「内容提要」改革之前中国经济发展先后经历了国民经济恢复与改造阶段（1949—1956）以及高度集中的计划经济阶段（1957—1978）。国有经济的配置角色一直是影响国有企业作用发挥的一个根本性问题。具有普遍性配置角色的国有企业，对后来中国社会经济产生了双重的影响，它既奠定了中国独立完整的工业体系特别是重工业基础，但同时造成非国有企业极度萎缩，经济效益不断下滑。要克服国有经济的缺陷，必须使国有经济从普遍性配置角色变为特殊性配置角色，即在规模上将是少数，在布局上追求优化，在经营上克服垄断。在竞争性领域，国有经济逐步退出也是必然趋势。
相较于国有企业其他方面的变革，国有经济的配置角色一直是国有企业改革的重要环节。迄今为止，国有经济改革在理论和实践层面上所面临的诸多矛盾，除了体制问题，关键在于其配置角色没有得以很好解决。有鉴于此，本文从经验分析入手，对中国国有经济配置角色的演变阶段进行梳理归纳，并深入探索国有经济配置角色嬗变的历史逻辑。
在改革开放前，中国经济发展先后经历了国民经济恢复与改造阶段（1949—1956）以及高度集中的计划经济阶段（1957—1978）。相应地，国有经济经过两大阶段的发展，其规模由最初的小比例发展到改革前占国家工业生产总值的高比例，其布局领域几乎涵盖了所有工业行业。这表明，改革之前国有经济占据了中国社会经济发展的中心位置，扮演着普遍性的配置角色。
（一）普遍性配置角色的形成与扩张
1.普遍性配置角色的形成：国民经济恢复和改造阶段国有经济的配置
中华人民共和国建立之初，经过三年的恢复调整，到1952年，已经建立起了包括社会主义国家所有制、集体所有制等在内的新的所有制结构。从规模配置看，1949年国有经济与非国有经济占工业总产值的比例是26.2％∶73.8％，而到1952年，国有经济与非国有经济占工业总产值的比例变化为41.5％∶58.5％（图1）。[1]194从布局配置看，到1952年，在重工业领域，国有经济约占80％；在轻工业领域，国有经济也占到40％。[2]37国有企业的规模和分布领域表明，这一时期国有企业已开始发挥对经济的主导作用，为其普遍性配置角色的形成奠定了基础。
数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社，1983年、1984年。
自1953年开始，中国经济转入大规模的建设和改造阶段。从规模配置看，1956年国有经济和非国有经济所占比例变化为54.5％∶45.5％（图1）。从布局配置看，国有经济在国民经济各主要部门所占比重很大。例如，1956年中央直属工业企业在煤炭部门占72.2％，在钢铁部门占94％。[3]171国营企业在基础产业和支柱产业的高比例分布，表明国有企业在这一时期已经形成普遍性的配置角色。
从1956年开始，中国正式进入计划经济阶段。这一时期，国有经济的配置角色也进入了一个非常特殊的阶段，即普遍性配置角色的过度扩张阶段。
例如，在“大跃进”时期，城市大搞“以钢为纲”，这造成了国有企业普遍性配置角色的过度扩张。从规模配置上看，1957年国有经济与非国有经济所占工业产值比例是53.8％∶46.2％，到1960年，统计数据上已看不到其他类型企业的产值比例，国有经济和非国有经济（集体经济）所占产值比例为90.6％∶9.4％（图1）。从布局配置看，“大跃进”时期新建国有企业大多与钢铁等行业相关，其中涉及冶金业的大中型项目有157个，涉及电力业的有200个。这些数据显示国有经济的配置已占绝对优势。
“文革”时期是国有企业普遍性配置角色过度扩张的最后阶段。在所有制领域，全国掀起了一场“升级”、“过渡”的高潮，将国有制的单一化和普遍化推向极端。从规模配置看，1976年，在工业总产值中，国有经济占81.2％，非国有经济（集体经济）占18.8％。从布局配置看，“文革”期间国有企业重点分布在重工业和基础产业领域，而在商业领域，国营商业也占据了多半份额。国有企业在重工业领域里的过度投入与在商业领域里的控制性经营，造成了国有企业普遍性配置角色的极度扩张。
（二）普遍性配置角色的经济成因
改革之前国有企业普遍性配置角色的产生，首先是缘于当时社会经济的需要以及国有企业的优势。中华人民共和国建立初期，中国现代工业只占国民经济的17％，农业则占70％以上。国家百废待兴，国民经济亟待恢复和发展。但是，中国民族资本仅占工业资本的三分之一，重要产业和基础设施基本为官僚资本垄断。在这种情况下，要实现国家经济的迅速恢复和发展，比较现实的选择就是由政府组建国有企业，通过发挥国有企业长于执行社会目标和战略目标的优势，整合有限资源，奠定工业化的基础。国有企业就是在这样的特殊背景下，担当起产业起步和快速积累的重任。其次，国有企业的过度普遍化趋势还与路径依赖紧密相关。按照路径依赖原理，任何一种制度一旦形成都存在路径依赖关系。对中国的国有企业而言，当计划经济体制业已形成，当人们已经习惯于依赖国有企业解决问题时，特别是当国有企业投资扩张机制和利益连带机制形成后，就会不可避免地存在复制自身的冲动。这也就是在改革之前国有经济的配置角色过度扩张的原因之一。
（三）普遍性配置角色的双重影响
历史地看，具有普遍性配置角色的国有企业，对后来中国社会经济产生了双重的影响。一方面，从积极性角度看，国有企业至少在以下两方面实现了其历史目标：其一，奠定了中国独立完整的工业体系特别是重工业基础。例如，“一五”计划有关现代工业骨干部门的项目涵盖了飞机、汽车、发电、重型机械等多个工业门类；其二，为国家财政收入做出了重要贡献，提供了大量的就业岗位。以1978年为例，在当年全部1132.26亿财政收入中，国有经济提供的收入占87％。在当年全部城镇就业人员中，国有企业占78.3％。另一方面，虽然国有企业曾对中国经济的发展做出过巨大贡献，但是，由于计划经济时代国有企业配置角色的过度普遍化，又带来了消极的社会经济影响和后果。这表现为：其一，国有企业过度普遍化与非国有企业的极度萎缩密切相关。1949年初，经过三年国民经济的恢复和调整，国有企业在各行业所占份额平均为24％左右。但是，经过“大跃进”，国有企业的产值比例膨胀到90.6％，非国有经济已不足10％；其二，国有企业的过度普遍化使得国有企业负担过重，盈利目标迷失，经济效益不断下滑。这直接导致了20世纪七八十年代对国有企业的逐步改革。
在改革之后20多年的时间里，中国经济体制经历了由计划经济向市场经济的转变，非国有经济日益发展。在这些背景下，国有企业的改革历经了政策调整（1978—1993）和制度创新（1993—）两个发展阶段。此间，一方面，国有企业的绝对规模还在继续增长，但相对规模却在不断下降；另一方面，国有企业在竞争性领域分布分散，在垄断性领域基本还处于独占地位。这两方面的因素表明，国有经济在客观上进入了相对普遍性配置角色状态。
（一）相对普遍性配置角色的前期与后期
政策调整阶段从1978年改革开始，包括扩权让利（1978—1984）和承包转制（1984—1993）两个时期。在扩权让利时期，政府一方面扩大企业经营自主权；另一方面开始逐步鼓励非国有经济的发展。这些举措揭开了国有企业走向相对普遍性配置角色的序幕。从规模配置看，到1984年，国有经济与非国有经济所占工业总产值的比例调整为69.1％∶30.9％，较之1978年77.6％∶22.4∶0％的比重已出现下降（图2）。从布局配置看，此间政府对国有经济的过度普遍化分布进行了初步调整，加强了基础设施领域建设，对能源工业的投资比重开始上升。另外，随着国家对非国有经济的政策放开，个体和集体经济获得了较快的发展，导致国有经济在轻工业领域相对份额的下降。
数据来源：国家统计局国民经济综合统计司：《新中国五十年统计资料汇编》，北京：中国统计出版社，1999年。
在承包经营时期，从规模配置看，国有经济的相对规模呈继续下降趋势。例如，1984年国有经济与非国有经济占工业总产值比例为69.1％∶30.9％，到1987年变化为59.7％∶40.3％（图2）。从布局配置看，此间政府投资主要投向基础设施和基础工业，在能源和交通领域，共投入了1400亿左右。到转换经营机制时期，1992年国有经济与非国有经济占工业总产值的比例已变为51.5％∶48.5％。从布局配置看，这一时期，国有企业在竞争性领域存在一定程度的反弹。1992年，国有企业的工业销售产值在食品制造业占到了75.3％，在饮料制造业占70.4％。[4]181
制度创新阶段始自1993年（迄今仍处于未完成态），它是国有企业相对普遍性角色的后期阶段。在这一阶段，从规模配置看，1993年国有经济与非国有经济占工业总产值比例为57.3％∶42.7％，1997年则变化为31.6％∶68.4％（图2），[5]36国有经济产值规模的相对性越发明显。从布局配置看，政府进一步向基础产业和基础设施领域投资，确定了机械电子等四大支柱产业，但在产权安排上则寻求包括非国有企业在内的混合产权制度。这意味着政府开始在传统独资领域出现收缩。另外，随着1996—1997年国家一批新的改革措施出台，1000家国有大型企业受到重点支持。对于国有小企业，则实行放开搞活政策。抓大放小的措施在一定程度上促进了国有企业相对普遍性配置角色的调整。
（二）相对普遍性配置角色的经济成因
国有企业经过近30年的改革，其配置角色由普遍性嬗变为相对普遍性，主要基于两方面的经济原因：其一，是基于国有经济不断收缩的结果。1978—1997年，随着经济市场化程度的不断加深，传统偏爱国有企业的资源配置方式发生了巨大变化，国家财政不再对企业承担无限责任。这使得国有企业优越的外在条件不复存在，数量众多的国有企业无法继续维持，出现规模收缩和分布变化属于客观必然；其二，是基于非国有企业不断发展的现实。在计划经济时代，非国有企业的发展始终受到各种经济和非经济壁垒的制约。在近30年的改革进程中，那些适宜分散经营的领域，个体经济最先进入。随着各种鼓励措施的出台，非国有经济得以不断进入国有企业曾大量分布的竞争性领域。产权改革展开后，国有企业所独占的一些垄断性领域，非国有经济也获得了一定的进入机会。同时，非国有经济的增长，还改变了国家的收入和储蓄格局。个体经济收入和私人储蓄不断增加，政府储蓄比例不断下降。储蓄结构的改变加速了非国有经济的发展和国有经济相对普遍性配置角色的形成。
（三）相对普遍性配置角色的成绩与问题
在中国国有企业转向相对普遍性角色的进程中，所取得的成绩主要有两方面：其一，国有企业正在向市场经济条件下的角色转变。传统国有企业的运作机制更适应于计划经济的需要，在转向市场经济的进程中，国有企业的普遍性角色已不适应市场经济竞争的要求，转向相对普遍性角色实属必然；其二，国有企业的规模与分布正处于不断下降与整合进程中。其绝对规模一方面在增长，而相对规模则一直在下降。与此相并行，国有经济的分布也经历了从涵盖所有领域到逐步退出竞争性领域，再到在垄断性领域允许非国有企业介入的过程。
在相对普遍性配置角色时期，尽管国有企业的调整取得了一定成效，但是仍然遗留了一系列问题，这主要体现为：其一，国有企业的配置角色仍不合理，国有经济的定位依然带有普遍性的角色特征；其二，国有经济规模过大，分布配置错位。在规模上，相对于非国有企业，国有经济依然在社会经济的主要指标中占有较大比重。在分布上，国有经济分布过散，且在一般竞争性领域分布较多，在垄断性领域仍然近乎独占。这种状况与市场经济的要求还有距离。
上述几方面遗留的问题，事实上暴露了国有经济所面临的深层次矛盾。
为解决这些矛盾，20世纪90年代中期以来，国有企业改革开始从产权制度角度寻找突破口。但是，迄今的实践表明，在保持国有经济相对普遍性配置角色状态下，将国有企业改造为规范的现代公司是难以做到的，国有企业效益的提高也是难以做到的。这为我们从理论和实践的角度重新思考国有经济的配置角色提供了必要性。
从20世纪90年代末以来国有经济配置存在的问题看，这些问题实际上都是和国有经济的配置角色有着直接或间接的关系。换言之，要从根本上克服国有经济的缺陷，必须重新界定国有经济的配置角色。
在新世纪之初，解决国有经济配置问题的关键，在于将中国国有经济定位于特殊性配置角色上。这种特殊配置角色，从本质上看，指的是国有经济作为国家调控经济的工具之一，将以努力实现社会目标和经济发展的战略性目标为主旨；从其功能侧重上看，将会综合发挥国有经济的服务、引导、保证和调控性功能；从其外在表现上看，国有企业将不再是社会经济中一种普遍性或相对普遍性配置安排，而是一种特殊性配置安排。这种特殊性配置，在规模上将是少数，在布局上将追求优化协调。
将中国国有经济定位于特殊配置角色，主要基于两个原因：第一，从前面所分析的中国国有经济的发展历程看，它先后经历了改革前的普遍性配置时期以及20世纪八九十年代以来的相对普遍性配置时期。尽管在这些时期国有企业曾做出过历史性贡献，但是，由于国有企业的配置角色不能适应不断变化的市场环境的需要，规模过大，布局过宽，因而耗散了其功能，使得国有企业一度由社会经济发展的引擎转变为社会经济发展的包袱。在这种情况下，国有经济降低规模，收缩布局，换言之，其角色循着普遍性配置——相对普遍性配置——特殊配置的路径嬗变是一种趋势。第二，从发达国家的实践看，其国有经济总体上定位于特殊角色。例如，从纵向看，在二战和二战之前，发达国家国有经济主要扮演了军事性和反危机性的配置角色；在战后到70年代末，发达国家国有经济主要发挥了服务、引导、保证和调控性的配置角色；80年代以来，经过私有化背景下布局配置新的调整，国有经济在发达国家依然扮演着带动高技术产业、增强战略性产业以及服务公共事业的配置角色。可见，国有企业的存在，的确是同其特殊配置角色相关联。这种角色，使得发达国家国有经济能够较好地成为政府宏观调控的工具，实现特定的社会经济目标。
众所周知，国有经济的主导作用，重在突出强调国有经济的控制力。然而，如果因循传统的配置角色，虽然可以保证国有经济数量上的主体地位，但是，国有经济的功能并未得到应有发挥，相反，由于国有经济摊子过大，反而抵消了其主导作用的发挥。而将国有经济定位于特殊配置角色，摆脱对国民经济的全面参与，这会更加有利于国有经济降低数量，提高质量，有利于国有经济主导作用的充分发挥。
1.国有经济的规模
以国际上国有经济的规模区间为参照，本文认为，中国国有经济的规模幅度大致在5％—20％左右。其理由在于，这种对国有经济规模的区间式描述，首先可以满足国有经济规模的动态变化要求，亦即由国有企业成本收益最优决策与非国有企业成本收益最优决策的互动均衡而产生的国有经济的规模比例。其次，它有条件满足国有企业的特殊配置定位及其他现实制约因素的要求。这表现为，任何寻求国有经济特殊定位的努力，在规模比值上会表现为向发达国家这一特殊角色端点的摆动接近；而任何因本国国情等复杂因素所带来的国有经济规模的某种程度的放大，在比值上会表现为向非洲国家比例端点的摆动接近。至于两种力量的均衡点，最终会取决于国有经济与私人经济的收益对比。
依照于此，可以比较当前中国国有经济的规模数据：截至2003年，中国国有经济三项指标的规模分别为：国有经济占GDP 的比例为37.5％；国有经济占全社会固定资产投资比例为39.0％；国有经济占总就业的比例为9.0％。[6]53，187，119，513两相对比，中国国有经济占GDP 的比例远落在国际上国有经济占GDP的比例区间外，高出最高值20多个百分点；国有经济占全社会固定资产投资比例也落在国际上国有经济占国内投资的比例区间外，高出最高值近15个百分点。这表明，中国国有经济占GDP 的规模和占固定资产投资的规模仍具有较大伸缩空间。
2.国有经济的布局
在自然垄断领域，中国国有企业仍具有一定程度配置必要性。特别是当市场规制不够健全的时候，可以利用国有企业来克服私人垄断和无序竞争的弊端。但同时，中国国有企业在自然垄断领域里又具有现实变革的要求。从国际上看，发达国家20世纪80年代以来在自然垄断业的发展趋势体现为对传统垄断产业的变革，对真正的自然垄断环节采取激励性规制措施。顺应国际发展趋势，中国国有企业在自然垄断领域里的配置也亟待变革的要求，以提高其效率效益。
在公共事业领域，鉴于其公众服务性和外部性强的特点，简单地由以利润最大化为目标的私人企业来经营，可能会伤及消费者的利益，因而配置国有企业仍具有一定的必要性。但是，国有企业在公共事业领域的配置，还必须顺应市场需要，引进适度竞争。这是因为，城市公共事业和纯公共品并不完全一样。随着技术的发展，城市公共事业可以逐步量化定价。另外，从中国国有企业的实际运行看，实行垄断常常在事实上降低了国有企业社会效益的实现。因此，打破垄断、引入竞争和转变管制已迫在眉睫。
在竞争性领域，特别是在战略竞争性产业，国有企业仍具有配置的客观必要性。这是因为，战略竞争产业关乎国家经济发展的战略意图，产业投资巨大，有的还涉及国家经济安全，因而非国有企业在短时期内是无法进入的。另一方面，在一般竞争性领域，国有企业要尽快逐步退出。这是因为，一般竞争性领域不属于市场失灵的范围，传统国有企业产权不能分解，所有者缺位，职能目标多元，这导致其在竞争性领域缺少活力。因此，国有企业逐步退出竞争性领域是必然的趋势。
在其他特种领域（例如战略资源开采、军工、造币等），由于涉及国家政治经济安全，私人企业受实力和逐利性限制，在一定时期内是不能进入的。但是，国有企业在特种领域的配置虽然有助于保持国家的控制力，然而过度的垄断又弱化了其运行效率。因此，特种行业的国有企业还必须顺应市场化的进程，适当吸收非国有经济的加入，在适度竞争的环境下，提高产业运作效率，最终形成国有企业在核心、非国有企业在外围的灵活机动的模式。
总之，随着市场经济的日益成熟，中国国有经济告别普遍性和相对普遍性配置角色的过程不可逆转。而新世纪国有经济存在的活力和希望，正在于其特殊角色配置。
「英文标题」On the Evolution and Role of the Disposition of ChineseState-owned Economy
「作者简介」杨励，广东外语外贸大学国际经贸学院副教授。广东广州510420
「英文摘要」Before China adopted the reform and open-up policy，Chineseeconomy had experienced two phases：the economic recovery and reconfigurationperiod（1949—1956），and the planning economy period（1957—1978）。The role of the disposition of Chinese state-owned economy has been animportant force influencing state-owned enterprises.With their generaldisposition roles ，the state-owned enterprises have produced dual impactson Chinese social economy.Even though they helped to construct the foundationof China"s independent and complete industrial system ，especially China"sheavy industry system ，their economic efficiency had been decreased ，and the non-stated-owned enterprises were brought down heavily.In orderto overcome the deficiency of the state-owned economy ，we must changetheir general role into a particular role ，which means we should keepa limited size of the stated-owned economy，optimize their disposition，and avoid their monopoly.It is also a necessary trend that the state-ownedeconomy withdraw gradually from the compete fields in the market.
「关键词」国有经济/配置角色/嬗变state-owned economy/role of disposition/evolution
收稿日期：2005—12—20
「参考文献」
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[5]国家统计局。新中国五十年统计资料汇编[M].北京：中国统计出版社，1999.
[6]国家统计局。中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2004.
来源：《清华大学学报：哲社版》2006年第5期
