〔提要〕 公民的本质是享有参与国家事务的政治权利的人。公民权的核心是公民享有参与国家事务的政治参与权和抗衡国家权力的的政治干预权和政治防卫权。公民社会是同政治国家相对应的政治社会。把农民的政治地位由臣民、子民、顺民提升到国家公民的层次,使农村由臣民社会转变为民主的公民社会,使农民群体组织化,是解决“三农”问题,建立和谐社会和社会主义新农村的宪政基础和基本动力。
一、我国农民的公民身份与权利的缺失
近年党中央先后提出建立小康社会、和谐社会,年前又提出建设社会主义新农村的任务。胡锦涛总书记还特别要求把解决“三农”问题作为全党工作“重中之重”来对待,表明中央对“三农”问题日益高度重视。温家宝总理今年1月18日在国务院常务会议上所作的《关于当前农业和农村工作的几个问题》的重要讲话中,指出建设社会主义新农村,必须按照党的十六届五中全会《建议》提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,坚持“多予少取放活”的方针,特别是要在“多予”上下功夫。“归根到底,要切实保障农民的民主权利,使农民得到实实在在的物质利益”①。
我理解,温总理讲话的重要性和启迪性,不仅在于他强调了国家(特别是城市)要在物质上———硬实力上大力给付农村和农民,改变历来对农民予取予求的局面;而且强调提出“归根到底,要切实保障农民的民主权利”,“要加快建立全社会参与的激励机制,鼓励各种社会力量参与农村基础设施建设”②。也就是要在“软实力”上“多予”,并通过这些“软实力”去发展农民的硬实力。
可以说,过去这方面强调和落实不够,正是多年来我国农民问题未能根本理顺的缘由所在。近年虽也出台了一些有利于减轻农民负担的政策措施,但农民贫困的处境并未有大的改善,有些农村基层干部贪污腐败,有的农村基层政权甚至落入地方恶势力之手,农民饱受欺压,投诉无门。农民的民主权利没有保证,农村基层政权与农民的矛盾在一些地方十分尖锐,群体事件不断发生。这些严峻局势,追根溯源,在于农村和农民在宪政地位上被边缘化和弱势化:许多地方的农民还非完整意义上享有公民权的公民,而是听由父母官摆布的子民;农村的自治大多数事实上还是政府管制和人治,而非民主的法治;农村社会大部分还属于臣民社会,而没有形成公民社会。
(一)什么是公民?
通常,人们给公民这个概念的界定是有某国国籍的人。如我国宪法第33条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”单有国籍,固然是成为该国公民的必要条件,但非充分条件。有国籍并不一定享有作为一个完整的公民的资格。
为什么一些老百姓往往认为只有年满18周岁的人才是公民?法学家也许会嘲笑他们缺乏宪法常识。其实,这种误解却折射出一个深刻的宪政理念:即没有选举权这一“参与国家”的基本政治权利的人,亦即没有完整的公民权的人,就不是完整的公民,只是某国的国民。譬如,法国妇女直到1944年以前都没有选举权,那时社会的主流舆论认为:“妇女永远不能成为理性的,从而也就不能成为拥有平等权的公民,拥有自己的权利。因此,法国国民公会1793年春肯定,儿童、精神病人、未成年人、妇女和恢复权利之前的罪犯不是公民。”③至于早期美国黑人、印地安人虽也是美国人,却没有公民的资格。美国最早宪法的制宪会议规定,在确定纳税定额和代表权的基础时,按五个奴隶等于三个自由人计算。1857年美国首席大法官泰尼(Taney)说:“在批准宪法的时代,黑人被视为低等级的。”因此,他们不是宪法条款意义的公民④。
什么是“公民”?亚里斯多德早就认为,公民的本质,或“全称的(完整意义上的)公民”是“凡得参加司法事务和治权机构的人”或“凡有权参加议事和审判职能的人”⑤。也就是拥有参与国家事务的政治权利的人。公民身份意味着公民权,公民是享有公民权的法律资格概念。
在国家与社会一体化转变为二者相对分离的二元化格局的时候,按政治国家与市民社会两分法,马克思把社会人界分为“私人”与“公人”的双重身份和人的“私权利”(privateright)与人的“公权利”(poblic right)的双重权利。马克思指出,公民即“公人”,是参与公共事务的人,是“政治人”,“公民权的内容是参加政治共同体,参加国家。这些权利属于政治自由范畴”。而“私人”,即作为自然人,“是和citoyen(公民)不同的homme(人)”,他们所享有的生命、自由、财产、平等和安全等权利,是“私权利”,受国家保护但不受国家干预的权利⑥。如果说,私权对国家而言,要害是“你别管我”;那么,公权利就是“我要管你”。
公民权的核心是既参与又抗衡国家权力的政治干预权和政治防卫权,是属于政治权利范畴。由宪法确认的政治权利,包括思想信仰自由,言论自由,集会、结社、出版、游行示威自由,对政府的选举权、批评权、控告权及其他监督权,等等。这些政治权利与自由的实质在于使公民对于国家意志的形成能发生影响。如凯尔森所说的:“我们所谓政治权,是指公民参与政府、参与形成国家意志的能力而言。换一句朴实的话来说,这是指公民的参与法律秩序的创立。”⑦英国法学家A.米尔恩也指出,政治权利是“构造政府和受治者之间的关系的权利”⑧。
另一方面,公民的公权利(政治权利)是对应于国家公权力的,并可以成为对抗公权力的武器,是人民和公民以及社会组织“以公权利制衡国家公权力”的主要凭借。它既是对国家权力的政治参与权,也是抵抗国家权力侵犯的政治防卫权。民主国家的公民,不同于专制统治下的臣民,就在于后者只是统治者的顺民,只能服从独裁者,没有参与国家或反抗政府的政治权利。
由此我们可以概括公民的几个本质特征:一、公民是享有参与国家公共事务的政治权利的国民;二、公民权的本质是作为“政治人”、“公人”的“公权利”,不同于作为“自然人”、“私人”的私权利;三、公民权的核心是参与国家和政府事务的政治参与权和制衡国家权力的政治防卫权。
用以上的标准来衡量,则现今我国农民既非市民(进城打工的农民工也没有一般市民的待遇,没有市民权),也不享有完整的公民资格与权利:不完全具备真实意义上的民主选举权(不少是由乡政府或本村宗族势力所控制);村民自治权还受制于基层党政官员;土地权实际上多数掌握在村乡干部之手,往往听由他们处置;很少有迁徙自由;上访申诉权也受到层层限制(如所谓“禁止越级上访”,上访者被捕被扣押);特别是没有结社权(至今没有农民协会一类组织),没有能代表他们同政府沟通、谈判,直接表达他们的意志与利益的组织(一些村委会被干部把持,还受上面的党政官员的控制)。迄今,农村社会总体上既不是市民社会,更远没有形成公民社会。
二、公民社会与农民
如前所述,社会人具有公民和自然人(私人)这双重身份和公权利与私权利这双重权利;与之相对应,社会也可以分为“私人社会”与“公民社会”。
我们过去讲的是“市民社会”(civil society),现在学界已经改译为公民社会,这不只是译名的改变,而是突出了公民的政治地位,反映了时代的变迁和世界的潮流。而且,只讲市民社会,把农民排除在外,更是片面的。
公民社会是同政治国家相对应的政治社会,其特征就在于它是由政治人(公民)组成的政治存在;而不只是纯经济的存在或作为自然人、私人间的民事主体存在。
仅有同国家分离、只是追求个人私利的分散、封闭的私人社会(即一般所谓市民社会),是不足以同政治国家相抗衡的。公民社会存在的意义就在于超越私人社会的局限,以其有组织的政治实体(各种非政府组织)来集中和表达社会的共同意志和公共利益,努力扩大社会的平等和自由,实现社会本身的民主化法治化。依靠公民们在公共领域里开展社会运动或社会斗争,积极参与国家政治和公共事务,提出政策倡议,以限制强权,促使国家(也包括社会自身)关注和实现全民或某些群体的共同利益与需要,并由此促成对国家的民主转型和改造。
公民社会的基本构成特质在于它的组织化和政治化。各种民间组织将分散的公民个人和不同利益群体组织起来,将分散的社会意志集中化,将个体的私人利益公共化,从而也使其诉求和活动政治化,使私人社会形成公民社会,成为能通过同政府对话、协商、辩论、谈判进行政治参与,通过支持和监督、制约政府行使权力的有组织的社会力量。迄今,我国即使在城市范围,也很难说都已经形成了公民社会,农村更如此。
从发展前景看,这不只是农村在政治和经济上落后于城市的原因,而且也是当前我国政治和经济改革处于困境的深层根源。
三、农村公民社会是改革的动力
任何一次社会革命或者社会改革运动,首要问题不只是要明确革命或改革的理念、目标、对象以及领导力量,更要落实革命的依靠力量与动力。
我国新民主主义革命的动力或依靠力量是作为主力军的农民。那时“打土豪、分田地”,极大地调动了农民革命的积极性,推动了革命的胜利。改革开放初期,也是自安徽8户农民写血书带头包产到户,带动全国农村改革,进而实现“乡村包围城市”的态势,促进了城市的经济改革。而现今出现严重的“三农”问题,使全国改革陷入困局,很大程度上也是由于置8亿农民以及广大工人于经济上、政治上受压抑的弱势群体处境,导致两极分化,激化了社会矛盾和冲突,工农群体不但由改革的动力被视为改革的“负担”,也被视为严重影响社会和谐的不稳定因素。
虽然,有些论者也论及进一步推进改革的动力问题,但大多限于寄希望或仰赖于国家、政府、党政官员。事实表明,基于政治体制的固有弊病和保守势力、既得权益者的阻碍和抵制,把“宝”单压在这一方面,往往事倍功半,甚或一些被当作“动力”对待者恰恰成了阻力。因此,重新认识、高度重视改革的主要动力所在,是今后不可再予忽视的战略问题。正如一位香港的政论家所言:“如果把工人和农民排挤在体制之外,没有参与权、没有发言权的话,建立一个和谐社会就不可能有足够的政治动力。”他认为单有“亲民”政策和领导人的亲民倾向,而无制度上的参与机制,只能在短期内遏制不稳定因素,远不足以保障实现和谐社会的目标。“从政治上说,要实现和谐社会,关键是让各个社会阶层有它的渠道来影响国家的政策,参与政治。只有建立一种公平的政治机制,才会达到政策上的平衡,从而达到社会的和谐。”⑨这也就是温总理之所以强调“归根到底,要切实保障农民的民主权利”,“要加快建立全社会参与的激励机制,鼓励各种社会力量参与农村基础设施建设”的缘由。
譬如关于拖欠农民工工资的问题,一位农妇侥幸遇上温总理,反映其追索工资的要求,受到总理重视,从而在全国刮起偿还农民工工资的风暴。这固然体现了总理的亲民风格,也多少表现出农妇作为公民的权利意识在成长(行使了公民的批评控告权),也多少显示农民是推动政府改革的力量。不过毕竟带有偶然性。如果农民有代表他们利益的组织,通过全国性或本地的农民协会同政府和企业协商谈判乃至依法有序地施加压力(提起公益诉讼或其他集体行动),这个带普遍性的、看似难度很大的社会问题也不难解决。
目前我国的村委会虽然是农民的自治组织,可是,多数还是依附于乡镇政府,名为受其“指导”、事实上为其控制,村委会本身带有管理村民的“半政府”性质,是部分地代政府收缴各种税费、控制计划生育等等公务的机关。加上村委会选举不民主,办事不公开,村务就容易为地方权势者所把持,贪污腐败,横行乡里。农民没有真正代表自己利益的组织,去反映其诉求,同压迫他们的权力者抗衡。他们的公民权事实上受限制乃至被剥夺。
不仅普通农民的处境如此。即使是愿为农民伸张正义、维护农民利益的基层干部,在地方势力的抵制下也无能为力。著名的“三农”专家温铁军在2005年全国“两会”前在安徽某县的演讲,曾被上了国内的网站,名为《李昌平的悲剧和胡温的难题》。温铁军提到当年作为乡党委书记的李昌平拿着中央政治局七常委的批示,竟然推进不了棋盘乡的改革,导致所有部门都反对他这个乡党委书记。县委组织部长跟他谈话,说你已经成了监利县最不稳定的因素,你不能在这里干了。李昌平一怒之下只好辞职。温铁军以这个故事来比喻目前体制的处境。他说:“如果像李昌平那样的悲剧在全国都发生,那就意味着中央七常委的尚方宝剑没有用。这个悲剧不是李昌平个人的,是我们党的。
政令不畅,如果不解决,真出大问题谁也对付不了。”
温铁军还透露:一些地方政府投资搞“三通一平”,企业不花钱进入,地价也不用给,强征老百姓土地,使得上访告状大幅上升。各地报到中央的大型群体性治安事件,像包围政府、堵塞交通、掀翻警车等,一年这样的事情数以万计。接着中央连发四个文件,被称为“四道金牌”,仍然没用。随后派出十个调查组到各地查处结果。第一组回来报告违法征地案十万四千件,只有某省某个县的土地局长被撤职。据说调查组前脚走,该局长就异地做官。
由此可见,中央的批示和政策,虽可能有暂时的效果;但单方面仰赖自上而下的这种号召力,是难以解决“三农”问题的。关键还有赖于自下而上的社会力量的推动,确认和发挥社会主体参与国家政治的机制,明确把农民的社会政治地位由臣民、子民提升到国家公民的层次,使农村由无权的臣民社会转变为民主的公民社会,使农民群体组织化政治化,这是解决“三农”问题的治本之策,是建立社会主义新农村和建立和谐社会的宪政基础和基本动力源泉。
四、农村公民社会的兴起与举步维艰
农村情势也有令人可喜的一面。我们从一个罢免村委会的事件,可以看出社会主义新农民的公民权利意识的增强和农村公民社会兴起的端倪,但也举步维艰。
据《新民周刊》记者杨江报道,2004年1月25日,农历大年初四,北京昌平区姜屯村村民做出了一件轰动全国的大事———他们成功罢免了姜屯村村委会的整套班子,包括村委会主任、副主任和3名村委会委员。实际投票人数330票,同意全部罢免的有317票,罢免成功,村民放炮竹一小时庆祝胜利。
罢免村干部的起因是,村委会在五六年前未经村民同意便擅自收回所有村民的自留地,又将村民的口粮田收回,全村近千亩耕地被征用、出租、荒置,农民常年没有土地耕种,村民彻底失去土地,失去了“命根子”,只好常年出外打工。按国家规定,农村出租土地的租金的70%应该分给村民,但村民分文未得,村里的公益事业也一点没搞,百姓福利待遇从未改善。而村委会则搬进造价70多万元的阔绰的村委会办公室,配上高级笔记本电脑,花近两万元买来豪华大背投电视,说是为党员学习;前年拿到六环修路征地补偿款后他们立即买回了一辆20多万的桑塔纳轿车,等等。
一年前,20多个村民代表与村委会干部在开讨论村委账务问题的会议时,有20多个村民赶到村委会要求参加旁听,镇人大秘书却不同意, 8名村民代表退出会场以示抗议。后来由8名村民代表拟定了一份指向村委会、村党支部书记、经济合作社社长、村民委员会主任的《质询方案》,列出了11项质询,也受阻未得结果。于是他们就根据《村民委员会组织法》第十六条规定:五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。但又受村干部的阻扰,致使会议失败。如村委会主任丁连城,兼任党支部书记,还是经济合作社社长,独揽支配全村一切资源的大权。在姜屯村村民代表发动罢免他村委会主任时,他却一方面给全村20多位党员下命令:“我丁连城在位一天就领导你们一天,你们不能去参加村民代表大会。”同时,他还阻止在村部搞后勤工作的人参加会议,否则扣奖金,致使村民大会流产。但村民们没有就此放弃自己的政治权利,在一些村代表的不懈努力下,几经周折,终于获得法定人数,使罢免成功。⑩
从姜屯村村民罢免村委会的事件可以看出,农民的权利意识在增强,民主要求在高涨,也开始懂得运用法律武器维护自己的民主权利;但也阻碍重重,主要可归结为以下两方面:
1.人治加“村党支部高于一切”是农村问题的一大病根
长期以来,农村党政一体化,村委会主任往往同时又是党支书,统揽全村大权。不少地方村民自治实际上成了党支部书记的一人统治。
邓小平早在1941年就郑重地严厉地指出不能搞“以党治国”,不能“党权高于一切”,他批评这种做法是“国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现”,“是麻痹党腐化党的使党脱离群众的最好办法”。[11]治国不能如此,治村更不能如此。
按照党章,基层党组织的职能主要是宣传和执行党的路线方针政策和对党员进行教育、管理和监督。农村党组织主要是“支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”,而不是“领导一切”。
在革命时期,党的各级组织比较分散,在对敌斗争的艰难险恶环境中,常常需要独立作战,因而实行“支部建在连上”,基层党委和支部也往往是一个战斗的司令部,有领导、指挥当地党政人员和群众的权力。在掌握全国政权以后,党对国家事务的领导,主要体现在党中央的政策领导和通过人大转化为国家法律,要求全党全民一体遵循,同时还体现在各国家机构中“执政”的党员干部(以及相关党组)的政务活动中。基层党委的职责主要是保证和监督这些“执政”的党组织和党员贯彻党中央的政策和国家的法律,依法治国;而不应是作为凌驾于同级政府或基层群众自治组织之上的国家权力机构。如果把领导党政的一切权力也赋予基层党组织,这些权力势必落到基层党委书记或党支部书记手里,再加上党内缺乏民主和对第一把手的监督机制,就很容易出现称霸一方的太上皇。
像姜屯村的党支书兼村委会主任丁连城就是集党权、人权、财权于一身,视村民为子民为臣仆,他可以操纵一切、命令一切。而且,党政一体化,还造成村民成功罢免村委会之后,等着3月份的换届选举期间两个月没有村委会,只有党支部,而被村民罢免了村委职务的支部委员,却仍然在上班,因为他们原本身兼二职,两套班子实际是一套人马。接下来的选举很可能出现被罢免的村委委员,党支部又给选上去继续当委员。因为虽然村民与党员同样可以推选候选人,但村民的选举结果最终还是要村党支部决定才能通过[12]。可见,把“坚持党的领导”理解为“党领导一切”和“各级党组织都有权领导一切”,甚至“支部书记领导一切”,这种领导体制弊端很大,与国家的民主、法治原则相左。毕竟党的领导机构与党的书记只是党员选举产生的,不具备凌驾于或取代经公民选举产生的国家权力机关以及经村民普选产生的村委会之上的合法性。
2.没有真正代表农民利益的民间组织,是使农民沦为弱势群体的原因之一
民主革命时,农村有农民协会,具有很大权威,对团结农民对敌斗争、保护农民利益起了重要作用。现今可能是以为已有村委会,就可以代替农民协会。其实,村委会虽号称是农民自己的自治组织,但可惜相当多数并未能完全代表农民行事。而且由于它们事实上代行某些政府职能,不是完全的“非政府组织”。它们的一项经常任务是代政府向农民收缴各种税费,控制计划生育,维护社会治安等等,往往是站在政府一方,容易同农民利益发生矛盾。而现今农村存在的民间组织往往是以宗族关系为纽带的松散的群体,而且多被封建的宗族势力所把持。有些地方还被地痞流氓组成的黑社会性质的组织所控制。农民无代表自己利益的组织,就只能采取个别行动或无组织的群体行动,他们在强大的政府权力以及为少数人把持的村委会的权力面前,只是处于弱势地位。而且无组织的个体农民行动,也难免出现不受法律约束、影响社会正常秩序的混乱现象,如果农民有直接代表自己的社会组织,通过有组织的社会团体来集中和表达他们的共同意志和利益,使农民的私人诉求扩展为公共诉求,使私人社会转化为“公民社会”,依靠农民组织运用其公民权直接参与政府、参与并监督村委会的公务,依法行使对村委会和乡镇政府的批评、监督、控诉和进行公益诉讼等权利,必要时进行社会斗争,就有利于在法治的轨道上实现他们的诉求,并促成村委会以及乡镇政府的民主化。
总之,解决“三农”问题在政治上的必由之路应当是:使农民由子民变成公民,由人治变为法治,由农民社会提升为公民社会。
说明:本文是2005年11月25日提交北京大学宪法与行政法研究中心举办的“农村宪政与行政法治”研讨会的论文,发表时作了较大的补充修改。
作者简介:郭道晖(1928-),中国法学会教授,专业领域:法理学、宪法学。
注 释:
①②转引自www.XINHUANET.com,2006年1月19日电。
③(瑞士)胜雅律(Harro von Senger ):《从有限的人权概念到普遍的人权概念———人权的两个阶段》,载沈宗灵、王晨光编:《比较法学的新动向》,北京大学出版社1993年版,第139页。
④罗纳德·W·里维主编:《美国宪法百科全书》,1986年版第4卷,第1693页。转引自③书第142页。
⑤亚里斯多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1983年版,第109~113页。
⑥马克思:《论犹太人问题》,《马克思恩格斯全集》第1卷,第436~443页。
⑦凯尔森:《法律与国家》,转引自《西方法律思想史资料汇编》,北京大学出版社1983年版,第625页。
⑧A.米尔恩:《人权与政治》,转引自《西方人权学论(下)》,四川人民出版社1994年版,第363页。
⑨郑永年:《为什么要建立和谐社会》,香港《信报》,2005年3月15日。
⑩[11]以上案例见《新民周刊》记者杨江:《北京昌平一村委会班子被村民全部罢免》,转引自新浪首页http://www.sina.com.cn 2004年2月14日08:02。
[12]《邓小平文选》第1卷,人民出版社1989年版,第10~11页。
