本报告回顾了新世纪以来中国环境管制的进展：环境保护法律法规标准体系逐步完善，环境保护管理体制逐步完善，环境保护制度逐步建立和完善，环境管制范围进一步扩大，环境污染治理取得积极进展。在分析中国环境管制存在问题的基础上，提出了中国环境管制的改进方向，包括：继续扩展环境管制政策目标，进一步拓宽环境管制领域；进一步完善环境管理体制机制，优化“统一监督和管理”机制；完善法律法规体系，进一步提升环保法制化水平；推进环境政策工具多元化发展，强化环境政策的执行力度；进一步提高公众参与环境保护程度，提高环境管制的“透明度”。
新世纪以来，中国对环境问题日益重视。特别是十六大以来，相继提出了“两型社会”和“生态文明”理念，环境保护从认识到实践都发生了重大转变，环境管制取得了积极进展。
新世纪以来中国环境管制的进展
——环境保护法律法规标准体系逐步完善
一、环境保护法律法规体系逐步完善。新世纪以来，我国的环境立法有了很大进展，环境法律体系进一步完善。国家先后制定了《放射性污染防治法》、《环境影响评价法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》，修订了 《水污染防治法》、《环境保护法》等一系列重要环境法律。此外，国务院还制定了多部行政法规，如《规划环境影响评价条例》、《太湖管理条例》、《放射性废物安全管理条例》等。
二、国家环境保护规划体系更加完备。新世纪以来，国家环境保护规划有了新的突破。《国家环境保护“十一五”规划》首次以国务院文件形式印发执行，这是我国环境保护历史上的一件大事。国家陆续出台了各项专项规划，如《淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游等重点流域水污染防治规划 （2006—2010年）》、《全国危险废物和医疗废弃物处置设施建设规划》、《全国生态脆弱区保护规划纲要》等。从“十五”、“十一五”到“十二五”，环境保护规划专业化、细化程度不断提高。本报告的“环境管制”是一个广义的范畴，包括与环境保护相关的法律、法规管理体制机制、制度、政策、行动等，环境保护标准体系进一步完善。新世纪以来，国家和地方环境保护标准的数量迅速增加。2006年国家环保总局发布了《“十一五”国家环境保护标准规划》，进一步推动了环境保护体系的完善。2000年至2010年，国家颁布的环境标准为935项，地方颁布的环境标准为135项。
——环境保护管理体系逐步完善
一、环境保护管理部门地位逐步提升。自1998年国家环保总局成立至今，中国基本上在每个县级行政区域都设立了专门的环保执法机构。特别是2008年国家环境保护总局升格为环境保护部，标志着中国环境保护事业进入新时期，环境管理体制进一步健全。目前，横向上实行“统一监督管理和部门分工负责”的管理体制；纵向上基本形成了“地方政府对地方环境质量负责，中央对地方具有业务指导义务”的管理体制。
二、环境管理机构体系逐步完善。根据《2010中国环境统计年报》，2010年全国环保系统机构总计12849个。其中，国家级机构43个，省级机构371个，地市级机构1937个，县级机构 8606个，乡镇机构1892个。各级环保行政机构3175个，各级环境监察机构3060个，各级环境监测机构2587个。
三、环境监察体系逐步建立和完善。2002年7月，全国各级环境保护局所属的“环境监理”类机构，统一更名为“环境监察”机构。2003年国家环保总局环境监察局成立。2005年国务院颁布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监管体制正式确立，中央到地方的环境行政执法监督体系也基本形成。环境保护部成立了6个区域督察中心作为环境保护部的派出机构。2012年《环境监察办法》出台后，环境监察工作从制度上得到了进一步规范。
——环境管理政策及制度逐步完善
一、“命令—控制类”环境政策进一步加强。新世纪以来，环境标准管制不断完善，各类标准数量大幅增加。行业准入制度不断扩展，国家发改委等有关部门相继出台了针对“两高一资”行业的准入条件。从2007年开始，国家环保局开始实施区域限批。从2009年开始，区域限批、限期治理等管制手段被纳入环境保护部门的正常管理渠道。此外，“十一五”期间，“上大压小、减量置换、限期淘汰”等措施陆续出台，推动能耗大、污染排放量大的企业退出市场。
二、环境经济政策框架初步形成。新世纪以来，环境政策工具继续多元化发展。特别是各类环境经济政策工具，如绿色信贷、绿色保险、绿色电价、生态补偿、排污收费、绿色贸易、排污权交易等均开展了尝试，环境经济政策框架初步形成。此外，有关部门出台了一系列贯彻落实节约资源和保护环境的产业政策。
三、环境影响评价制度逐步建立和完善。2003年实施的《环境影响评价法》，进一步细化了对建设项目的环境影响评价管理规定，而且首次引入了开展规划环境影响评价的要求。该部法律目前已成为中国开展环境影响评价工作的基本依据，与其他配套法规共同构成了完整的环境影响评价管理法规体系。2009年，国家公布了《规划环境影响评价条例》。通过近10年的不断探索和完善，环境影响评价制度已经步入了法制化和规范化轨道。全国建设项目环境影响评价执行率由2004年的99．3％提高至2010年的99．9％。
四、环境信息公开制度初步建立。新世纪以来，随着《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》的实施，环境信息公开制度初步建立。2006年，国家环保总局印发了 《环境影响评价公众参与暂行办法》，公众参与环境影响评价的渠道逐步建立。
——环境管制范围进一步扩大
一、污染治理与生态保护并重取得新的进展。20世纪80年代和90年代前期，环境管制的重点是污染控制，治理工业 “三废”（废水、废气、固体废物）。从20世纪90年代后期以来，在强化污染治理的同时，国家对生态保护的力度逐步加强。随着2000年《全国生态环境保护纲要》和2008年《全国生态脆弱区保护规划纲要》的实施，国家对保护自然生态的力度进一步加大。实施了一系列政策措施，如：全面停止长江、黄河上中游的天然林采伐；把生态恢复与建设列为西部大开发的首要措施；制定了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策，等等。全国自然保护区从2000年的1227个，增加到2011年的2640个，面积从2000年的9821万公顷增加到2010年的14971万公顷。水土流失治理面积从2000年的8096．1万公顷增加到2011年的10966万公顷。全国土地荒漠化和沙化整体得到初步遏制。
二、工业生产全过程管理进一步强化。20世纪90年代初，中国工业污染防治开始实行 “三个转变”。进入新世纪，特别是2003年《清洁生产促进法》颁布实施后，工业生产全过程全面纳入污染控制范围。2005年后，国家开展了多批次的循环经济试点工作，推动发展循环经济。工业废弃物综合利用率从2000年的45．9％，提高到2010年的66．7％。
三、流域和区域环境治理取得积极进展。从20世纪90年代末期，国家开始从点源治理扩展到流域和区域环境治理。1996—2005年，中国实施《跨世纪绿色工程规划》，重点是“三河”、“三湖”加上“两区”（二氧化硫污染控制区和酸雨控制区）、“一市”（北京）和“一海”（渤海），后又扩大到黄河和长江的中上游、三峡库区、松花江。在这些重点流域和区域，采取综合性措施加大治理力度，包括：实施总量控制政策、排污收费政策和“以气代煤、以电代煤”的能源政策，推动企业达标排放和加快城市环境基础设施建设等。
四、农村环境治理逐步受到重视。新世纪以来，日益凸显的农村环境污染问题逐步得到重视。2007年，国务院办公厅印发了《关于加强农村环境保护的意见》。从2008年开始，国务院明确要求实施“以奖促治”和“以奖代补”政策。截至2012年，中央财政共安排农村环保专项资金135亿元，环境保护部和财政部先后组织开展环境问题突出村庄的治理三批共23个省（市、区）农村连片整治示范工作。
——环境污染治理取得积极进展
一、环保投资和基础设施建设稳步提高。2001－2011年，环保投资额逐年上升，环保治理投资占GDP的比重总体呈稳步提高态势。污染治理投资总额从2000年的1010．3亿元增加到2011年的6592．8亿元。环保治理投资占GDP的比重从1．02％增加到2010年的1．66％，小幅回落到2011年的1．39％。“十一五”期间，全国累计建成5．78亿千瓦燃煤脱硫机组，脱硫机组比例从12％提高到82．6％。城市污水厂从2001年的452座逐年增加到2011年1588座，污水处理率从2001年的36．43％，提高到2011年的83．63％。同期，全国县城污水处理厂从2001年的54座，增加到2011年的1588座，县城污水处理率从2001年的8．24％提高到2011年的70．41％。全国城市垃圾无害化处理厂从2006年的419座，增长到2011年的677座，城市生活垃圾无害化处理率从2001年的58．2％提高到2011年的79．7％。
二、环保产业快速发展。2010年，中国节能环保产业总产值达2万亿元，从业人数2800万。《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》将节能环保产业列为七大战略性新兴产业之首。环保产业的快速发展为环保工作提供了有力支撑。
三、环境监管力度逐步提高。从2006年开始，中国开始实施《国家环境监管能力建设“十一五”规划》，全国环境监管能力得到较大提升。由国家、省、地（市）和县（区）级环境站组成的环境监测体系初步建立，环境监管装备水平显著提高，环境监管运行保障水平得到了一定程度的提升。2006年国家环保总局和监察部发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，强化国家各级行政机关和相关企业的环境责任。2005年1月、2005年11月、2007年1月、2007年7月，国家环保总局先后掀起了4次“环保风暴”，叫停多个环境违法建设项目。
四、主要污染物排放总量增长态势基本得到遏制。2006年底，国家环保总局将化学需氧量和二氧化硫排放总量指标分配到全国各地区，各地又层层分解落实到市县和重点企业。2007年，环保总局出台了《主要污染物总量减排考核办法》，明确对各地和重点企业主要污染物减排目标完成情况进行考核，实行严格的问责制和 “一票否决”制。2001－2011年，全国废水中化学需氧量（COD）排放总量总体呈下降态势。从2001年的1404．8万吨降低到2010年的1238．1万吨。2011年，化学需氧量排放总量为2499．9万吨，比2010年下降2．04％。2001—2011年，全国废气中二氧化硫排放总量呈先增后降的态势。其中“十五”期间，二氧化硫排放总量呈稳步上升态势。从2001年的1947．8万吨增加到2005年的2588．8万吨，未完成“十五”期间确定的减排目标。“十一五”期间，全国废气中二氧化硫排放总量、工业废气中二氧化硫排放量和生活废气中二氧化硫排放量均呈逐年下降趋势。2010年全国二氧化硫排放量较2005年下降了14．3％，超额完成了“十一五”总量减排任务。2011年，二氧化硫排放总量为2217．9万吨，比2010年下降2．21％。2010年全国城市环境空气质量达标城市占82．3％，全国酸雨城市占38．7％。
新世纪以来中国环境管制存在的主要问题
——环境管理体制仍不完善
环境管理体制存在的问题主要体现在两方面：在横向上，统管部门与行业主管部门之间存在职能交叉且缺乏常态的、有约束力的沟通协调机制，使得环境管理实际工作中常出现互相推诿或扯皮现象，难以实现有效的统一监督管理。在纵向上，在现行的财税体制、GDP导向的干部考核机制、以地域管理为主的环境管理体制下，中央政府和地方政府在环境保护问题上激励不相容。同时，在解决跨区域环境问题时，在行政属地分割管理体制下，地方政府之间往往互相推诿，从而影响环境管理效率。即使在同一行政区域，由于上级环境保护部门对下级环境保护部门没有行政管理权限，造成执法效力不够。
——环境保护法制建设相对滞后
现行环境保护法制建设的问题主要表现在以下几个方面：第一，一些领域存在立法的空白。
比如在土壤环境保护、核安全、环境监测、生物安全、重金属及持续性有机物等领域以及区域限批等方面缺乏法律或行政法规。第二，对环境违法行为的惩罚力度较轻，形成“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的状况。现行法律中规定的执法行政处罚手段主要有6种，但是环境保护部门对违法者只有进行罚款的权力，导致6种执法行政处罚手段中罚款的使用频率最高，占全部处罚手段的60％。第三，环保社会监督的法律不健全。现行环保法律关于公民环境权中的环境行政组织由中央、省（自治区、直辖市）、市、县、乡镇政府的环境行政部各级环境保护部门接受各级政府领导，各级政府对本辖区环境质量负总责。包括罚款、限期治理、警告、停产停业、吊销证书和行政处分。对限期治理、停产停业、行政处分等其他处罚规定，必须由相应政府部门执行。环境损害赔偿和环境纠纷调解处理等规定尚不完善。第四，约束政府行为的法律制度不完善。现行环保法律对政府行为规范不够，对于与环境保护相关的行政决策和行政行为，法律监督和制约制度很不完善。
——环境经济政策及政策的针对性亟待进一步加强
从各类政策工具的使用情况来看，“命令——控制类”政策工具仍有很大的优化空间。环境经济政策相对滞后，很多环境经济政策仍处在试点阶段。环境保护的融资渠道不足，环保投入与现实需求存在较大的差距。污染控制类的政策比较完善，但有关生态保护与建设的政策不完善。各类环境政策之间的协调性有待进一步加强。此外，环境政策与区域经济发展政策存在脱节。环境政策较少考虑区域差别化问题，缺乏针对性和灵活性。环境法规和标准较少考虑东、中、西、东北四大板块以及主体功能区等板块的差异，难以兼顾各地区不同的经济发展水平、资源禀赋、环境容量和生态状况等因素。
——环境信息的透明度不够
从目前的情况来看，环境信息的广度和透明度存在一定的问题导致其公信力较弱。环境影响评价制度仍然不完善，存在一些突出的问题，如环评违法现象严重、不够深入、流于形式、公众参与不深入、环评能力建设有待加强等问题。特别是在环境影响评价中公众参与制度亟待完善，表现在公众参与环评的范围过窄、参与方式不明确、信息公开程度不足等问题。由此引发的与环境污染有关的群体性事件在近年来呈增长的态势。
——环境监管能力总体水平仍然较低
从整体来看，环境监管能力建设总体滞后。从全国标准化达标建设来看，达到建设标准的省级环境监测机构不足35％，地市级环境监测机构不足25％，区县级环境监测机构不足17％，地区间存在较大差异；达到建设标准的省级环境监察机构不足41％，地市级环境监察机构为43．7％，区县级环境监察机构不足20％，且地区差异相当大。农村基层环保监管力量薄弱。受环境监管能力的限制，地下排污、“数字达标”等现象仍比较普遍。
中国环境管制的改进方向
环境管制的政策目标应进一步扩展，从企业达标排放、污染物排放总量控制发展到环境质量改善、环境风险防范等。随着《国家环境保护“十二五”规划》、《重金属污染防治“十二五”规划》、新的《环境质量标准》（GB3095—2012）的实施，环境管制的范围已经开始扩大，由原来的常规污染物逐步扩大到非常规污染物等领域。应逐步加强对新增管制范围的资金投入和监管力度。随着农村环境问题的日益凸显，在强化工业与城镇污染治理的同时，应进一步强化农村污染治理的力度。
——进一步完善环境管理体制机制，优化“统一监督和管理”机制
在管理体制机制上，“大部制”和“垂直管理”并不是优化环境管理体制的核心问题。优化管理体制机制的方向是通过制定相关法律法规，构建良好的制度框架和“有约束力”的工作协调机制，明确相关部门和各级机构的责任。在责权明晰的前提下，构建基于部门分工的 “统一监督和管理”模式，确保环境政策的协调和有效整合，以及环境监管内容和监管过程的衔接。应着力解决部门和行政区对环境管理的分割问题，加强流域和区域环境管理的协调性。
——完善法律法规体系，进一步提升环保法制化水平
进一步完善环境保护法制体系，修订《环境保护法》并完善其配套法律法规。在环保法律法规及标准体系建设中应更加注重环境质量和环境风险控制。进一步加强环境保护的法制化程度，从提高细化程度入手改进立法的操作性。加快环保部门规章制定工作，推动环境保护手段和方式的规范化和法制化。强化环境司法监督，进一步加强环境执法的力度。进一步加强环境监察能力建设，从资金保障、人员配置入手提高基层的环境监测、监管能力。
进一步优化“命令——控制类”政策工具，从扩大覆盖面和提高约束力入手继续强化标准管制、行业准入等前置控制手段。进一步扩大环境经济政策的广度和深度。特别是要切实推进资源税和环境税改革，使资源性产品定价机制进一步体现环境成本。进一步加强生态补偿、排污收费、绿色金融和绿色贸易等环境经济政策。在政策的设计中，要避免“部门利益化”和“碎片化”的倾向，要充分考虑各类环境政策的协同性和互补性。环境政策应考虑东、中、西、东北四大板块以及主体功能区等板块的区域差异性。继续加大环境保护资金投入，构建资金投入的长效机制，同时加强对环保资金的社会化监管。完善节能减排和绿色GDP为重要组成部分的干部考核机制，进一步提高环境质量在地方政府政绩考核中的权重。
进一步明确公众参与环境保护的法律地位，确立法律上可实施的公民环境权，保障公民能够有效行使环境健康权、知情权、参与权、监督权等权利。进一步完善环境信息公开制度，扩大环境信息公开的范围，提高“透明度”。通过相应的制度安排进一步规范公众在环境监测评估、环境影响评价中的参与程序，提高政府环境管理的公信力。
（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）
来源:中国经济时报
