【摘要】司法解释的角色定位、作用界限和利弊得失可谓众说纷纭、见仁见智。司法解释既具有制度创新的特点和功用，但也存在涉嫌违宪违法的可能性。若干司法解释引起的争论值得予以关注和警惕。必须采取有效举措来提升司法解释的法治化水平，特别是通过及时的立法修法工作及时舒缓和化解司法解释与现行立法之间可能存在的矛盾和张力。
【关键词】司法解释；制度创新；违法嫌疑；法治化；指导原则
司法解释是我国现行法律解释制度中最活跃的部分，人们对其角色定位、作用界限和利弊得失，可谓众说纷纭、见仁见智。司法解释是否具有制度创新的特点、功用以及界限？当下的司法解释是否“过于积极”、“伸手太长”、“曲解立法”、“蚕食立法”、“涉嫌违宪”？通过何种渠道来有效提升司法解释的法治化水平？这些都需要认真讨论、集思广益、形成共识。本文采用个案分析的方式，对近年来人民法院在实施《行政诉讼法》的过程中已做出的若干司法解释引起的争论及其法治化路向试作分析、略陈管见，供有关立法修法工作参考。
于2008年2月1日起施行的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（下称《管辖规定》），根据中国共产党第十七次代表大会关于深化司法体制改革的精神并结合我国行政审判工作的实际，依法做出了一系列新的规定，是一项有利于人民法院依法公正审理行政案件的司法改革举措。
现代法治精神要求对于行政机关行使国家行政权力的过程依法予以强有力的外部监督约束，于是产生了“以权力制约权力”的行政诉讼制度。它以追求公正为重要价值目标，主要调整行政相对人与行政机关之间的行政法律关系，是保障社会公平正义的行政相对人权利救济机制，而且旨在保护行政相对人合法权益的行政诉讼，还具有促使行政机关依法行政的公益性质和监督功能，成为检测依法行政水平、改善行政管理工作的客观尺度，在现代宪政和行政法治体系中扮演着不可替代的重要角色。但是，行政诉讼制度要能够有效运行，还必须完善行政案件管辖制度。《行政诉讼法》第3条规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但在现实生活中，由于政治体制改革、行政管理体制改革以及司法改革远未到位，行政审判工作面临许多复杂情况，行政机关干涉行政审判工作的情形比较常见，这不利于人民法院依法独立行使行政审判权和依法公正审理行政案件。因此，通过改进管辖制度来克服“老大难”的行政干预特别是基层政府机关干涉行政审判工作的现象，是实务界和学术界的一致意见。
司法权的首要职能是裁判，而管辖权是裁判权的实现前提。司法地方化现象带来的管辖权方面的诸多问题，大大制约了裁判权的实现。为提高行政诉讼管辖制度的科学性、公正性和高效化，实现司法公正的改革目标，需要克服原有的地域限制，推动管辖多样化，摆脱地方行政干扰，寻求保障审判权有效行使原则与便民利民原则、行政效率原则的平衡。
尽管在行政诉讼制度中，首先要解决的是受案范围问题，也即法院审理行政争议的范围，它着重解决国家机关之间如何进行分工，厘清司法机关与行政机关之间的权力界限；但解决了受案范围这个前提之后，随之而来的就是如何解决法院之间的分工问题，也即上下级法院之间、同级法院之间如何受理第一审行政案件的分工和权限，它解决行政争议发生后当事人向哪一级、哪一个法院提起行政诉讼的问题。尽管我国《行政诉讼法》设置专章（第三章）和11个条款（第13—23条）规定了管辖制度，篇幅不算小，但在具体的行政诉讼实践中，通过法定的审判管辖制度来制约行政干预的力度仍然不够。
党的十七大政治报告指出：要深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。最高人民法院制定的《人民法院第二个五年改革纲要》也明确提出：要改革和完善行政案件管辖制度，从制度上排除干扰行政审判的各种因素。近年来，各级人民法院在行政诉讼管辖方面进行了许多探索，积累了许多经验，但各地做法不尽一致，也缺乏高位阶的法律规范依据，因而亟须由最高人民法院出台司法解释对比较成熟的做法予以吸收固定，对不一致或不明确的问题予以规范，并增强可操作性。《管辖规定》正是最高人民法院在此背景下针对行政法治发展的现实需求做出的一项行政诉讼制度创新。
过去曾发生这样的行政案件：江南某县搞区域经济开发，由于规划不合理、程序不规范、补偿标准低等原因，开发区范围内的被拆迁居民纷纷将主管行政机关起诉到县法院，于是县政府召开开发拆迁工作协调会，主持会议的县长（也是县委副书记）要求参会的县法院分管副院长和行政庭庭长当场表态，能否配合县政府做好动员撤诉和不予受理案件的工作，如果做不到，就要建议县委组织部和县人大常委会调整其工作。尽管这样明显的行政干预受到法院同志的委婉抵制，但面临系列拆迁诉讼案件且受到“下课”压力的法院同志，要想正常地开展行政审判工作无疑极为困难。
另一个形成对比的行政案件是：产粮大户李某以往在完成国家公粮上缴任务后都义务地将余粮低价卖给本县粮食部门，多年来受到县、乡两级政府表彰，但1997年10月上交公粮之际，李某在交完国家任务粮之后听说邻县超售粮价较高，于是开着拖拉机载着余粮去邻县出售，半道被本县工商局的执法人员拦住，经盘问后告诉李某，根据本县政府《关于夏季征粮的若干规定》，决定以县政府名义对李某做出没收其拟外卖粮食的行政处罚。不服处罚决定的李某考虑，如在本县法院起诉县政府的话肯定会败诉，于是就跑到市中级法院提起行政诉讼，市中院受理了案件。该县政府认为市中院没有管辖权，因为《行政诉讼法》第13条规定由基层人民法院管辖第一审行政案件，于是提出管辖异议，但中级法院依据该法第23条的规定（上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件），顶着压力坚持审理该案件并做出撤消处罚决定的裁判，维护了原告合法权益。
上述一类案件在现实生活中非常多，法院同志常感不好处理。现在按照《管辖规定》来处理此类案件，法院同志就不再感到那么为难了。
在现行的行政诉讼法律制度框架下，解决管辖问题的关键在于如何确定中级人民法院的管辖范围，因此在笔者主持起草并于2005年3月报送法制领导机关的《关于修订<中华人民共和国行政诉讼法>的专家建议稿》（中国人民大学方案）中曾建议，将县级以上人民政府或其行政级别相当的政府部门作为被告的案件，以及重大涉外或涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的行政案件，改由中级法院进行一审，以保证行政案件公正审理。笔者欣慰地看到，《管辖规定》第一条规定了4种情形属于《行政诉讼法》第14条第3项规定的本辖区内重大、复杂的第一审行政案件，应当由中级人民法院管辖。其中的第一种情形就是被告为县级以上人民政府的案件，第二种情形是社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，第三种情形是重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件，第四种情形是其他重大、复杂的案件。尽管《行政诉讼法》第14条第3项并没有就“本辖区内重大、复杂的第一审行政案件”做出细化的规定，但笔者认为《管辖规定》的上述内容，特别是将容易引起争议的被告为县级以上人民政府的案件由中级法院审理成为一般规定，也是符合《行政诉讼法》的立法目的、精神和原则的，是法律规定的操作性细化，在实践中有利于克服地方行政机关对行政审判工作的干预。
这是因为，在认识不一致、条件不成熟、尚不能就行政诉讼制度推出重大体制变革（例如单设行政法院、设立巡回法庭、设立上诉行政法院等）的当下，我国审判机关能够因时制宜做出适度调整改变的制度创新，这具有重要的现实意义。我国《行政诉讼法》第22条第一款规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。”该法第23条规定：“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。”这表明《管辖规定》的创新内容具有上位法的依据，既坚持了法律的原则和规定，又体现了在法律框架内的灵活性和必要的前瞻性，体现了《管辖规定》开宗明义确定的“保证人民法院依法公正审理行政案件，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”的司法解释宗旨。
二、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》与主体制度创新
北京东润枫景小区部分业主起诉北京市环保局不履行法定职责案件，由于深入地涉及住宅楼受到的电磁辐射是否超标这样非常专业的科学技术问题，北京市海淀区人民法院特意在审理案件时首次试用“专家辅助人”制度，以辅助法官准确认定案件事实，保证判决公正[1]。这样的主体制度创新实践正在逐渐增多，值得充分肯定。上述案件本身并不复杂，法院的做法似乎也是照章办事，但透过讨论此案，我们特别应当充分认识到在司法民主化、科学化潮流下出现此类行政诉讼制度创新的重大现实意义。
公众参与国家管理事务，包括参与法律专业性很强的行政诉讼活动，这是我国基本的宪政要求。《行政诉讼法》已就最基本的公众参与做出了规定，那就是公民认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼，以维护其合法权益，监督行政机关依法行使职权。提起行政诉讼，也就参加到诉讼活动中来。同时，该法还就证人制度、鉴定制度、勘验制度等公众参与、专业人员参与诉讼活动方式，做出一些简略规定。但是，由于种种原因，在扩大公众参与方面，现行法律规定是有限的，尚不完全适应行政诉讼实践的要求。因此，最高人民法院于2002年公布施行了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，其中的第48条补充性地规定了“专业人员出庭说明专门性问题”的制度，也即“专家辅助人”制度，以扩大公众参与（专家参与是公众参与的重要内容），提高审判机关和诉讼当事人对于法律知识以外的涉案专门性问题的专业认知水平，有助于认定案件事实，保证公正判决。
必须指出，我国之所以会在21世纪初通过司法解释的方式，探索性地创设“专家辅助人”制度，创造性地执行《行政诉讼法》，扩大公众和专家群体对于司法活动的参与，这具有非常重要、比较复杂的法制变迁背景。
通过法律制度创新，让更多的公众和专家参与到国家管理事务中来，包括参与行政管理活动，参与立法活动，参与司法活动，打破国家机关对于公共权力的完全垄断性，更加注重提高国家管理事务的科学性和规范性，这是20世纪后期以来的世界潮流。其理论基础是公民管理国家事务的民主权利之实现方式，由单一的间接民主方式，转向逐渐增多的部分直接民主与间接民主相结合的综合民主方式。它体现出如下基本精神：其一，体现民主精神。自由和平等是民主的两大内蕴。之所以说现代市场经济是最具活力的民主经济，就在于现代自由企业制度和平等的市场机制为其基本属性。与现代市场经济相适应的立法制度、行政立法制度、行政执法制度、司法制度，也必然要求民主化；公民和社会组织有权越来越多、越来越深地参加到国家法律事务中来，协助国家机关有效行使公共管理权力，进而还可在一定范围和程度内与国家机关共同行使公共管理权力，法制民主制度逐步扩大并有效实施。其二，体现科学精神。科学合理地配置和调整国家机关的职能，注重运用现代科学方法技术，积极发挥各类科学技术人才的作用，推动法制理念更新与法制方法创新，同时打造理念新、方法好、素质高、能力强的立法机关、执法机关、司法机关工作人员队伍，这是现代法制的基本品格。无论在立法和行政立法活动中，还是行政执法和司法活动中，都必须更加注重权利与义务、权力与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡，就是科学精神在法制领域的表现。其三，体现服务精神。由单一的秩序目标、管理职能，发展到助成目标、服务职能，这是当今法治国家不断扩展国家机关的社会属性方面职能的具体表现，也是新公共管理运动带来的综合影响，有助于在以人为本的基础上形成国家机关与公众之间的协调互动关系。这是国家机关亲民化政策取向的必然要求和价值体现。其四，体现法治精神。现代法治社会要求对国家权力进行有效监督。监督对象和监督主体都具有广泛性，各级国家机关和工作人员都应纳入监督视野接受全方位的监督，
最基本、最简明、最有效的监督方式是法制活动的公开、透明和规范。这是宪政的基本要求，能够保证公共管理权力行使过程受到有效控制，人们将其比喻为“阳光之下少霉菌”。这也是政务公开法制在20世纪后期以来在世界各国受到高度重视、获得迅速发展的内在原因。
在各方面改革不断深化的过程中，我国法制改革也逐渐契合上述世界潮流，开始出现民主化、科学化、亲民化、法治化的发展趋势，其最终目标是形成符合现代市场经济和民主政治要求，科学性、规范性、效率性较强的法制运行机制，这也体现了国家机关全心全意为人民服务的根本宗旨和走群众路线的基本要求。在这一努力过程中，许多领域都在进行制度创新、机制创新和方法创新，例如行政管理中采用行政指导、行政合同等柔性管理方法，推行环境评价的公众参与制度，检察机关推行“三证合一”应对超期羁押难题等[2]。在《行政诉讼法》未及修改的情况下，通过“法官造法”（司法解释）创设的“专家辅助人”制度，有助于实现该法律的立法目的，这可谓法制创新潮流中的一朵浪花，显然具有合法性、合理性和现实性。
在行政诉讼活动中使用“专家辅助人”是一项新型的司法制度，有关规范很少，前述司法解释文件仅就适用方式简略规定了申请出庭、通知出庭、异议询问、询问鉴定人等四项内容，而且操作经验更少、公众认知不足，故须积极探索、认真研究、谨慎操作，把好事办好，让新事出彩。
显然，行政诉讼中的专家辅助人（司法解释称之为“出庭说明的专业人员”），是以专家身份并运用专业知识技术，为审判机关和诉讼当事人认知涉案专门性问题提供专业帮助，特别是辅助法官准确认定案件事实，保证判决公正。正因为如此，对于专家辅助人的专业知识、学历、资历等专业资格（资历已隐含了公众知名度、信誉度方面的条件），应有较高的要求，所以司法解释规定了“由法院决定其是否可以作为专业人员出庭”。尽管如此，从法定权限的角度看，专家辅助人的意见，同证人、鉴定人、勘验人等其他参与行政诉讼活动人员的意见一样，都仅供法官审理案件、做出裁断时加以参考。
还要看到，这项制度在适用上具有一些限制。例如，只针对被诉具体行政行为涉及的专门性问题，安排专家辅助人出庭说明、出庭对质，而不管抽象行政行为涉及的专门性问题，这是由我国现行的行政诉讼制度所致，而且如何解决抽象行政行为中的行政立法行为涉及的专门性问题，已经另有制度设计来加以调整，这就是我国《立法法》和关于行政立法的三个行政法规中规定的公众参与和专家参与制度等。但从长远来看，“专家辅助人”制度只适用于被诉具体行政行为这一限制，今后应逐渐放开，因为学界和实务界已形成这样的共识：行政诉讼制度对于抽象行政行为的调整范围和力度必须加大。
此外，对于专家辅助人，除了专业资格的要求之外，笔者认为对于其能力条件也应有一定的要求（例如具备按时正常出庭清楚地做出专业说明的身心条件），需要尽快做出这方面的补充规定。由于专家辅助人就专门性问题做出的说明具有很强的导向性、权威性和影响力，特别是有可能影响到法官对于事实的判断，所以，对于专家辅助人出庭做出说明具有明显故意和重大过失的，宜规定其应承担一定的法律责任，促使其以慎重态度对待出庭说明。
总之，“专家辅助人”制度是一个新事物，应当积极而稳重地实践，应当得到社会的关注、共识和支持，更需要通过必要的立法修法举措使其具有更高位阶和力度的法律支撑，促使在司法民主化、科学化潮流下出现的此类法制创新举措能够顺利推行和发展完善。
三、《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》与结案方式创新
近年来，上海各级人民法院针对行政审判工作的新情况、新问题，努力探索行政争议多元化解决机制，深入研究行政案件协调和解的对策和方法，取得了积极效果。2006年上海各级人民法院的行政审判工作呈现出“两升一降”的良好态势，也即一审行政案件经协调后原告撤诉率达到30%以上（一些区县法院达到50%以上），较上年增长了1.74%，基层法院行政案件一审服判息诉率较上年增长了1.74%，申诉率较上年减少了1.01%。可见通过法院协调争议双方达成和解，有助于案结事了、息诉止争。为进一步规范协调和解行为，统一操作尺度，2007年4月上海市高级人民法院发布了《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》，进一步强化行政案件的协调和解工作，在全市范围内建立起系统性的争议协调机制，力促官民和谐，实现法律效果和社会效果的有机统一。上海法院的这一探索引起了各方高度关注，最高法院也对此项革新举措做出了工作部署。对此项新举措，社会上意见纷纭，一直是见仁见智，有人认为这是值得肯定的制度创新亮点，也有人认为这是一种赶时髦的误区。因此，对此仍有必要加以检讨。
我国《行政诉讼法》第50条规定了“人民法院审理行政案件，不适用调解”。之所以做出这样的总体规定，当时的主要理由在于：行政权力是一种非常重要的公共权力，国家将行政权力赋予给行政机关的同时，也赋予了其必须依法行使、不得放弃或让渡的义务，也即不得自由处分其行使的行政权力。因此，行政机关在行使行政权力（例如做出行政处罚）的过程中，不得擅自通过让步与执法对象之间实现和解，也就不需要居中裁判的人民法院主持调解，因为调解的实质就是协调促成争议双方通过让步达成谅解、找到平衡点，而其前提是争议双方对于自己的权力（权利）能够自由处分，也即能够放弃或让渡。上述考量是我国行政法学的一个传统理念，也在行政执法和司法实践中一直被奉为圭臬。
但是，这种突出体现传统形式法治主义的理念与制度，在现代行政法制和行政审判实践中也日益显露出一些缺陷，突出表现为行政争议解决不及时、不灵活、高成本，行政相对人合法权益最终不能获得最有效的保护，因为迟来的公正不是公正，最终形成极端对立的行政机关与行政相对人之间的紧张关系并非作为行政原告的行政相对人的本意，事实上也不利于其今后的事业发展。特别是在生活节奏越来越快、行政纠纷越来越多、解决难度越来越大的当今社会，寻求多元化的行政争议解决机制就成为行政法制革新的一个重大课题。其中，一定程度上容许行政争议双方的自行和解（我国《行政诉讼法》第51条规定的一项实际内容，以撤诉的方式来实现），进而探索由法官进行协调，来引导行政争议双方互作让步达成和解，从而及时息诉止争，也有利于案件执行善后，相对最大化地保护行政相对人的合法权益，有助于化解行政机关和行政相对人之间的矛盾，也有助于构建和谐社会，就成为法制工作机关的理性选择。
这种通过适当的权力（权利）让步来及时有效地解决纠纷，有助于实现公私利益的相对较大和公私成本的相对较低，乃是实质法治主义的表现，也是当今的世界潮流。其他法律部门的一些成熟做法（如民事法领域的多种调解、刑事法领域的诉辩交易），也早已对此提供了实证经验和理论支持。例如我国《行政诉讼法》第67条关于行政诉讼的赔偿请求和赔偿诉讼可以适用调解的规定，也说明在更多种类、更大范围内通过协调实现和解，并无根本性的理论障碍（例如国有财产性质的赔偿金的支付及其调整，实际上也是公权力的运用，或者说是国有财产权的放弃或让渡）。
上海法院的此项制度创新探索，在政治正确性方面看回应了当下中国行政管理和行政法制民主化进程的客观要求，在方法论上也有如下几点经验值得关注。
一是坚持若干重要原则。经过多年实践与探索，上海法院总结出五个行政案件协调和解的基本原则，即：自愿合法原则，分清是非原则，当事人法律地位平等原则，公平合理原则，诚实信用原则。同时，明确了五个“不得”，即：法官在协调时应充分尊重各方当事人的意思自治和处分权，不得违反法律、法规禁止性规定；不得损害公共利益和他人合法权益；不得代替当事人表达意愿；不得强迫当事人接受协调和解条件；不得因协调不成而在其后的诉讼中作为对其不利的证据。这些都是未雨绸缪、立规在先，以避免和减少协调和解做法的某些负面效应，有利于确保新机制在法治轨道中运行。
二是恰当确立适用范围。上海法院积极拓展协调和解案件的范围，使适用范围从最初的行政处罚显失公正和处理平等主体民事争议的行政裁决案件，拓展到现在的多类案件：被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成重大损失的；被诉行政行为合法，但存在合理性问题的；法律规定不明确或者法律规定与相关政策不统一的；涉及行政机关对平等主体之间民事争议所作的裁决，或者其他以当事人生活、生存权益为基本内容的行政行为等。确定适当范围，有利于协调和解机制在探索初期规范运行。
三是创新协调和解的方法。上海法院在协调行政案件和解工作中注重内外的良性互动，探索多元化协调和解工作机制，逐步推行了三种工作方法：一是内部联动协调法；二是社会支持协调法；三是借力上级协调法。法制方法创新是当今的一个潮流，方法多，效果好。
四是体现公众参与原则。公众参与国家事务管理是一个世界潮流，也是我国行政法制革新的大趋势。关于协调和谐机制，上海法院规定了主动式、申请式、邀请式等三类启动方式：主动式是指法官可根据当事人意愿和案件具体情况，主动做协调和解工作，提出协调方案供当事人参考；申请式是指当事人申请法院进行协调并提出协调处理方案，由合议庭做出积极回应和处置；邀请式是指必要时法院邀请社会团体、中介组织等社会力量主持或参与协调。这种邀请式也即社会支持协调方式，扩大了协调力量，增加了和解可能，也符合参与立法、参与行政、参与司法等参与管理的世界潮流。
五是采取稳妥的操作方法。上海法院在新机制探索过程中采用了“协调和解”的提法，而没有直接采用“调解”的提法，以避免与现行法律规定直接冲突，降低了机制创新的难度和风险。他们这种做法是比较明智的，具有政治智慧。当然，这方面可能存在的规范冲突，最后还应通过修改有关法律规定来加以解决。
总体而言，上海法院关于行政案件协调和解机制的探索，符合我国行政诉讼法的立法目的、宗旨，符合法律政治学、法律社会学、法律经济学的原理，符合深化改革的大方向，有助于更及时有效地保护公共利益和行政相对人合法权益，且不违背我国行政诉讼法的精神和原则，体现了司法理念和审判方式的转变，现在需要的是通过修改《行政诉讼法》将其明确规定下来。
四、关于国际贸易方面的三部司法解释与涉外制度创新
为确保世贸组织规则（WTO规则）在成员方的有效实施，世贸组织协定对成员方的司法审查提出了明确要求。我国已经按照世贸组织规则的要求，修订和制定了大量的法律法规，建立和完善了相应的司法审查制度，将与货物贸易、服务贸易、知识产权及外商直接投资相关的具体行政行为纳入司法审查的范围，大大拓宽了行政审判领域，为行政审判注入了新的内容。可以说，在人民法院所有审判工作中，行政审判受到“入世”的挑战和影响最为直接。2002年8月29日，最高人民法院公布了《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》。该司法解释是最高人民法院为适应“入世”后行政审判工作面临的新形势而出台的第一部有关人民法院审理与WTO规则相关的国际贸易行政案件的重要司法解释。该司法解释共12条，分别就适用范围、诉权保护、管辖、审查标准、法律适用等问题做出了规定。随后，最高人民法院于2002年12月3日公布了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》。这两部司法解释分别就司法审查的范围、诉讼参加人、管辖、审查标准、举证责任、判决方式等方面作了规定。这三部司法解释的公布，成为我国行政审判开始全面调节国际贸易法律关系的重要标志。
行政法具有开放的品格，既调整国内经济管理中的法律关系，也调整国际经济交往中的法律关系。记得刚开始恢复关贸总协定（GATT）缔约方地位谈判时，许多人想当然地认为这只是一个经济问题，后来才知道实际上大量的是法律问题，随后进一步发现其中存在许多的行政法问题，例如怎样认知并合理调整政府规制行为的广度、频度、力度、透明度。这涉及经济行政管理行为的法治化，涉及经济行政管理法律制度如何调整改革。人们将其形象地比喻为“入世之后面临最大考验的既是企业组织，更是政府机关”。
在现代社会，一个国家和地区必然要同其他国家和地区发生千丝万缕、日益频繁的经济联系，随着经济交往日益频繁和多样化推进，
不当的经济行为和难免的经济纠纷也会日益增多。特别是在全球化背景下，中国作为最大的转型发展国家、新市场经济国家，在经济快速成长的和平崛起过程中，与其他经济体的贸易摩擦也会日益增多。因而需要遵循统一的交往规则，需要通过多样化的行政手段加以规制，于是难免发生行政争议，并且需要加以行政解决，最后需要通过行政诉讼等机制加以司法解决，以免留下口实而被封杀、围剿、妖魔化和边缘化。
经过长达15年的复关谈判和入世谈判，我国终于从2001年12月11日起正式成为世贸组织（WTO）成员。作为负责任的大国和最大的新市场经济国家，我国在入世之后必须采取实际步骤来兑现对于WTO的各项承诺。但由于我国行政诉讼法一直没有作过修改，不完全适应行政审判工作的客观要求，故通过司法解释来积极调节国际贸易法律关系就成为一种理性选择。这是最高人民法院于2002年推出关于国际贸易、反倾销、反补贴行政案件的三个司法解释文件的基本背景。
这些司法解释契合现代市场经济的客观规律和我国的现实国情，体现出制度创新和方法创新精神，例如：确立了货物贸易、服务贸易、有关知识产权及其他国际贸易行政案件的一体解决和分类处理机制，提高了第一审国际贸易行政案件管辖级别，扩大了反倾销、反补贴行政案件受理范围，确立了审理案件适用条文的一致原则，实行了反倾销、反补贴行政行为的案卷记录和审查制度，完善了审理反倾销、反补贴行政行为的举证责任分配机制，确立了参照有关涉外民事诉讼程序审理行政案件机制等。
实践证明，上述司法解释的制度创新内容具有重大的行政法治发展意义，能够推动解决国际经济交往活动和涉外行政审判工作的现实难题，也为行政诉讼法的修改完善积累了经验、提示了方向，有助于依法保障我国市场经济的稳健发展。但是，它们仍然有必要通过立法修法举措得到更高位阶的规范和保障。
五、司法解释法治化的指导原则和基本路向
司法解释的制度创新意义如前所述。但司法解释是否存在以及存在哪些负面效应？人们有着不同的看法。特别是最高人民法院曾经做出关于审判工作中不得适用宪法规范的涉宪解释，关于山东齐玉苓案件如何做出裁判的涉宪解释，关于“因违反法定程序，责令被申请人重新做出具体行政行为，不受《行政诉讼法》第55条规定的限制”的涉法解释，一再引起理论界和实务界的许多非议，关于司法解释“过于积极”、“伸手太长”、“曲解立法”、“蚕食立法”、“涉嫌违宪”等批评意见一直不断。因此，如何提升司法解释的法治化水平，就成为不容回避的重大现实课题。这里试就司法解释法治化的指导原则和基本路向略陈管见。
不言而喻，近年来我国越来越多地出现了行政法制改革、司法改革的许多新做法，包括地方进行的体制、机制和方法创新做法，而且不仅行政机关、审判机关，其他领域也在进行这样的制度改革。这符合我国深化改革、加快发展的实际和《宪法》第3条规定的充分发挥地方的主动性、积极性的原则。尽管因此发生的新案例和引起的争论可能会多，但笔者认为还是应当用宽容开放的心态、系统长远的眼光去看待，这才有利于新生事物生长。30年前改革开放初期一些人对待经济体制改革探索创新的僵硬态度那种教训值得认真记取。
但是，体制和机制创新也需要把握一些基本的界限、底线，新出现的事物并不必然具有合法性、合理性、正当性。笔者认为，在推出行政法制和司法制度革新举措的时候，对于行政机关和司法机关应有一些原则界限的约束，或者说应当坚持如下指导原则。
其一，对公民来说是给予他权利的、授益性的、让他有更多选择性的制度规范，可以宽松一点[3]。
其二，对公民来说，禁止性的、限制权利的、损害他利益的规范，就应该非常谨慎和严格地审视之、处理之。
其三，要考察革新举措的出发点和目的性，注重私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡，还要坚持以人为本、法治底线和人权底线。
其四，要注重社会效果，看看革新举措的效果是不是贴近了出发点和归属点。革新举措不能是某个机关的自我冲动、自我满足、自我便利[4]。
笔者认为，凡是符合上述指导原则的革新举措应坚持实行并不断完善，不符合者就必须改正或摒弃，否则，革新举措变了味，偏离了正确方向，就会损害民众利益和改革者形象，不利于构建法治国家、法治政府、和谐社会（例如近期引起争议和广泛讨论的钓鱼执法做法[5]）。而且，法制革新举措包括司法解释应尽可能及时通过立法修法加以确认和保障，舒缓和减少革新举措与现行法制的矛盾和张力，促使革新举措得以顺利推行。此乃改革主事者必须认真体用的方法论，也是现代法治的要求。具体而言，上述司法解释及其司法实践，正在为已经列入本届全国人大常委会五年立法规划的《行政诉讼法》修改工作积累必要经验、创造更好条件，同时还需要通过具体的立法修法举措来提升司法解释的法治化水平，化解司法解释与现行立法之间可能存在的矛盾和张力。笔者期待尽快实现这样的转变。
【注释】
[1]参见《法制日报》2006年9月7日的报道和评论。
[2]参见《检察日报》2006年8月25日的报道和评论。
[3]比如，关于行政指导的方式、行政合同的方式、行政奖励的方式、行政资助的方式，做出这方面的规定，虽然也有争议，但是对公民来说这是给予他权利的、授益性的、让他有更多选择性的制度规范，所以就可以宽松一点，实践中也正是这样进行着广泛的尝试。
[4]比如，出台一项新举措的目的若是为了本地方、本机关的利益，想方设法把更多权力弄到自己手里，把责任推给其他地方、其他机关，这就会产生矛盾、带来问题。如果一个机关推出某项新举措之后，自己方便了、有效率了、减少成本了，但人民群众、其他机关却不方便了，人民群众没有选择性、失去安全感，如果某个机关这样去考虑和处理问题，那就损害了人民群众的根本利益，背离了国家机关的服务宗旨。
[5]参见2009年11月27日《南方都市报》记者文章：《好心车主被“钓鱼”，执法大队自夸新招》。
