【摘要】行政的范围,既取决于不同时代,不同社会经济条件下,人们对“公共物品”的需求,同时也取决于人们对政府权力的成本—效益的认识。在传统社会,人们对“公共物品”的需求量较小,政府管的事自然不多;在现代社会,人们对“公共物品”的需求量大增,政府的职能和行政的范围是不是就应该和必然无限地扩张呢?行政国家、全能政府在为人们部分解决了现代社会发生的许多复杂问题(如“市场失灵”问题)以后,又导致了大量的更为复杂的问题(如政府腐败、社会腐败问题)。于是,“有限政府”,政府权力向社会(“第三部门”)转化的方案提出来了。政府权力转化为社会公权力后,行使社会公权力的行为还属不属“行政”的范畴,应否受行政法的规范和控制?行政法的功能是什么?管理论、控权论、平衡论对之有不同的看法。现代行政法在纠正传统行政法片面强调管理或片面强调控权的偏向后,正逐步形成以规范和控制行政权为手段,以服务行政相对人和保护行政相对人合法权益为目的的法律规范体系。
一
行政王国的版图究竟有多大,或者说它应该有多大,其“疆域”如何界定,这恐怕很难有一个确定的答案。
不同的时代,政府有不同的管理职能。行政的范围是变化着的和发展着的。
不同的国度,不同的地区,政府主管事务的多寡和干预领域的广窄会有很大的不同。
不同时代、不同国度、不同地域行政“疆域”的大小取决于相应时代、相应国度、相应地域的经济和社会发展状况、政治体制以及统治者信奉和实施何种治理理论(如“全能政府”理论、“无为而治”理论等)。
德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔在其《行政法学总论》一书中描述了德国行政从绝对国家时期到自由国家时期再到社会法治国家时期的变迁:在绝对国家时期(17至18世纪),“行政活动的范围和强度不断扩大,以规范和命令、补贴和救助的方式逐步介入商业、经济和社会生活的各个领域,甚至涉足个人的私事。广泛而又积极行政的原因一方面是试图通过控制行业和经济的发展,保证军队和皇室的需要;另一方面是教会长久以来观念的影响,即国家不仅要关心共同体的福祉,而且还要关注个人的福利(幸福)”。到自由国家时期(19世纪),“自由市民阶层纷纷反对以君主及其公务员机器为表现形式的国家的管制和监督,要求将国家行政的活动范围限制到为保护公共安全和秩序、消除危险所必要的限度之内,并且将行政在其他领域里的活动也置于法律的约束之下,在个人、社会和经济领域,实行以自由竞争原则为基础的自行调控机制(全面放任原则)”。而到社会法治国家时期(20世纪),“工业化和技术化日益发展,越来越多的人日益集中在大城市的狭小空间里,战时和战后的大规模征兵、家庭和邻里的约束和扶助的淡化;另一方面,日益增长的个人需要和要求──正如现代平等主义工业社会的发展及其问题──要求国家在社会中更加活跃。国家要提供个人需要的社会安全,要为公民提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施(例如水、电和煤气、交通管理、废水和垃圾清理、卫生保障、医院和养老院、学校、高校和其他培训设施、剧院、博物馆和体育设施等等);最后,为了保证社会公平,保持或者促进经济结构的繁荣,国家还必须对社会和经济进行全面的干预”[1](Ｐ14-17)。
英国行政法学者韦德在其巨著《行政法》一书中讲到英国行政从19世纪到20世纪的变迁时首先引述英国历史学者泰洛的话,“直到1914年8月,除了邮局和警察以外,一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”[2](Ｐ1)。韦德认为泰洛的话描述的是英国19世纪和之前的行政疆域。而到了20世纪,“到了1914年,大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化。这些变化则是20世纪的特征。国家学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及他们必不可少的同事─税收员就是这些外在、可见的变化”。20世纪英国行政的疆域已扩大到公民“从摇篮到坟墓”的整个地带:“保护他们生存的环境,在不同的时期教育他们,为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金,也就是提供衣食住行”[3](Ｐ1-3)。英国行政疆域的这种变迁,一方面是其社会经济发展的结果,另一方面也如韦德所指出,是英国人理念情感变化的反映。“现代行政国家正在形成,纠正社会和经济的弊病是政府的职责,这种看法反映了人们的情感”[3](Ｐ1)。
法国公法学者莫里斯·奥里乌认为法国行政制度(行政疆域的形成)是中央集权运动的产物。“这种最初的集中纯粹是政治意义上的,也就是说它仅限于解决统治问题:所有的地区都将处于同一统治之下,共同政府将承担起保卫和平所不可或缺的责任,即外部防御、内部治安和司法”。“在这种政治集中化的内部,还孕育着另一种集中化,这就是行政集中化”。“它凭借行政部门举足轻重的权力,导致了组织上的巨大变化,以及对私人自由的众多限制。一方面,鉴于它的同一性,它管理的众多的公共事业以及所掌握的权力(这种权力正是来自它所提供的服务),中央化的行政部门成为国家重要的权力机构。另一方面,要想组织这么多的公共事业,要想发展它们的活动,就必须牺牲一些过去由私人企业占据的职位。由于习惯,所有这些公共事业就成为了居民的一些日常需要,成为公民生活的一个组成部分”。莫里斯·奥里乌指出,尽管行政集中化和行政疆域的扩大对私人自由和权利导致了严重威胁──所有的人在“执行公务”(过去则是“为国王效力”)这句拥有魔力的话语面前似乎都变得无足轻重,“但由于它所带来的好处而得到了原谅:大量的公共事业都治理得井井有条,由于它们提供的便利而成为生活中不可缺少的一个组成部分,……而且还有问题的另一个方面,非常有利的一面,即行政制度有利于创造财富,并有利于拓宽市民生活的领域”[4](Ｐ4-6)。
美国行政管理同样经历了从“守夜人式国家”到“行政国家”的变迁。“古典自由主义理论的守夜人式国家,其功能仅限于保护它所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害,并强制实行契约等”[5](Ｐ35),这种国家模式即美国学者罗伯特·诺齐克所提倡的“最弱意义的国家”,也就是所谓“管事最少的国家”、“最低限度的国家”,即除了保护性功能之外再无其他功能的国家。但是这种国家的行政模式到19世纪末20世纪初就逐步被现代国家的“行政国家”模式所取代。美国行政法学者Ｅ·盖尔霍恩和Ｒ·Ｍ·利文在其合著的《行政法和行政程序概要》一书中写道,“在接近本世纪之时,诸如州际商业委员会和联邦贸易委员会等机构纷纷成立,试图控制垄断集团和大公司的反竞争行为。继30年代的经济大萧条之后,出现了新政时期的机构激增。新政的目的旨在稳定经济,缓和毫无管理的市场的无节制性……在战争时期,又设立或扩大了一些机构,以便动员人力,组织生产并施行价格控制和给养分配。从无线电广播到航空运输到核能的新技术的发展又导致新的行政部门的创立……在60年代,贫穷和种族歧视的不公成为全国关注的紧迫问题,为解决这些问题而制定的各项计划进一步扩大了政府机关的规模。较近期以来,公众日益关注人类健康和安全及自然环境遭受的威胁,这同样促进了新的行政机关和新的规制的创立”[6](Ｐ1)。
关于美国行政疆域在20世纪不断扩张的原因,盖尔霍恩和利文认为,在于行政管理程序所具有的极大的灵活性,“行政机关较之法院、立法机关或选举产生的行政官员而言,拥有若干体制上的实力,能够据此处理各种复杂的问题。其中最重要的大概是拥有具有专门才能的工作人员:每个机关均有雇用它所需要的能够完成工作的人员,这些人员具有各种综合才干、技能和经验。此外,由于特定的机关负责公共政策的某一有限领域,该机关便得以通过不断地接触那一存在问题的领域而发展所需的专长。机关也可变通其管理方法和决策程序以解决手边的问题。各种机关可以通过要求取得从事具体活动的许可证来控制某一领域的发展;它们能够规定标准、裁断违法行为及决定处罚;它们能够批准拨款、补助或其他奖励;它们能够制定最高和最低费率;它们还能够通过多种多样的非正式方法影响人们的行为”[6](Ｐ1-2)。
考察上述西方国家行政发展的一般轨迹,通常都经历了从19世纪行政疆域的相对狭小,行政管理职能的相对有限(多只限于国防、外交、社会治安、税收和邮政寥寥数项),而到20世纪,特别是20世纪30年代以后,行政疆域大为扩张,行政职能大为膨胀的重大转折。尽管19世纪以前,德国等一些欧洲国家在“绝对国家”时期也曾有过广泛和积极的行政,但那时行政的范围远不能与20世纪“行政国家”时期的行政相比。20世纪以后行政疆域之所以大为扩张,行政职能之所以大为膨胀,其重要原因之一是人们在经历了自由市场经济创造了那么多的奇迹,给人们带来了那么多的财富和机会之后,突然面对“市场失灵”导致的大灾难而无所措手足,转而过分相信政府,相信行政权,认为政府及其行政权是万灵的,能够医治“市场失灵”和解决人们在社会生活中发生的种种问题。于是,大肆扩张政府机构,不断增加行政职能,以致使行政的疆域大大地突破了国防、外交、治安、税收、邮政等传统的边界,20世纪行政新扩充的领域主要包括:(1)干预经济,对经济活动进行规制;(2)调控国内国际贸易、管理国内国际金融;(3)举办社会福利和社会保险;(4)管理教育、文化和医疗卫生;(5)保护知识产权;(6)保护、开发和利用资源;(7)控制环境污染和改善人类生活、生态环境;(8)监控产品质量和保护消费者权益;(9)管理城市规划和乡镇建设;(10)直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业;等等[7](Ｐ99-101)。
我国和苏联东欧国家的情况与西方国家的情况有所不同,人们开始就相信政府,特别是人民政权建立之初,国家在恢复国民经济和工业化建设方面取得了某些成就之时,人们对政府的信任简直达到了迷信的程度,认为社会主义国家的政府无所不能,故赋予政府管理一切、干预一切(从社会经济活动到公民的私人生活)的职能。政府行政职能的广泛简直为革命前旧政府的职能所不可比拟。
二
从整个东西方国家的情况考察,国家行政职能扩张包括两种情形:一种情形是适应社会发展的需要,为保障社会的发展和进步所必须,如举办社会福利和社会保险、保护知识产权、保护资源、控制环境污染和改善生活、生态环境、监控产品质量和保护消费者权益等(这些“公共物品”是否全部应由政府提供,公民自治组织等“第三部门”能否对此有所作为仍是一个可研究的课题)。就环境的保护、改善而言,政府干预即非常必要:首先,环境关系到经济、社会和人类本身的可持续发展。环境破坏了,动植物不能生存,人类本身也就无存身之地。其次,环境作为一种“公共物品”,不同于经济,不易被企业、组织、个人所重视、关注。对于经济,即使行政机关不过问,企业、组织、个人为自己的生计,也会努力去发展;但是对于环境,行政机关如果不干预,企业、组织、个人往往就会听之任之,很少会有人花钱去治理污染、改善自己和他人共享的环境。此外,治理和改善环境有时需要多方面的合作和大量的财政支出,个别企业、组织、个人往往难以胜任,一般须由行政机关加以组织,协调或由行政机关直接进行相关工程建设。过去由于人们环境意识差,为了发展经济而掠夺性、破坏性地开发资源,导致了严重的污染和其他公害,给人类的生活环境和生态环境造成了极大的损害。20世纪中叶以来,一些国家开始意识到环境问题的严重性,开始进行治理,但地球整个环境恶化的势头目前尚没有完全遏制住。因此,保护和改善环境仍然成为21世纪世界各国政府的共同的重要职责。
国家行政职能扩大的第二种情形则是人们对于国家作用的认识误区所致。由于被一些表面的、暂时的现象所迷惑,如西方国家在上世纪30年代经济大危机后通过政府广泛干预而使经济得以恢复并走向繁荣的事例,苏联建国后通过全面的政府计划经济使之由农业国迅速转变为工业国以及我国在50年代通过政府对经济及社会生活的全面领导、干预而使国民经济迅速恢复、发展的事例等,许多人进而认为,国家和政府无所不能,从而赋予政府全面干预经济、干预社会,甚至干预人们私生活的种种职能,使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府,国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。
“行政国家”、“全能政府”是人们在“市场失灵”后对“公共物品”需求大量增加后,人们为满足此种需求而自觉或不自觉地制造出来的一种奇特之物。此种奇特之物一经制造出来,确实给人们神奇般地生产和提供了各种各样所需要的“公共物品”,但是,其在生产和提供“公共物品”的同时,也魔术般地生产出各种各样人们所不愿看到的副产品。而且,行政国家、全能政府的副作用随着时间的推移越来越发展,致使它有完全演变成一个社会毒瘤的趋势。这种现象即为行政国家的异化,亦称“政府失灵”,它主要表现在下述五个方面:其一,对民主、自由和人权的威胁。在现代复杂的社会、经济生活中,人们为了保障民主、自由、人权,必须确立和维护相对稳定的秩序。而要确立和维护秩序,就必须有强有力的行政权,行政国家正是社会对这种强有力的行政权的需要的产物。然而,行政权过于强大,如果没有同样强有力的控制机制,它又必然形成对民主、自由、人权的威胁:使议会徒具形式,使法院听命于政府,使人民对行政官员心存畏惧。其二,腐败和滥用权力。行政权本来是人们为获取“公共物品”而设置的,但是当其异化以后,它即在为公众提供“公共物品”的幌子下,大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人物品”。掌握和行使权力的人运用权力为他们自己谋取金钱、财物,甚至美色(所谓“权钱交易”、“权色交易”等)。他们本来是人民的“公仆”,但却以权力把自己塑造成“主人”,将行政相对人作为自己任意驱使的对象,他们可以对相对人乱罚款、乱摊派、乱集资、乱定规章制度、乱发号施令,相对人若不服从,他们即对之予以强制或制裁,甚至实施肉体和精神折磨。行政权的滥用和腐败,有时可以达到令人发指的地步。其三,官僚主义和效率低下。在行政国家的条件下,由于“帕金森定律”的作用,行政人员增加,行政机构膨胀。按照一般规律,人多应该是好办事,多办事,但是异化的规律却是“一个和尚挑水吃,两个和尚抬水吃,三个和尚没水吃”。机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮。其四,人、财、物资源的大量浪费。行政权的行使必须有相应的成本付出,这是自然的、正常的。但是当行政国家异化现象出现以后,行政权行使的成本会成倍地增加,以至导致人力、财力、物力资源的大量浪费。很多优秀人才的精力、才华并非用于事业,而是用于处理机关之间人与人的各种复杂关系;国家财政税收的大部分不是用于经济文化建设,而是用于几百上千万公职人员的“皇粮”开支(所谓“吃饭财政”)。除了正常的“皇粮”开支外,一些“公仆”坐超标车,住超标房和在宾馆饭店山吃海喝造成的浪费更加大了行政成本。其五,人的生存能力和创造能力的退化。行政国家往往与计划经济制度和福利国家制度相联系。实践证明,计划经济和福利国家均不利于培养和激励人的竞争精神和创新能力。在一切都有国家保障的条件下,人们会逐渐养成依赖,甚至懒惰的品质,其生存能力会逐渐退化,以至经不住人生道路上的任何风浪打击。在行政国家的条件下,政府可能本是好心地为国民考虑一切,提供一切,但最终反而害了国民,最后还会使国家衰败。这是行政国家异化的另外一种表现①。
行政国家、全能政府的产生,既有历史必然的因素,又有人为的因素。人制造行政国家、全能政府,本来是为人的发展创造条件,但是,在其运作过程中,它却一步一步演变成阻碍人的发展,甚至摧残人的魔域。人类必须走出这个魔域,否则,就不仅不能发展,而且有自我毁灭的危险。自从20世纪中期以后,世界上越来越多的人开始看到和认识到这种危险。于是许多国家开始采取各种措施限制行政权,控制行政权,转化行政权,限制和缩减行政的“疆域”。这样,到20世纪后期,大多数“行政国家”陆续逐步过渡到“有限政府”。这种过渡的一般途径是:其一,转变和缩减政府职能,限制行政权。在“行政国家”时期,政府什么事都管,什么事都做,政府不仅进行管理,而且从事生产和经营,不仅宏观调控,而且微观干预。这样就导致了行政职能和行政权的膨胀。现在要走出行政国家,首先要做的自然就是转变和缩减政府职能,让政府少管“闲事”。过去政府管的许多事情本来是政府完全没有必要介入,没有必要管的“闲事”(如企业的产、供、销、人、财、物),这些事如果让“看不见的手”去调节,会比政府管理更有效,而且可以避免腐败和人力、物力、财力的大量耗费。其二,规范行政行为,控制行政权。行政权必须限制、削减,但是在相当相当长的一个历史时期内不可能取消、废除。因此,人们走出行政国家的另一个重要途径是规范行政权的行使,控制行政权。而人们规范行政权、控制行政权的一个重要方法即是行政法治,包括行政实体法治和行政程序法治。其三,加强社会自治,转化行政权。在任何社会,社会公共体都是必要的,因为人们需要公共体提供“公共物品”。但是“公共体”并不等于政府。政府不是惟一的公共体。“公共物品”除了可由政府提供外,还可由其他公共体──社会自治组织(如行业协会、公共事业组织、社会团体、基层群众性自治组织等所谓“第三部门”)提供。而且,非政府社会公共体的“第三部门”行使公共权力,即国家行政权力转化为社会公权力,可以避免或减少行政国家异化的许多弊端,如腐败、滥用权力等。因为非政府的社会公共体更接近公民,公民可更直接参与其运作和更直接对之进行监督。
三
行政法的调整范围首先决定于行政的“疆域”,而行政的“疆域”究竟应有多大,这又取决于对“公共物品”的界定。如果人们把实质上属于非公共物品的事务纳入“公共物品”的范畴,让政府管理本应由市场调节,并且市场有能力调节的事务和纯私人领域的事务,行政的“疆域”就会不适当地扩张,这是问题的一个方面。问题的另一个方面是,即使是“公共物品”,也不是只能由政府提供,在现代社会,政府以外的“第三部门”,即社会公共组织,提供“公共物品”的比重越来越大。然而,在此种情形下,由社会公共组织提供“公共物品”的行为是否属于“行政”的范畴,是否可受行政法调整,或者说,行政相对人(公民、法人、其他组织等)对其行为不服,是否可向人民法院提起行政诉讼,这是摆在行政法学者面前的一个新的问题。
社会公共组织提供“公共物品”的行为无疑不同于政府提供“公共物品”的行为:后者以国家权力为后盾,前者只能依相应组织成员所达成的协议、章程(除法律、法规对之专门授权外)为行为根据。由于存在此种区别,传统行政法学通常只研究国家行政,而很少将社会公行政纳入研究范围。然而,随着20世纪后期国家权力向社会转移,这种情况有了改变,社会公行政开始逐步纳入行政法调整的范围和行政法学研究的对象。
根据现代行政法学理论,行政不再仅仅指国家的职能、国家的作用或国家的活动,现代行政同时也指国家以外的非以营利为目的,而以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织(如律协、医协、消协、村民委员会、居民委员会等)的职能、作用和活动。传统行政法和行政法学仅以国家行政为对象,这自然有着历史的原因。因为在上世纪中期以前,作为国家和市场之外的“第三部门”的公共组织、社会团体尚未得到充分发展,其与一般社会公众和本组织成员亦未出现多大的利益冲突,从而也尚未产生要求法律调整的多大的必要性和迫切性。现代社会则不同,国家行政以外的公行政较前大为发展,国家行政权越来越多地向社会转移。一般社会公权力与国家权力相比,虽然它与社会公众的距离相对较近,其权力行使较易于受到社会公众的监督,从而腐败的可能性和侵犯相对人权益的可能性相对较小(这正是社会公权力和社会公行政发展的重要原因)。但是社会公权力毕竟同样是一种权力,既然是权力,如果仅凭社会监督而没有法律和制度的制约,同样会产生腐败、滥用和侵权的威胁,因而它与一般社会公众和相应社会组织成员亦会产生利益矛盾和冲突。因此,现代行政法将国家行政以外的社会公行政纳入行政法的调整范围(包括相对人可对之提起行政诉讼,人民法院可对之进行司法审查)就不仅具有必要性,而且随着市场经济的发展和社会公权力作用范围的扩大而越来越具有迫切性。社会公行政既然应纳入行政法的调整范围,那么,它应作为行政法学研究的对象也就是理所当然的了。教育部高等学校法学教学指导委员会组织编写的面向21世纪课程教材《行政法与行政诉讼法》指出,“国家行政属于公行政,但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外,还包括其他非国家的公共组织的行政,如基层群众性自治组织(村民委员会、居民委员会等)的行政、公共社团(律师协会、医生协会等)的行政,公共企事业单位(国有企业、公立学校、研究院等)的行政。传统的行政法学通常只研究国家行政(国家行政机关的行政),20世纪中期以后,各国行政法学大多将国家行政以外的公行政也开始纳入研究的范围”[7](Ｐ2)。例如,许多英美行政法学著作在讨论正当法律程序原则中引用公立学校开除学生学籍或给予其他纪律处分的案例以及律师协会吊销开业律师执照的案例。德国、法国、日本等国的行政法学著作大多单设专章研究国家行政机关(包括中央和地方行政机关)以外的公法人行政。我国人民法院的行政判例近年来也开始涉及国家行政机关以外的公行政问题。
四
关于行政法的功能,学界主要有三种基本观点:管理论、控权论和平衡论。管理论认为,行政法的主要目的和功能在于保障国家和社会公共利益。原苏联行政法学者马诺辛在其所著《苏维埃行政法》一书中指出:“行政法作为一种概念范畴就是管理法,更确切一点说,就是国家管理法……行政法规范调整苏维埃国家管理范围内的社会关系,即在社会主义和共产主义建设中为完成国家任务和行使国家职能而进行实际组织工作的过程中产生的关系”[8](Ｐ29)。行政法的目的和功能决定行政法的手段。管理论认为,行政法律关系主要是命令──服从关系,因而行政法的手段主要是强制和命令性的。瓦西林科夫在其主编的教科书中指出:“行政法调整方法是以多数人意志不平等为前提,一方当事人以自己的意志加于另一方当事人,使另一方的意志服从自己的意志。在国家管理机关和管理对象(企业、事业单位和组织)之间,国家管理机关和公民之间、上级管理机关和下级管理机关之间的相互关系上均属这种情况。在行政法律关系中,一方当事人常常被赋予国家政权权限:它可以作出管理决定,可以对另一方当事人的行动实行国家监督,在法律规定的场合,可以对另一方适用强制措施。”[9](Ｐ3)“管理过程的权力和组织性质自然也反映到行政法规范的内容上。这种规范大都是命令性的,即包含必须做一定行为的命令,违反这种规范的要求将直接导致适用国家责任措施,这种责任的一定形式也由行政法规范规定”[9](Ｐ18)。当然,管理论学者在强调行政法律关系的权力—服从性和管理手段的命令、强制性时,也提出要遵守法律规范,符合法律的有关要求。例如保加利亚行政法学者斯泰诺夫和安格洛夫指出:“在行政法律关系中‘权力—服从’的界线仅仅在法律关系发生时具有意义。如果这种关系根据行政文件一经发生,那么它的各方就必须同样遵守相应的法律规范,履行由这些规范产生的义务并确切符合客观法律规则的要求,……‘权力—服从’关系,或者确切地说,命令关系,仅仅表现为国家机关不依赖另外一方(公民或社会组织)的同意而作出决定,国家机关直接根据法律的规定行动”[10]。但是在原苏联东欧国家和我国计划经济时代,由于法律不健全、不完备、不受重视,甚至还经常受到破坏的条件下,行政法学者提出的行政管理的命令、强制手段应依法实施的要求仅仅是纸面上的,实际社会生活中的命令、强制手段往往是任意的、专断的。
控权论认为,行政法的主要目的和功能是控制政府权力和保护公民权利。英国著名行政法教授韦德指出,“行政法是控制政府权力的法”[11](Ｐ4)。美国行政法学者盖尔霍恩和博耶亦提出,“行政法是控制和限制政府机关权力(主要是通过程序)的法律控制器”[12](Ｐ3)。“人们传统上一直对不受限制的政府权力抱有无可非议的极大的怀疑”,因此,行政法的基本任务“就是用来控制和限制政府权力”[12](Ｐ3)。美国行政法学者施瓦茨在其所著《行政法》中引述早期行政法学者古德诺关于行政法的论述:认为行政法是“公法的下述部分:规定行政当局的组织及其权限,向个人指明他的权利受到侵害时的救济”。施瓦茨指出,行政法的目标是要纠正个人与国家的不平等,
“要尽可能保障在法庭面前,把个人与国家放在平等的地位上”;“法院的任务是保障行政权力不能无限制地增长……制约权力的膨胀和滥用,以免其损害私人权利”。他引用另一学者伊革休·鲁特的话说,行政权力“本身就带有很多危险的可让其用于压迫和作恶的机会。如果我们要实行宪政的话,这些管理机关自身必须受到规制,它们管理公民的权力范围必须固定、明确。公民反抗它们的权利必须规定得清清楚楚”。施瓦茨进一步指出,行政法就是用以解决行政机关应有什么权力,其权力的限度是什么和如何限制其权力的问题[13]。
关于行政法控权功能的实现,控权论者认为主要有两个手段:司法审查与行政程序。盖尔霍恩和博耶在《行政法与行政程序》一书中指出“法院对行政机关作为或不作为的审查构成对行政行为的重要控制机制,行政法最直接关注的即是法院司法审查所产生的这套控制机制”[12](Ｐ56)。关于行政程序作为行政法控制手段的重要性,施瓦茨指出,“现在的焦点是行政程序自身———是行政机关在行使它们的权力时必须遵循的程序。行政法更多地是关于程序和救济的法,而不是实体法”。
平衡论学者关于行政法目的和功能的观点、主张是在既吸收管理论、控权论的合理内核,又批判二者的片面性的基础上提出来的。他们认为,“行政法既要保障行政管理的有效实施,又要防止公民权利的滥用或违法行使。行政机关的权利和相对方的权力应保持总体平衡。”行政法对行政权力与公民权利关系的处理之所以应取此种平衡模式,是因为“行政权力直接或间接来源于公民权利。权力是权利的一种特殊形式。行政权一旦形成,便同公民权利结成一种既相互依存又相互对立的关系”[14]。我国著名行政法学者罗豪才认为,行政法是“调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称”。“行政法的调整对象主要有两方面:行政关系和监督行政关系。行政关系和监督行政关系经行政法调整后,形成行政法律关系和监督行政法律关系。两者互相联系,共同构建统一、和谐的行政法律秩序”[14]。实现此种体现行政权力与公民权利平衡的法律秩序即是行政法的基本目的和功能。
关于行政法目的和功能的实现手段,平衡论既不同意控权论过分强调行政程序、司法审查的作用,也不同意管理论过分强调命令、强制手段的作用,认为二者均具有片面性,前者忽视行政效率,不利于积极行政和维护国家社会公共利益;后者忽视相对方权利,不符合现代民主、法治发展的趋势。平衡论主张综合运用行政法的各种手段:既在必要的场合运用命令、强制手段,同时在大多数场合“尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段,淡化权力色彩。在依法行政的前提下,行政机关应进一步变革传统的管理模式,积极推行行政指导,公民参与管理和行政管理社会化等措施,以协调与行政相对方的关系,维持两者的平衡”[14]。平衡论虽不赞成过分强调行政程序和司法审查的作用,但也主张对行政程序和司法审查予以充分的重视。“现代行政程序以民主和公正为宗旨,同时兼顾效率。了解程序、公开程序、取证程序、回避程序、听证程序、处理程序、告知程序等是其主要内容。行政程序的设立赋予了相对一方以了解权、要求回避权、辩论权、申请补救权等一系列重要的程序性权利。公民正是以这些程序上的权利,抗衡行政机关的执法权力,调和基于行政机关法律地位不对等造成的巨大反差,参与行政权的行使过程,从而使自己从单纯的行政行为的对象变成了可以通过行政程序制约行政行为的主体,从纯粹的被动者变成了一定条件下的主动者”[15](Ｐ20-21)。司法审查“也是现代行政法的重心所在。立法虽然力图公平分派行政机关与相对一方的权利与义务,但却不能保证行政机关的执法活动完全符合法律。因此,为了纠正行政机关在执法阶段的违法行为,平衡执法阶段行政机关与相对一方因明显不对等的法律地位造成的巨大反差,保护相对一方的合法权益,行政诉讼(司法审查)制度遂为世界各国所普遍采用”[15]](Ｐ20-33)。从平衡论的角度考察,行政法既有“管理”的功能,又有“控权”的功能。管理在于建立和维护秩序,实现行政的目标和任务;控权在于防止行政权的违法行使和滥用,保护行政相对人的合法权益。行政法的这两方面的功能都是不可忽视的,过分强调某一方面的功能而否定另一方面的功能都是有害的。但是从行政法的整体性质和内容考察,行政法的控权功能相对于管理功能是更主要和更基本的。不过,平衡论主张的控权是指积极的控权而不是纯消极的控权,即积极地促进和保障行政主体依法行使职权,防止其违法、越权、不作为和滥用权力,而不只是消极地限制政府权力和使政府尽量“少管事”。如果赋予控权功能以积极的涵义,它本身也就同时具有维护和保障管理,维护和保障依法行政的内容。在这个意义上,行政法可以界定为控制和规范行政权的法。
五
所谓“行政权”,从现代意义讲,即是指国家行政机关执行国家法律、政策,管理国家内政外交事务的权力。行政权从其权力内容考察,包括国防权、外交权、治安权、经济管理权、社会文化管理权等;从其权力形式考察,包括行政立法权(制定行政法规、规章等)、行政命令权(发布命令、禁令、制定计划、规划等),行政处理权(行政许可、征收、给付等),行政司法权(裁决部分行政、民事争议等)、行政监督权(行政检查、调查、审查、统计等)、行政强制权(限制人身自由、查封、扣押、冻结财产等)、行政处罚权(拘留、罚款、没收、吊扣证照等)、行政指导权(提出建议、劝告、警示、发布信息资料)等。
行政权是国家权力的组成部分,是社会秩序的保障。人们结成社会,共同生活,就不能没有权力;人们建立国家,进入政治生活,就更不能没有权力,特别不能没有行政权,这是人们的常识所了解的。那么,行政法为什么要对行政权加以控制和规范呢?这是因为:第一,行政权同其他国家权力一样,其作用具有两重性:一方面,它可以为人们提供秩序,使人们能在一个有序的环境里生产、生活,它还可以起积极的组织、协调、指导的作用,促进社会经济的发展;但另一方面,国家权力也可以滥用;国家权力滥用,既会给人民的生命、自由、财产带来严重的威胁,还会阻碍,以至于破坏社会经济的发展。而国家权力不加控制和制约,就必然导致滥用,这是人类几千年的历史已经反复证明了的一条经验。第二,行政权不完全同于其他国家权力,它与公民个人、组织有着更经常、更广泛、更直接的联系。很多人一辈子可以不与法院、议会等直接打交道,但他们却必须从生到死与行政机关打交道。公民在人生的过程中的任何一个阶段,甚至每年、每月、每日都要与行政机关打交道,如出行要接受交警监督,工作获得收入要向行政机关纳税,结婚要去行政机关领结婚证,办企业要向行政机关申请营业执照,盖房要经土地规划等行政机关审批、发证,出国要向行政机关办理护照,等等。行政权对行政相对人权益的影响是最直接的,无论是行政处罚,行政强制,还是行政许可,行政征收,或是行政给付,行政裁决,都会直接影响相对人的权益,立法权虽也会影响相对人权益,但法律对相对人的影响大多是间接的(需经过执法或司法)。司法权对相对人的权益的影响虽然表面上看是直接的,但实际上,司法是一种裁判,一种救济。司法通常不是直接赋予权益或剥夺权益,而是在相对人权益发生争议或受到侵犯时,法院对之予以裁判和救济。由于与立法权、司法权等等其他国家权力相比,行政权最经常、最广泛、最直接涉及行政相对人公民个人、组织的权益,且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开,从而行政权最容易导致滥用和腐败(在一些地方,一些时候,人们常常给行政机关及其公务员行贿,却很少给立法机关及其人民代表行贿,人们虽然也给法院的法官行贿,但法院办案要经过严格的和公开的程序,这种程序给腐败和滥用权力增加了相当的难度),从而行政权最需要予以控制和制约。第三,在现代社会,行政权相对于立法权和司法权,有膨胀和扩张的趋势,现代行政权已不再是纯粹的执行管理权,而是包含了越来越多的准立法权和准司法权:行政机关自已制定规范,自已执行规范,自已裁决因执行规范而发生的争议、纠纷,在这种将数种权力集中在一个机关之中的情况下,如果没有控制和制约机制,权力的滥用将是不可避免的。正是由于以上原因,建立和完善对行政权的控制、制约、规范机制是必要的、必须的,而控制、规范行政权机制的最重要的环节就是行政法。
那么,行政法怎样控制和规范行政权呢?从整体上考察和分析行政法的规范可知,行政法主要从三个方面控制和规范行政权:其一,通过行政组织法,控制行政权的权源。行政组织法的基本功能是规定各个不同行政机关的职权,行政机关只能在行政组织法规定的职权范围内实施行政行为,越权无效,而且要承担法律责任。这样,就可以防止行政机关的总权力和各个具体行政机关的分权力无限膨胀,使之限定在执行国家法律、政策,管理国家内政、外交事务的必要范围内。其二,通过行政程序法规范行政权行使的方式。行政权对行政相对人权益的影响不仅在于其权限的范围,而且在于权力行使的方式,甚至更重要的是在于权力行使的方式。一个行政机关,权力即使再大(例如可以限制公民的人身自由),如果其行使方式有严格的程序规范,遵守一整套公开、公正、公平的程序规则,其对相对人权益的威胁并不会很大;相反,即使其权力很小(例如仅可对公民进行小额罚款),但如果其行使方式没有程序制约,可以任意行为,其对相对人权益亦可造成重大威胁。因此,行政程序法是行政法的重要组成部分,它是保证行政权正确、公正、有效行使的最重要的手段。其三,通过行政法制监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权滥用。行政组织法和行政程序法是在事前控制行政权的范围和规范行政权行使的方式,防止其越权和滥用,行政法制监督法、行政责任法、行政救济法则是事后对行政权进行制约。监督法为行政权行使是否遵守法定权限、法定程序提供监督机制;责任法为滥用行政权的行为提供。
法律责任追究机制;救济法为受到滥用行政权行为侵犯的行政相对人提供法律救济机制。行政法即是通过这三种途径对行政权进行控制、制约和规范,调整这三种途径行为的三类法律规范即构成行政法的基本组成部分。
【注释】
①行政国家的另一面是“福利国家”,瑞典等北欧国家可以认为是典型例子。现在世界上许多国家都在反思“福利国家”的利弊,实践证明,政府管得过多,公民福利过多,确实不利于激发人们的进取精神,不利于社会经济的发展。
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