事件概要
河南郑州市须水镇西岗村原本被划拨为建设经济适用房的土地上，竟然被开发商建起了12幢连体别墅和两幢楼中楼。2009年6月20日，面对中央人民广播电台一舆论监督栏目记者的提问，郑州市规划局副局长逯军反问记者，“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话？”逯军此言一出，舆论哗然，引来的是各方异口同声的谴责。2009年6月22日，郑州市人民政府新闻办公室发布消息称，郑州市规划局副局长逯军已被“停止工作，深刻反思、接受调查”。非常有意思的是，在逯军停职之前，有记者曾就此事采访郑州市委组织部有关人员。组织部的一位干部说，他个人认为，逯军此言属于个人言行，只能代表个人，组织部也管不了，国家也是规定言论自由。此语一出，随即又引发新一轮舆论的抨击，认为言论自由不应成为某些别有用心或心术不正者的挡箭牌，[1]有的认为逯军的行为与言论自由无关。[2]
评析：“起哄者否决”与公务员的言论自由
在本事件中，逯军的言论遭到了各方的口诛笔伐，逯军亦为此付出了相应的代价。不过，这个事件却能够显示出公务员言论自由方面的某些特征。公务员的言论自由是一个很宽泛的命题，由于逯军因为舆论的谴责而去职，因此下面仅仅从“起哄者否决（heckler’s veto）”这个角度来分析这个事件。
一、言论自由的功用——挑起事端
我国《宪法》第35条规定了公民享有言论自由。从宪法学原理上说，公民的言论自由当然有其外在限制，“公民不得利用言论自由进行煽动，反对政府或者败坏社会公德，危害国家和社会安宁。另一方面，公民不得利用言论自由来侮辱、诽谤其他公民的人格”。[3]但是，言论自由绝非意味着公民只能发表“弘扬主旋律”的“安全”言论。美国联邦最高法院在一个判决中也指出，宪法第1修正案规定的“保障并不局限于人们习以为常并为大多数人所持有的观点”。[4]吴庚教授说得好：若是人人非礼勿言，非礼勿视，何劳宪法保障？[5]如果我们承认言论自由的目的之一在于寻求真理，“真理越辩越明”，则表面看来离经叛道的言论，原则上都值得宪法的保护。换言之，不能因为某种言论挑起事端，激起了大众的反对和谴责，就否认其获得宪法保护的资格。说得过分一点，正是因为言论能够引起人们的争论，它才更值得宪法的保护！因为有争论，才会有深入的反思，从而能够增进知识的增长并最终达致真理。如果所有的言论都是唯唯诺诺，只是变着方式重复前人“安全的”论断，毫无一点新意可言，那宪法保护和不保护它就没有什么关系，因为这样的言论与真理永远没有交集。退一步说，即便言论是对某种真理的重复，但真理即便重复表达一万遍、百万遍，也不能为真理本身增加哪怕是一丁点儿的颗粒！因此，重复真理的言论，看起来貌似强大，但实际上没有什么价值。因为真理的力量就体现在与各种谬误的斗争之中。泰戈尔的优美诗句道出了这个简单的道理：
真理引起了反对它自己的狂风骤雨，那场风雨吹散了真理撒播的种子。[6]
就本事件而言，似乎可以承认，逯军言论的谬误性并不损伤其“价值”，因为正是在同各种谬误的碰撞中，真理的火花才得以显现。[7]在这一点上，美国联邦最高法院大法官道格拉斯在1949年Terminello v. Chicago案的一段话可谓高屋建瓴：
“言论自由的作用，必然会引起争执。但是当其引起一种不安的不满现状的情势，以及激起人民的愤怒时，则亦同时对言论自由的高一层目的，尽了其更加的贡献。煽动和挑拨性的言论，不惟常常可以打击偏见和先入之见，而且对于迫使接受一项观念，也具有使之免于僵化的强烈影响。所以言论自由虽非绝对的权利，但有只能在其表现有造成严重和实际祸害的明显而即刻危险时，才能予以限制，而不能仅以其于公众有所不便、烦恼和不安而遽予处罚”。[8]
二、“起哄者否决”及其标准
挑起事端本来就是言论自由的功能，或许正是由于这个原因，美国联邦最高法院很久以来都主张，美国宪法第1修正案不允许政府以言论不为公众接受或者有冒犯听众之虞而禁止它的表达。在美国宪法上，因听众的反对而限制言论的表达，称为“起哄者否决”。美国最高法院对“起哄者否决”长期以来持不接受的态度，[9]因为认可“起哄者否决”意味着听众有权对言论进行审查，这当然不合于言论自由的原则。在1969年发生的Street v. New York案中，最高法院宣称：“在我国宪法上十分确定的是，不能仅仅因为言论本身冒犯了部分听众而禁止言论的公开表达”。[10]
当然，因言论自由挑起的争端事实上具有不同的形态：有的仅仅是一场学术的争论，这样的言论值得宪法的深度保护；有的则会引起听众的轻度不快，这样的言论也值得宪法的保护，因为不高兴的听众完全走开而自动回避；但有的言论因为过于激烈而冒犯，则有可能引起听众的激烈反应，甚至是拳脚相加而引发治安问题。言论自由诚然保护言论者可以敞开发表其意见，但当言论引发治安问题的时候，出于对秩序的维护，也出于对言论者人身安全的考虑，政府便可以限制言论者的言论。这也合乎我国《宪法》第51条规定的原则。我国《宪法》当然保护个人发表言论的自由，但当不当言论的发表即将激怒听者而演变为暴力事件时，言论自由当然要受到限制。换言之，在这个时候“起哄者否决”便有其效力。就此而言，1951年美国的Feiner v. New York 案可谓典型。
这个案件的基本情况是：1949年3月，Feiner是一名年轻大学生，他在纽约州的Syracuse市街头向一群人发表演说，攻击杜鲁门总统和Syracuse市市长，称他们都是脓包（bums）；称美国军队是“纳粹盖世太保”，等等。Feiner的演讲引起了听众的骚动，其中一名听众对在场的警察说：如果你们不将这个杂种赶走，我将亲自上去让他滚蛋。警察终于介入，Feiner因无视警察停止演说的要求而被捕。文森大法官代表最高法院在判决中指出：我们都认识到，听众敌意的嘟囔和反对之声不能用以制止演说人的演说，我们亦明白给予警察全部的裁量权去打断合法公共集会其危险之所在。但本案的情形并非如此。说警察不能成为压制不得人心的观点的工具是一回事，而当演说人越出辩论和劝说的边界而煽动骚乱时，说警察无权制止对治安的危害则是另外一回事。本案已经认定严重的骚乱将马上发生，而原告却蓄意违犯警察的命令，这使得我们不能以言论自由之名而推翻对他的犯罪认定。[11]上述Terminello v. Chicago案和Feiner V. New York案实际上表明了美国法院的审查标准：除非言论者的言论即将引起听众严重的骚乱而危害治安时，否则政府不能以言论将引发听众的敌意反应而限制言论的发表。“起哄者否决”只有在这种场合下有效。
三、“起哄者否决”门槛的降低
“起哄者否决”的成立，在于言论者的言论即将引发听众的骚乱而有危害治安之虞。在本事例中，逯军的言论尽管有些离经叛道，招致各方的口诛笔伐，有的批评言辞甚为激烈，不过却很难说情况已经超越了“君子动口不动手”的阶段。更何况，逯军只是在接受记者采访时发表时发表了其言论，他的话只是经由媒体的报道而公开；逯军并没有直接面对不特定的听众和观众，他的面前只有采访他的记者，没有报道说记者因逯军的言论“义愤填膺”而动手攻击了逯军。这些情况都说明，很难说逯军的话将激起听众的骚动而有危害治安之虞，对照“起哄者否决”的认定标准，可以认定它不能成立吗？
本事例的关键问题在于，逯军并不是一个普通公民，而是一个较为高级的公务员——郑州市规划局副局长；逯军也不是在他的卧室面对其家人，而是在接受记者采访时发表了上述言论。言论者的身份和言论的场合，都对“起哄者否决”的成立有着实质性的影响。鉴于逯军的公务员身份和在办公场所发表上述言论，可以认定“起哄者否决”能够成为限制其言论自由的理由。
1．言论者的身份。
相同的言论，如果出自不同身份的人，则其影响力将大有不同。这个道理是不需要论证的，人们的日常经验足以证明它的正确性。一个共和国总统关于篮球的言论，和一位普通球迷关于篮球的言论，其影响力自然不可同日而语。逯军的言论“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话？”如果是出自一个普通的公民，人们大概会批评其政治觉悟不高，或许不会再多指责他什么，因为我们不能要求每一个普通“老百姓”都具有高度的政治觉悟。换言之，一个普通“老百姓”说出这样的话，对党群关系并不会有什么大的伤害。但如果这样的言论出自一位较为高级的公务员，问题则全然不同。每一个政府官员都应当知晓党群关系在我国的重要意义，邓小平在1979年发表的《高级干部要带头发扬党的优良传统》的讲话中，就郑重指出“密切联系群众，是我们党的一个优良传统”。[12]逯军的言论则将党和“老百姓”置于相互对立的位置，其政治观念之糊涂莫此为甚！更为重要的是，逯军还是一位并非最基层的官员，他说出这样的话，会让人们认为官员们都是这样看待党群关系的，这对于党群关系的损害尤为严重。这样的言论既然能造成巨大的损害，那么宪法对其的保护程度就自动降低。不能要求宪法同等保护官员和普通公民的言论，因为这等于是“把一个共产党员混同于一个普通老百姓”。[13]
美国的情况也是如此，虽然其宪法上存在“起哄者否决”的理论和实践，但当涉及公职人员时，其标准显然要低于普通公民。例如在2003年美国联邦法院所审理的一个案件中，当地电视台播出了一则报道某赞同娈童的组织举行活动的新闻，而当地高中的一名教师Melzer也参与了这个活动，电视台并播出了他的画面。之后学生家长们提出了抗议，部分学生也反对学校继续聘用该教师，而他的同事也对此表示了关切，Melzer因此被解雇。Melzer在上诉时指出因家长的抗议而解雇他构成非法的“起哄者否决”。法院认为，Melzer的行为妨碍了学校的正常运转，因此解雇行为未侵犯其表达自由，本案亦不存在所谓的“起哄者否决”。法院还指出，虽然说当事人的宪法权利不应当取决于社区民众的反应，但“作为一名教师，Melzer在某种程度上应以社区内家长们的观念为依归”。[14]在这个案件中，家长们只是提出了抗议，Melzer的同事们也仅仅是表达了关切，没有迹象表明他们之间即将发生危害治安的事件。换言之，只要涉及公职人员，“起哄者否决”的标准即自动降低。
2. 言论发表的场合。
相同的言论在不同的场合，也会有不同的影响力。公职人员私下发表的言论，即便具有负面影响，其负面影响也会小得多；但公开场合就有所不同了。在本事件中，如果逯军的言论只是在其私人住宅向其亲朋友好发表，则其言论原则上应当受宪法的保护，即便他的亲友不同意他的观点。换言之，即便持不同意见的亲友事后公开其言论，也不能要求逯军承担责任。何谓言之？因为这种场合具有私密性，谈话者之间具有特殊关系，都非常熟悉对方。如果当事人在这种场合下发表的言论都可以成为事后惩戒其的理由，则意味着鼓励亲友之间的相互揭发！这绝非正常的社会制度所能忍受。但是在本事件中，逯军发表言论的场合是他的工作场所。官员的工作场所不是他的私人住宅，没有任何隐私可言，即便是单人单间，当事人也不能以自己的言论被同事恰好无意听到而主张其隐私权受到了侵害。美国有一个案件似乎可以说明问题。1981年美国总统里根遇刺受伤，一名在办公室内的女警察听到这个消息后给她的男友（也是同事）说：“如果再来一次，我希望他成功”。不料这句话却被同室的另外一个警察听到后向上级报告，她因此被解雇。有意思的是，联邦最高法院以5比4的多数作出判决，认定解雇行为侵犯了当事人的言论自由。大法官鲍威尔在协同意见中还强调指出：这是一个私人之间的交谈，对话者非但是她的同事，而且还是她的男友，只不过其对话不巧被另一个同事听到而已。[15]这个理由是值得商榷的。应当认为，办公场合不是私人住宅。私人住宅内的闲聊具有隐私的性质，而办公场所具有开放性质，即便是私人之间的交谈，也有可能被他人听到，而且交谈者也应当预见到其交谈可能会被他人听到，她还应当预见其具有暴力倾向的语词对其他同事的负面影响。斯卡利亚大法官就在反对意见中就指出，无意听到这句话的警察对这句话感到“非常苦恼”。[16]虽然本案法院最终还是判定保护当事人的言论自由，但5比4的多数，也说明其理由过于牵强而没有足够多的说服力。
另外更值得关注的一个事实是，逯军质问的对象是记者，而不是他的同事。可以设想一下，如果逯军是在与同事的争论中发表了上述言论，他的同事可能会对此感到难受和不解：难受的是作为一个领导，他居然能说出这样没有水平的话来；不解的是这样水平的人居然能够升任规划局的副局长。就此而论，逯军的言论除了给他的同时带来痛苦的同时，还影响到了他在同事眼中的领导形象。这种“损害”范围似乎不大。但在本事件中，逯军质问的对象是记者。作为一位官员，逯军不会不知道记者的职业特点，换言之，他明知他的话将会被记者发表而传播于天下。这样的话一经记者报道，其后果就远远超出逯军个人的领导形象和其同事的不解和痛苦了：人们不但会认为，逯军不是一个称职的领导，而且还会认为，郑州市规划局能够选择逯军担任副局长，那么郑州市规划局作为一个整体也好不到那里去。此所谓近墨者黑、近朱者赤也。换言之，即便是不同意逯军言论的同事，也会受到无辜牵连而遭到舆论的负面评价。更为重要的是，人们还会因逯军这个孤例，对整个郑州市政府部门，甚至整个国家机关的形象产生不好的联想。因为社会学上的研究表明，人们往往将公职人员即便是私下的言论，也与其受雇的政府部门相提并论，[17]更何况逯军的言论传播面广。因此，它对郑州市规划局、整个市政府乃至整个国家机关的形象，都带来了不可估量的负面影响。这种负面影响虽然没有达到当面打斗的程度，但它对政府形象的实际损害却远非一件小小的治安案件的危害性可比。既然其危害不小，则“起哄者否决”的适用正当其时！
四、结论
言论自由的功用之一提出争议，因此不能以言论引发争议而不合理地限制公民的言论自由。换言之，“起哄者否决”是原则上应予“否决”的限制言论自由的理由，除非言论即将引起听众的骚动而有危害治安之虞。但是，公共官员不同于普通公民，其在公开场所发表的言论有可能引发巨大的争议，从而严重损害政府的形象和行政管理。基于这个原因，对于公共官员而言，其言论自由受到更多的限制，“起哄者否决”的门槛是降低的，他可能因为其不当的言论而招致的巨大争议承担责任。
[相关法律条文]
《宪法》
第35条 中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。
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注释：
[1] 参见张培：《逯军事件与言论自由无关》，《中国青年报》2009年6月24日。该作者还说：“逯军的发言是在特定场合(政府办公室)、特定时期(记者接百姓举报前来采访)、特定环境(媒体享有舆论监督自由)的语境下完成的，其昏言昏语，则全然与所谓的“言论自由”无关。”
[2] 例如有人认为：政府官员固然也是公民，但当他在工作当中，他或她的一言一行代表的并非个体或个人，故他或她的言论不属于宪法保护的公民言论自由的范畴。参见宕子：“郑州市委组织部‘管不了’，也属‘个人言行’吗？”，《南方都市报》2009年6月21日。
[3] 许崇德主编：《中国宪法》（修订版），中国人民大学出版社1996年版，第412页。
[4] See Kingsley Int’l Pictures Corp. v. Regents of the Univ.of N.Y., 360 U.S.684,689 (1959).
[5] 参见吴庚著：《宪法的解释与适用》，三民书局2004年版，第96页。
[6] [印]泰戈尔著，郑振铎译：《飞鸟集》，上海译文出版社1981年版，第61页。
[7] 《人民日报》的评论最后也认为：郑州这场由“替谁说话”卷起的舆论风波，倒也不完全是一件坏事。它再次敲响“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”的警钟，树起一面“正干部品行、察民心得失”的镜鉴。
[8] Terminello v. Chicago，337 U.S.1 （1949.本译文摘自荆知仁著：《美国宪法与宪政》，三民书局印行，1993年，第181页。
[9] See Geoffrey R. Stone, Content Regulation and the First Amendment, 25 Wm & Mary L.Rev. 189,215 (1983).
[10] Street v. New York, 394 U.S.576,592 (1969).
[11] Feiner V. New York, 340 U.S.315 (1969).
[12] 中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社1986年版，第265页。邓小平在这篇讲话中还说：现在有少数人就是做官当老爷，有些事情实在不像话！脱离群众，脱离干部，上行下效，把社会风气也带坏了。这段话可以看做是对逯军之类官员的当头棒喝！
[13] 毛泽东：《反对自由主义》，人民出版社，1967年，第3页。
[14] See Melzer v. Board of Education, 336 F.3d 185,199 (2d Cir.2003)
[15] See Rankin v. McPherson, 483 U.S.378,392(1987)
[16] Id. at 400.
[17] See Helen Norton, Constraining Public Employee Speech: Government’s Control of its Worker’ Speech to Protect its Own Expression, 59 Duck L. J.1,43 (2009).
载韩大元主编：《中国宪法事例研究》（第5卷），法律出版社2010年版，第34-42页。
