摘 要:公民和社会公众参与国家政治,参与法治,是现代民主宪政的一个通则。依法通过各种途径和形式管理国家和社会事务,是我国宪法第2条第3款确认的人民的基本权利与权力。“人民法院”、“人民检察院”的称呼,不只是贴上一个阶级性的标签,也不只是意味着两院及其官员要为了人民、代表人民行使职权,而且还要求其行使司法权力时有公民和社会组织多种方式的参与。
党的十七大报告在“坚定不移发展社会主义民主政治”这一节中,提出要“坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务,管理经济文化事业”;要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。此外,在“深入贯彻落实科学发展观”一节中,也一再申明要“扩大社会主义民主”、“公民政治参与有序扩大”等等。这一系列亮点闪耀的宣示,事关公民的政治参与权,其中包括公民的司法参与权。
一、由“人民参与”到“公民参与”
长期以来,在我国的政治词汇中的提法是“群众参与”或“人民参与”。这在国外,同“公民参与”无甚差别,人民即宪法中的国民或公民,区别只在于“人民”是个复数。而在我国,“群众”是相对于“领导”而言,说群众参与,就意味着是“领导人”(或领导党)去动员、组织群众参与;或群众的参与不是公民固有的权利,而是党和政府的钦赐。
至于“人民”,过去也是与“敌人”相对立的政治概念,提“人民参与”,意味着敌人或罪犯不能参与。从反右到文革中,不要说公民的政治参与,即使民事参与,也是将所谓“敌人”排除在外。党的十一届三中全会的公报中,也仍审慎地提为“人民在自己的法律面前一律平等”,而不是“公民”,当然更忌讳从人权视角提为“人人”,意在表明我们在法律上同“敌人”是不讲平等的。可见,“人民”与“公民”一字之差,界线何等分明!这反映了当时政法界“阶级斗争为纲”的幽灵余影犹存。
将近30年过去了,上面这些观念已有了很大改变,“1982宪法”也早已确认了公民在法律上的平等地位与权利。但只是允许人民参与政治,还是所有公民都有参与政治的权利呢?在观念上并不是十分明确的。譬如法学界曾经争论过“公民在立法上是否也是人人平等?”一些学者仍坚持只能在适用法律上人人平等,因为立法权是政治权利,只有人民才有资格和权利参与;再则,敌人同人民怎能享有平等的权利,特别是政治权利呢?
党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中,首次确认了“公民参与”的概念,明确提出了“扩大公民有序的政治参与”的命题,这是我国法治观念或宪政思想的一个进步。十七大对此又有了上述进一步的具体发挥。
现在,自《建议》以后,所有党政文件中,都已将“人民参与”改为“公民参与”,这有利于在观念上澄清混乱,在实践上尊重每个公民的政治参与权利,这是法治国家应有之义。问题还在于,公民参与管理国家、管理政治,也不能只当作是执政党和政府“依靠群众”、“走群众路线”的工作方式,或调动民智民力的策略,更不能当作党和政府的恩赐;而应明确这是不容忽视的公民宪法基本权利,要“尊重人民的主体地位”。一切重要国策的决定和重大社会工程的规划实施,法治建设的各个重要环节(修改和实施、维护宪法,重要立法、行政执法和司法,监督法律实施等等),以及有关公民和公众切身利益的举措,都需要有公民、特别是利益相关人的参与、听证,否则,这些政府行为就会是无效的。尊重公民政治参与的权利,就执政党和政府而言,则是他们作出决策时的程序性义务。
通常人们总是认为,惟有检察、审判机关才有司法权力,一般公民不得参与。这是片面的误解。
什么是公民?人们通常给公民这个概念的界定是“有某国国籍的人”。如我国宪法第33条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”单有国籍,固然是成为该国公民的必要条件,但非充分条件。有国籍并不一定享有作为一个完整的公民的资格(譬如未满18周岁的国民就没有选举权)。
亚里斯多德在其《政治学》一书中早就认为,公民的本质或“全称的公民”(即完整意义上的公民),是“凡得参加司法事务和治权机构的人”或“凡有权参加议事和审判职能的人”。〔1〕其中就把有权“参加司法事务”和“审判职能”作为构成公民资格的核心要素。马克思在《论犹太人问题》一文中,把社会中的人概括为“私人”与“公人”的双重身份和享有人的“私权利”与人的“公权利”的双重权利。马克思指出,公民即“公人”,是参与社会政治共同体即参与国家公共事务的人,是“政治人”,他们参与国家事务的政治权利即公权利,这种公民权是同政治共同体相结合的权利;而“私人”,即作为市民社会的成员的人,是“非政治的人”,是“自然人”、“私人“,他们所享有的个人生命、人身自由、私人财产等权利是“私权利”,是不受国家干预的权利。〔2〕作为人的这两种身份和两种权利,在与国家关系上的区别,后者是“你(国家)别管我”;前者是“我要管你”。
公民作为政治人的政治权利的实质是使公民对于国家意志的形成能发生影响。如凯尔森在《法律与国家》一书中所说的:“我们所谓政治权,是指公民参与政府、参与形成国家意志的能力而言。换一句朴实的话来说,这是指公民得参与法律秩序的创立的”。〔3〕英国法学家A.米尔恩在《人权与政治》中也指出,政治权利是“构造政府和受治者之间的关系的权利。”〔4〕
“人民”是一个抽象的整体的概念。在我国,“人民当家作主”固然主要依靠人民代表大会制度来实现,同时也要通过公民和社会组织的直接参与政治和法治来体现。因为公民和作为公民共同体的社会组织的本质就是有资格参与政治、参与法治的主体。
长期以来,我们习惯于把司法工作称为司法“战线”,是维护国家政权、控制社会秩序的“最后一道防线”。这是对司法权的性质的片面理解。因为“防线”一词,带有防止犯罪的味道。何况,通常都把司法机关只当作是国家权力机关,甚至很长一段时期把它称为“专政机关”,要“防”的当然不会是国家(政府)自己。
诚然,司法权是国家权力的重要组成部分,司法权主要应由经国家授权的司法机关行使。但国家主义的司法观是把司法权作为国家统治者专有的和御用的控制社会的工具。在中国古代封建专制国家,把法和司法作为“防民之具”,是防范百姓犯上作乱的镇压工具,“法即是刑”。而且,行政与司法不分,县太爷同时就是审判官,民不可告官。要告官,原告得先受“滚钉板”之刑。这种封建的国家主义司法观流传下来,加上对列宁关于“国家是阶级镇压的机器”理论作绝对化的理解,对斯大林肃反扩大化时期把司法机关作为任意镇压所谓“人民的敌人”的武器,以及苏联当时的总检察长维辛斯基所谓“法律是统治阶级意志的体现”的理论观念,在新中国的政法界有深厚影响,主要表现为阶级斗争司法观、权力本位司法观和国家权力至上的司法观,把司法机关只当成是“专政工具”或“刀把子”。有些司法人员对老百姓往往摆出一副“专政”的面孔,有些司法机关“门难进,脸难看”。
其实,司法权归根到底是人民的权力;司法机关之设立,很大程度上是为了给予社会主体有可能利用诉权或司法救济权来抵抗国家权力对社会主体的侵犯。因为统治者要镇压敌人与罪犯,直接用行政的或军事的强制手段,更有力而省事。而设置司法机关和诉讼程序,则是为了以之制约国家权力的专横。审判机关是介于国家与社会、政府与公民以及其他社会成员之间的中立者和公正的裁判者。司法独立的根本意义就在于使司法权从其它国家权力中超脱出来。可见审判权这一国家权力中已内含有社会性因素。
司法机关既是国家权力机关,更应是人民群众抵抗国家权力侵犯的人民自卫机关和人民维权机关。如果说,立法权是反映和体现人民意志与合理配置公民的权利和国家的权力的;行政权是执行人民意志(法律)和落实人民权利的;那么,司法权则是维护人民意志与权利,主持社会正义,惩治犯罪,矫正违反人民意志与利益的立法行为与行政行为的。如果政府出现错失,人民还可启动和依赖司法最终予以补救。
司法工作是直接面向人民群众的工作,它既直接受理公民和社会组织的投诉,司法过程又有社会主体(包括原告、被告、受害人、律师、陪审员等)直接参与。搞得好,它可以化解人民群众之间、特别是政府与人民群众之间的矛盾,滑润两者之间的磨擦,抚慰受侵害人的物质与精神创伤,还可以成为平息社会冲突的安全阀。中国古代人民期待和赞颂的“清官”,并不只是勤政廉政的一般官吏,而主要是指那些在审案中能不畏权势、为民请命、秉公执法、平反冤案、替民除害的官员,如包公、海瑞者是。而《水浒传》中所谓“逼上梁山”,以及历次农民揭竿起义,固然有深刻的社会原因,但其直接诱因和导火线,莫不是因司法腐败,民众备受贪赃枉法的官吏迫害,告状无门,走投无路所致。法国大革命中,人民为什么首先要去攻打巴士底狱?据史书记载,当时该狱囚犯只有7名;而同一时期,英国监狱中因负债而被囚禁的犯人有百人之多。但后者是经司法程序“合法”地囚禁的;而前者则是未经司法审讯,就将一名武士和一名外交家打入监牢,引起人民对践踏法治的暴政的愤怒。
可见,司法机关是人民群众期盼能主持社会正义的最后凭借。如果人民群众从这里也不能讨还公道,就会对政府失去信心,对法治绝望,甚至对党能否或者是否能代表人民利益,产生困惑乃至失去信赖,进而对社会主义制度产生怀疑,而寻求从体制外去解决党和政府不能或不去解决的问题。这样,司法就不仅没有化解社会矛盾,反而是成为激化社会矛盾的不稳定因素。现在社会上反复出现的蒙冤群众不断上访,静坐请愿,仍然得不到解决,终至酿成群体性事件,不少就是司法腐败造成的后果。因此,司法改革必须首先加强党政干部对司法工作的人民性的认识,清除旧的国家主义的司法观,树立社会主义的人民的司法观,充分认识搞好司法是我们党能否真正代表最广大人民的利益的关键,是党和政府能否得到人民群众的拥护和信赖的基石。而所谓社会主义,其核心就是“以社会至上为主义”,亦即以社会主体———人民至上、公民与社会组织的权利至上。社会主义的司法,离不开社会主体、公民的积极参与。“人民法院”、“人民检察院”的称呼,不只是贴上一个阶级性的标签,也不只是意味着两院及其官员要为了人民、代表人民行使职权,而且还要求其行使司法权力时有公民和社会组织多种方式的参与。
司法权本质的人民性、社会性也决定了它不只是代表国家、为了人民而行使审判权、检察权,它不应是封闭性的国家权力;司法活动的人民性要求在检察和审判过程中公民的合法有序的直接参与。我国现行宪法第126条规定:法院、检察院独立行使审判权、检察权,“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这项规定虽然旨在保障司法机关独立行使权力,但这样列举式的规限,并不完善。譬如未排除地方党委和人大的越权干涉。近年来,有的地方人大进行所谓“个案监督”,就是越权的表现。地方党委包括政法委的干涉就更多了(当然这并不是说它们的干预都是违反公平正义的,但往往并不符合相互制约的法律原则和法律程序)。更有甚者,有的地方党委负责人事实上成为权贵资产者集团、贪腐集团的首领,在遭到公民和社会组织的抵制、检举时,就可以十分轻便地假借党领导一切的体制,调动公检法机关去镇压,使之成为向人民专政的工具,这正是权力体制缺乏分权和制衡的恶果。需要指出的是,笼统地绝对化地排除社会主体(公民、社会团体)对司法的干预,有悖人民参与的宪法原则。宪法第2条除在第2款中确认人大是人民行使国家权力的机关外,第3款又规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”这里讲的“人民”,就不限于作为整体的人民或人大代表,而是包括所有公民和社会组织。
司法权和司法机关的人民性,体现在它是一种救济性权力和监督性权力,必须有人民群众的参与。司法不应当是排斥人民参与的封闭性的活动。
司法事务既属于国家事务,又是社会事务,因为它是公民直接行使诉权、借以维权的机关;而且公民和法人是构成参与诉讼的成员(当事人、辩护人、代理人、证人乃至享有准司法权力者,
如陪审员和人民监督员),理所当然也应是人民参与的范围。这也是真正的“人民司法”应有之义。近年有些显失公平的判决,多是经过社会舆论的监督,才得到合理合法纠正。因此把社会团体和公民排除在司法参与之外,是对公民参与权这一宪法权利的不尊重。
虽然, 1982宪法把“社会团体和个人”列为排除干涉的对象,在当时修宪旨意上包含某些特殊针对性,即防止重演文革时期党的领袖和党政第一把手“个人”及各种造反派组织对司法权力的恣意干涉、垄断甚至“彻底砸烂”的教训。但在宪政国家,立法不能以特殊情况为依据去规定普遍适用的规则,不能因少数人的恶性干涉而排除公民和社会团体参与司法活动的正当宪法权利。
我认为,不应只着眼于笼统排除各种社会主体的“干涉”,而应看他“干预”程序和内容是否合法。1954年宪法第78条规定:“人民法院独立进行审判,只服从法律。”第83条对检察院独立行使职权,只规定“不受地方国家机关的干涉”,并没有列举不受社会团体和个人的干涉。1979年通过的法院组织法第4条也沿用这样的规定。这样具有实质性的、概括性的规定,简明合理,同马克思强调的“法官的唯一上司是法律”的原则是一致的。看来, 1954宪法的提法比以后历次修改的宪法相关条文更为合理。我认为应当恢复这样的提法。
三、人民参与司法的途径
我国刑事诉讼法第3条规定,刑事案件的检察和审判分别由检察和审判机关负责,“其他任何机关、团体、和个人都无权行使这些权力”。这在总体上虽然必要,立法原旨上也有防止文革期间所谓的“群众专政”,谁都可以无法无天地对公民实行抓捕、审讯、行刑的权力。但是,司法权毕竟在终极意义上属于人民;司法机关和司法程序的设置,也主要是为了给予公民维权设立“最后一道防线”。司法工作是直接面向群众的工作,司法活动的人民性要求在检察和审判过程中公民的直接参与。这可以通过如下几种途径:
在诉讼中,公民作为诉讼当事人享有控告权、申辩权、质证权、上诉权等诉讼权利,诉讼中律师代理或辩护制度,都是社会主体以自己的公民权(权利)对国家司法权力的监督和制约。而陪审员制度则是公民直接进入审判体制内部,享有与法院审判员的同等权力,是社会主体直接参与行使国家司法权力的一个机制,有利于保障审判的客观性、中立性和公正性。
自2003年开始,我国检察机关也试行了“人民监督员”制度,将职务犯罪案件中犯罪嫌疑人不服逮捕的、检察机关拟不起诉的、拟撤销起诉的等三类案件,让人民监督员进行监督。这就是把检察院的封闭性的权力对外打开一个窗口,使之透明化,同时使社会力量参与进去。
人民监督员制度目前基本上还是属于公民的权利监督。不过,据检察院规定,人民监督员提出意见后,检察院必须受理,启动监督程序,并规定作出处理的时限。这就表明监督员集体有一定的程序性权力。不像一般公民写一个检举信或发一个评论,完全是国家机构外的权利监督。人民监督员的监督是将国家权力外的监督内化到检察程序之中,因而也是一种体制内的、带有程序性权力(或准权力性)的监督。不过,人民监督员的监督职能现在仅限于刑事诉讼范围,有较大的局限性。今后应逐步扩大到民事、行政诉讼。
(二)司法权的社会参与
这是指立法授权或司法机关委托公民和社会组织依法承担某些准司法职能。
如在英国基层法院设有业余的治安法官,由当地议会所属顾问委员会推荐,经大法官同意后由英王任命。治安法官有逮捕拘禁嫌疑人之权,这方面的权力已涉及检察权范畴。现英国有28000名治安法官,基层97%的刑事案件由治安法官处理。澳大利亚、瑞士也有类似制度。[1]
在美国,立法上还允许公民和公众(非政府组织)直接参与检察。如公民和社会组织可以直接提起公益诉讼。在美国,早在20世纪70年代,一些环保法律确认,非政府组织有监督政府和企业履行环保法律的权利,称为“公民诉讼条款”。根据这个条款,公民、公众、非政府组织都可以对不履行或违反环保法的政府和企业提起诉讼,通过法院审判,迫使他们遵守环保法。这实际上是赋予公民和社会组织有监督环保法实施的检察权,被认为是充当“私人检察官”、社会公益事业的“看家狗”和“吹哨者”的角色。这样,公民和非政府组织实际上成为协助检察机关维护和监督法律实施的角色。
公民和社会组织被授权参与司法活动,也可以说是将国家司法权部分地交给社会主体行使的一种形式。虽然它是附属于国家司法体制上的环节。
2009年4月最高人民检察院发布了经修订的《人民检察院举报工作规定》,对保障群众举报工作的顺利进行,起了明显的促进作用,在社会上引起强烈反响。修订后的规定更加突出了保护人民群众宪法权益,保证了公民的控告权、举报权,拓宽举报渠道,结合信息化发展的时代特点,增加了网络、传真等新的举报渠道。实行阳光执法,要求各级检察机关将举报线索处理程序、查询举报线索处理情况等等事项向社会公布。并进一步明确了救济渠道,举报人不服不立案决定的,可以提出复议,人民检察院侦查监督部门应当及时办理。还对举报规定了奖励方式、数额、经费来源等等。
人民群众的举报,成为检察机关查处职务犯罪工作的主要线索来源,据官方报道,江苏检察机关贪污贿赂等职务犯罪的案件线索80%源自举报。有力推动了职务犯罪查处工作。〔5〕
司法工作的公民参与是反腐败斗争的力量源泉。举报规定的颁布施行,是检察机关直接依靠群众同贪污渎职等职务犯罪作斗争,鼓励公民参与司法工作的一项重要举措。虽然这还不是公民直接行使检察权,却也不失为从外部参与检察工作的一个重要环节。
除公民通过个人检举参与司法活动外,社会组织、特别是新闻媒体的作用更值得重视。据《检察日报》报道, 2008年浙江省检察院颁布了一个同新闻单位合作的暂行办法,规定省级新闻单位可向检察院移送职务犯罪线索,检察院承诺在一个月内反馈处理情况,经侦查属实者给以物质奖励。据悉该省2007年以来受理的150件职务犯罪案件中,有近一半线索是通过新闻媒体发现或提供的。这反映了该省的舆论监督或媒体参与司法活动已受到检察机关的重视,进而采取了有效的合作形式。其“暂行办法”实际上可说是同媒体签订了一个互动的合同。
列宁针对司法机关曾经讲过的一段话:舆论监督必须同司法监督相结合,以司法监督为后盾,才能更好地发挥它的社会效果。一旦报刊披露的问题严重到仅靠舆论得不到解决时,就要通过司法机关来调解、起诉和判决。报刊是司法诉讼的重要来源。列宁这段话提出了两个重要的原则:一是司法监督是舆论监督的后盾;二是报刊等媒体揭发的线索是检察监督和司法诉讼的重要来源。作为人民的耳目与喉舌的新闻媒体和记者,以其敏锐的触角,无所不至地深入国家和社会的各个阶层、各个角落,反映人民的疾苦,揭露官僚的腐败和违法犯罪行为,他们是站在社会监督最前线的尖兵,是各种信息的迅速提供者和传播者。他们为人民的前锋,起到了政府和司法机关不可替代的巨大作用。舆论媒体对违法犯罪行为的揭露,是社会主体参与司法(检察)的重要体现。司法机关应当重视依靠报刊、电视以及互联网等媒体提供的线索,把它们作为法律监督的重要的信息来源和提起司法诉讼的重要案源。
司法机关与舆论媒体良性合作应是“前锋”与“后盾”的配合。从法理学的视角上看,也可说是检察权这个公权力(国家权力)与公民的公权利和社会组织(媒体)的社会权力这两种权力(权利)的结合,是检察的法律监督与媒体的舆论监督这两种监督的联盟。我们应当提倡和维护这种有益的联盟。
(三)司法权的部分社会化
这主要是指作为国家权力的司法权部分地逐渐向社会转移,使有些司法权成为社会权力。如民间的调解与仲裁,就是由社会组织行使的一种准司法权力。对减轻司法机关的负担,起了很大的作用。在瑞典,根据其1979年通过的市场管理法,设立了“消费者司法专员”、“市场法庭”。近年一些国家为缓解诉讼压力,提高审理案件质量,正在探索诉讼外解决纠纷的机制和手段。一种被称为“替代性纠纷解决机制”(简称ADR)应运而生。
1998年美国正式制定了《ADR法》。根据该法的规定,ADR是指由一个中立的第三方(即公断人,是由法院提供的、受过ADR培训、在争议问题上有专长的律师或其他专业人员充任),通过早期中立评估、调解、仲裁等不同方式,协助法院解决纠纷的过程或程序:当争议主体已经起诉到法院以后,由法院决定是否先按ADR程序解决;解决不了,才进入诉讼。这是“法院主导的ADR”;还有“社会主导ADR”,即争议主体直接寻求诉讼外的其他纠纷解决渠道,而不是采取诉讼手段,法院也不介入。从长远看,这类依托社会力量的司法社会化,是现代法治国家向法治社会演进的一种历史发展趋势。
(四)检察院或公民提起公益诉讼
现行我国诉讼法没有规定公益诉讼。2004年检察院组织法修改研究小组提出的修订草案征求意见稿中,补充了检察机关有“公益诉讼权”,即“对涉及国家利益和公共利益的民事、行政案件,代表国家提起诉讼或参与诉讼。”这是一个有重大意义的修改。这就把“公诉”之“公”,不限于“国家利益”之“公”,也扩及于社会公共利益之“公”。检察院也不只是代表“国家”,而同时也实质上是代表社会公众提起或支持、参与诉讼。检察权这一国家权力里,也渗入或融合了公民和公众的社会权利和社会权力。这既体现了执政为民的理念,也对我国迄今存在的大量严重侵犯国家和社会公共利益的行为有现实针对性和迫切必要性。据悉,民事诉讼法修改建议稿也已确认,在受害人没有提起诉讼或很难确定受害人的情况下,检察院为维护公共利益,可以对实施侵害人提起禁止侵害、赔偿受害人损失的民事诉讼。这是一个有利于公民维权的进步性的规定。
需要补充的是,侵犯公益的案件多而广,单靠检察机关提起或介入公益诉讼,难免顾此失彼,是不够的。现行民事诉讼法规定,只有自己合法权益受到违法侵害,公民才具备原告资格。这样,一些侵害社会公共利益的行为,就因为无特定的或直接的受害人,而得不到应有的预防、制止和惩罚。因此,我认为,提起公益诉讼的主体还有必要予以适度扩大。如本文前述的“公民诉讼”那样,应当在立法上确认,公民、公众、社会组织即使非直接受害人,在一定条件下,也有权对政府或企业、事业组织侵害国家与社会公共利益的违法犯罪行为,提起公益诉讼。这是作为公民应当享有的参与政治、参与法治的权利,也可以说是公民作为“公人”、“政治人”一种“为公”的义务。
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〔1〕[古希腊]亚里斯多德:《政治学》[M],吴寿彭译,商务印书馆1983年版,第109-113页。
〔2〕马克思:《论犹太人问题》[C],《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1995年版,第436-443页。黑体字为原有。
〔3〕[美]凯尔森:《法律与国家》[M],转引自《西方法律思想史资料汇编》,北京大学出版社1983年版,第625页。
〔4〕[英]A.米尔恩:《人权与政治》[M],转引自《西方人权学论(下)》,四川人民出版社1994年版,第363页。
〔5〕据江苏省检察院检察长方晓林的谈话: 2008年以来,江苏省检察机关共受理各类首次举报线索15772件。其中,属于检察机关管辖的线索9222件,其中贪污贿赂线索7495件,渎职侵权线索1727件,涉及县处级以上干部的要案线索467件。全省检察机关立案侦查贪污贿赂犯罪案件1854件2010人,立案侦查渎职侵权犯罪案件362件435人,通过查办职务犯罪案件为国家挽回经济损失5. 08亿元。见正义网(江苏频道)2009-07-07《清风苑》[EB/OL]。
