发，立足于人民代表大会制度，不断推进人民检察理论与实践创新。从检察创新的总体来讲，检察理论与实践创新包括检察思想观念创新、检察职能体系创新、检察体制机制创新、检察方式方法创新、检察法律制度创新、检察能力水平创新、检察工作效果创新等若干方面。从检察创新的当前来看，检察理论与实践创新应当侧重于检察职能和权责体系重构，以此为基础着重于促进检察机关依法独立公正行使检察执法权和检察监督权。这里涉及检察权运行的原则要求，需要作更为全面的理解。比如，宪法第126条、131条讲“依法独立”，宪法第135条讲“分工负责、制约配合”，中共十五大以来历次代表大会政治报告讲“依法独立公正”，中国共产党党章讲“独立负责、协调一致”，等等。这些原则要求统一起来可否作这样的概括：一是贯彻职能权责科学合理原则。以政法职能、司法职能、检察职能转变为基础，贯彻权责一致原则，建立科学合理的检察职能权责体系；二是坚持依法用权履责原则。依照法律规定行使职权、履行法定职责。无论执行法律还是法律监督，都以正确实施法律为根本目的，实现依法用权履责与正确实施法律的有机统一；三是实践独立行权尽责原则。检察独立基于职能实现的需要，无论检察执法还是检察监督，都应当保持应有的独立，不受任何组织和个人的干涉；四是遵循分工独立负责原则。分工是前提、独立是基础、负责是关键。政法部门之间无论是相互制约还是相互配合的关系，都需要以恪守职责为前提和基础。“责”是一个越来越重要的概念，政法各部门必须强化责任意识，完善职责体系，完善问责制度。
肖金明，山东大学法学院教授，博士生导师
来源：本文系作者2012年12月6日在由江苏省常州市人民检察院、苏州大学王健法学院等共同主办的“宪法视野下的检察制度暨纪念八二宪法实施30周年学术研讨会”上的发言整理稿
